黃博

摘要：在村民自治的制度背景下，我國目前仍有相當(dāng)一部分地區(qū)的村級治理是由村莊精英主導(dǎo)的。在歷史與邏輯的視野下，選取情境與過程兩個維度對精英治理現(xiàn)象形成的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行深度剖析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的村莊精英治理具有一定的合理性，但也有繼續(xù)改善的必然性，從精英治理向民主治理的過渡乃是提升村民自治水平的一個有效途徑。

關(guān)鍵詞：村民自治；精英治理；內(nèi)在機(jī)理；民主治理

中圖分類號：D422文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2016）09-0026-05

我國村民自治制度實施以來，村級治理的民主化水平有了較大提升。但在取得成績的同時，也要看到仍有相當(dāng)一部分地區(qū)的村級治理是由村莊精英主導(dǎo)的，廣大普通村民的參與度很低，在村民自治的形式之下還存在著一定的精英治理現(xiàn)象。那么如何理解當(dāng)前的村莊精英治理現(xiàn)象形成的內(nèi)在機(jī)理？筆者認(rèn)為，從歷史與邏輯相結(jié)合的角度，選取情境和過程兩個維度進(jìn)行解讀是一個不錯的選擇。鑒于情境內(nèi)涵的豐富性和復(fù)雜性，本文只從政治、經(jīng)濟(jì)、文化三個宏觀層面進(jìn)行闡述，以期形成我們了解當(dāng)下村莊精英治理的一個整體性背景；同時，從過程的角度剖析現(xiàn)階段的村莊精英治理，具體包括對村莊選舉、村務(wù)決策與管理、村務(wù)監(jiān)督等環(huán)節(jié)由村莊精英控制而普通村民被排斥在公共權(quán)力體系之外這一現(xiàn)象的關(guān)注。

一、情境探察：歷史與現(xiàn)實二維因素的交織

現(xiàn)實中的任何現(xiàn)象總是基于特定的情境才得以發(fā)生，因此，對村莊精英治理的探索離不開對其特定情境的考察。萊夫認(rèn)為，“情境……它意味著在特殊性和普遍性的許多層面上，一個特定的社會實踐與活動系統(tǒng)中社會過程的其他方面具有多重的交互聯(lián)系?！盵1]筆者這里引用“情境”這一概念，主要是想表達(dá)目前我國村莊精英治理產(chǎn)生的一個抽象的背景，既可以理解為環(huán)境，但又不同于一般意義上的現(xiàn)實層面的環(huán)境，確切地說是歷史與現(xiàn)實二維因素相互交織后產(chǎn)生的一個內(nèi)涵相對豐富的背景。對此背景的研究，就是要揭示出影響村莊精英治理的宏觀變量，這里主要選取政治、經(jīng)濟(jì)與文化三個方面進(jìn)行分析。

1政治情境：行政性賦權(quán)與社會性賦權(quán)的融合。對于鄉(xiāng)村研究來說，村級治理的權(quán)威來源是一個比較重要的問題，因為村級治理過程就是權(quán)威的運作過程。筆者認(rèn)為實踐中的村級治理權(quán)威有三種來源，一是行政性賦予，二是社會性賦予，三是行政性賦予與社會性賦予并存。當(dāng)然這是一種籠統(tǒng)的劃分方式，因為即使在前兩種類型里，往往也是行政性賦權(quán)與社會性賦權(quán)相混雜的，只不過其中一種居于主導(dǎo)；即使在第三種類型里，往往也存在兩種權(quán)威對比上的非均衡，只不過任何一方都無法絕對性地排斥另一方。現(xiàn)實與歷史有著千絲萬縷的聯(lián)系。筆者進(jìn)一步認(rèn)為，傳統(tǒng)社會時期我國的村級治理是基于社會性賦權(quán)而運作，人民公社時期的村級治理是基于行政性賦權(quán)而運作，現(xiàn)階段即鄉(xiāng)政村治時期的村級治理則是在行政性賦權(quán)與社會性賦權(quán)融合的態(tài)勢下運作，這也構(gòu)成了目前村莊精英治理的宏觀政治情境。

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)紳依靠“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”走上了鄉(xiāng)村政治的舞臺，而國家政權(quán)也只能依靠紳士實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的間接管理。[2]在“雙軌政治”的格局下，盡管政治國家這種“橫暴權(quán)力”隨時都可以侵入鄉(xiāng)村社會，但大多數(shù)時候還是鄉(xiāng)紳主導(dǎo)著傳統(tǒng)的村莊治理，村級治理的權(quán)威很大程度上來自社會性賦予。實際上，鄉(xiāng)紳階層首先通過科舉制得到功名，利用功名獲得公共身份和財富等，然后介入鄉(xiāng)村事務(wù)，充當(dāng)村莊社會的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”，從而促成了地方性利益共同體的形成。從來源上看，與現(xiàn)代自治權(quán)是一種賦予性權(quán)力不同，傳統(tǒng)自治體的自治權(quán)是一種內(nèi)生權(quán)力，而現(xiàn)代自治體的自治權(quán)是一種賦予的權(quán)力。我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治中，自治權(quán)來源于鄉(xiāng)村場域中的地緣或血緣共同體。鄉(xiāng)村社會秩序是一種自發(fā)秩序，廣大村民的家族感更為強(qiáng)烈，而國族意識則相對淡漠。簡言之，我國傳統(tǒng)社會時期的村級治理是在社會性賦權(quán)的基礎(chǔ)上運作的。

人民公社時期，國家在村級治理中居于絕對主導(dǎo)地位，體現(xiàn)全能主義政治的特征。在此情形下，國家權(quán)力成為了無所不能的東西，國家的鄉(xiāng)村整合也空前徹底。自上而下的行政性權(quán)威取代了鄉(xiāng)村社會綿延千年傳承下來的社會性權(quán)威，村級治理呈現(xiàn)出典型的科層控制特征。隨著鄉(xiāng)紳地主、宗族勢力等傳統(tǒng)精英被打倒，清一色的“根正苗紅”的農(nóng)村干部走上了工作崗位，他們行使的正是科層權(quán)威。此時期，村級治理的權(quán)威完全來自行政性賦予。

改革開放后，進(jìn)入鄉(xiāng)政村治時期，國家行政權(quán)力已基本從村莊場域撤出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)而不是直接領(lǐng)導(dǎo)村委會開展工作。鄉(xiāng)政村治體制的確立，為國家權(quán)力的行使與農(nóng)村社會自身權(quán)力的行使在法理上劃分了一條界線。這一邊界為國家權(quán)力在農(nóng)村的上收以及村莊自治權(quán)力的萌生和成長提供了制度保障。[3]63但是這并不意味著之后村級治理的權(quán)威就來自社會性賦予。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力撤出村莊的同時，國家在村莊還留下了村黨支部。與村黨支部擁有的體制性權(quán)力不同，作為村莊自治組織的村委會擁有的是一種內(nèi)生性權(quán)力，村委會干部由廣大村民直接選舉產(chǎn)生。但是這兩種權(quán)力畢竟都是村莊正式權(quán)力，村委會干部同樣是村莊體制內(nèi)精英，所以其擁有的權(quán)力具有社會性賦予與行政性賦予的雙重特征。村民自治制度提倡發(fā)揮村民代表會議、村民會議的積極作用，主張村民群眾積極參與村級治理，這樣村莊體制外精英和普通村民也有機(jī)會參與村政，構(gòu)成了村級治理權(quán)威的社會性來源成分。

鄉(xiāng)政村治時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對于村級治理的介入、村黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)作用、村委會的正式組織特征構(gòu)成了村級治理的行政性賦權(quán)，村委會作為自治組織的內(nèi)生性權(quán)威特征、村莊體制外精英及普通村民對于村政的參與權(quán)利構(gòu)成了村級治理的社會性賦權(quán)。這樣就從整體上形成了行政性賦權(quán)與社會性賦權(quán)相融合的村莊政治情境。從哲學(xué)意義上看，它是外生秩序與自發(fā)秩序，即理性設(shè)計之物[4]與“人之行動而非人之設(shè)計的結(jié)果”[5]基于具體歷史情境的融合。[6]但此情境下，在對村級治理權(quán)力擁有程度的強(qiáng)弱上，依次為包括村干部與體制外精英的村莊精英群體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、普通村民。

2經(jīng)濟(jì)情境：“無形之手”的“在場”。筆者認(rèn)為，近幾十年來我國的農(nóng)村改革就是要通過經(jīng)濟(jì)體制與政治體制的雙重改革來發(fā)展農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，最終使農(nóng)民自身得到更好的發(fā)展。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革上，自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來，我國政府所做的很多工作歸根結(jié)底就是要把市場經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村建立起來，就是要通過改革，再造市場經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，使廣大農(nóng)戶成為獨立的市場主體。從傳統(tǒng)社會時期農(nóng)村社會的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，到人民公社時期的計劃經(jīng)濟(jì)再到現(xiàn)階段的市場經(jīng)濟(jì)，村級治理的經(jīng)濟(jì)環(huán)境在不斷發(fā)生著變化。

傳統(tǒng)社會時期，我國農(nóng)村社會的基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是一種自給自足的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，以家庭或家族為基本單位，通過男耕女織的簡單生產(chǎn)方式，形成特定的生產(chǎn)與生活格局，進(jìn)而形成封建社會的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。家庭經(jīng)營模式的小規(guī)模特征使農(nóng)民的角色分化與社會分工都處在一個比較低的水準(zhǔn)，農(nóng)民彼此之間缺乏持久的互動關(guān)系，農(nóng)民在建立正式的集體性組織方面面臨的困難與今天相比可以說是天壤之別。[7]小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散性使得農(nóng)民幾乎與外界隔絕。在鄉(xiāng)紳治理的局面下，對于那些試圖反抗的農(nóng)民來說，由于自身力量的薄弱，他們首先需要尋找同盟者，但這在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會形態(tài)下，由于成本太高，幾乎不可能成功。所以農(nóng)民對于鄉(xiāng)紳階層即使有所不滿往往也只能停留在心理層面。[3]30同時，這種自然經(jīng)濟(jì)模式使村民形成了封閉保守的價值觀念，追求安穩(wěn)，依附鄉(xiāng)紳階層，服從鄉(xiāng)規(guī)民約。可以說，鄉(xiāng)紳治理模式的形成與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)這種基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)是密不可分的。

建國后，我國實行單一的計劃經(jīng)濟(jì)體制。在這一經(jīng)濟(jì)體制下，人民公社模式的形成經(jīng)歷了從互助組到初級社再到高級社的過程，這也是國家不斷提升個體私有的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的集體化程度的過程?；ブM是1951年秋到1955年期間農(nóng)村的主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織，它由鄉(xiāng)政府倡導(dǎo)和推動，農(nóng)戶根據(jù)居住條件和生產(chǎn)需要自愿結(jié)合?；ブM區(qū)分為臨時互助組和常年互助組，前者根據(jù)農(nóng)戶生產(chǎn)的需要臨時組織起來，一旦農(nóng)活干完就自行解散，有所謂“春組織，夏垮臺，明年春耕重新來”的說法。初級社以土地的所有權(quán)和使用權(quán)的分離為基本特征，土地的所有權(quán)歸各戶私有，農(nóng)戶的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給初級社。高級社則實現(xiàn)了土地和主要生產(chǎn)資料的集體所有制。高級社取消了土地分紅，統(tǒng)一組織生產(chǎn)與交換，實行按勞分配。[8]至此，農(nóng)民對集體的高度依附性已經(jīng)形成。在公社體制下，由于沒有生產(chǎn)資料，政策也不允許，農(nóng)民無法進(jìn)行個體養(yǎng)殖與種植，個體經(jīng)濟(jì)在此沒有生存的土壤。在這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，一方面村莊經(jīng)濟(jì)精英無法產(chǎn)生，另一方面農(nóng)民的積極性、自主性受到很大抑制。

黨的十一屆三中全會以后，在“改革、開放、搞活”的政策引領(lǐng)下，我國實行以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求政府機(jī)制這一“有形之手”與市場機(jī)制這一“無形之手”有效地結(jié)合。經(jīng)濟(jì)體制改革在村莊場域產(chǎn)生了很大的影響，市場機(jī)制這一“無形之手”的“在場”為農(nóng)村社會帶來了空前的活力。市場體制的實施為村民追求“經(jīng)濟(jì)利益”這一“最上手的”現(xiàn)實存在提供了機(jī)遇。一批種植養(yǎng)殖大戶、私營企業(yè)主等村莊經(jīng)濟(jì)精英迅速成長起來，經(jīng)濟(jì)地位提升的同時，他們的積極性與創(chuàng)造性得到了一定的提高，民主意識與權(quán)利意識增強(qiáng)，開始逐步地參與村級治理，從而打破了村干部獨掌村治權(quán)力的局面，經(jīng)濟(jì)利益成為影響村莊公共生活的一個重要變量。另外，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對于村民的傳統(tǒng)價值觀念也有一定的沖擊，體現(xiàn)為村民更注重自身利益，而對其他事務(wù)則不甚關(guān)心。市場機(jī)制這一“無形之手” 介入村莊場域，對于鄉(xiāng)政村治時期村莊經(jīng)濟(jì)形態(tài)的形成起著重要的作用，形塑了村莊體制外精英積極參與公共事務(wù)處理或影響公共生活的新格局。

3文化情境：地方性知識的消解與潛存。上個世紀(jì)60年代在人類學(xué)面臨空前危機(jī)的背景下，美國人類學(xué)家克利福德·吉爾茲提出了“地方性知識”這一概念。在廣義的層面上，地方性知識是一定地域的居民在長期生產(chǎn)和生活實踐中所創(chuàng)造和積淀的物質(zhì)文化與精神文化，反映了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水準(zhǔn)、文化修養(yǎng)、價值觀念、社會風(fēng)俗、宗教信仰等各個方面。在狹義的層面上，地方性知識專指地方的精神文化。[9]農(nóng)村社會同樣存在著地方性知識。農(nóng)村社會的地方性知識在狹義層次上可以理解為村民在特定的村莊場域中世代相傳沿襲下來的各種行為方式和價值觀，是一種積淀于村莊社會的文化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化賦予了村民一些基本特征，比如生存理性、倫理本位、信任互助等，體現(xiàn)為村民以維持生存為第一需要，受血緣與地緣因素影響程度較高，為各種倫理規(guī)范所約束，個體缺乏自主性意識。同時，力量微弱的個體對村莊共同體卻有一定的內(nèi)心認(rèn)同感，村民之間能夠信任互助，形成一個禮治社會。

改革開放以來，農(nóng)村社會的封閉性被打破，現(xiàn)代性因素以不可抗拒之勢嵌入村莊公共空間。在市場大潮的沖擊下，在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快的背景下，農(nóng)村社會的地方性知識也日益消解。在商品生產(chǎn)與消費主義的猛烈沖擊下，鄉(xiāng)村社會原有的社會關(guān)聯(lián)逐漸瓦解，外界嵌入的制度對村社結(jié)構(gòu)進(jìn)行了形塑，使之發(fā)生了一定程度的嬗變，村落的行政化格局使得村莊不再是以往的熟人社會，而逐漸演變?yōu)榘胧烊松鐣?。[10]村民對于村落共同體的內(nèi)心認(rèn)同感日趨下降，“鄉(xiāng)村巨變圖景正記錄著現(xiàn)代性進(jìn)入傳統(tǒng)村莊所必然引起的結(jié)構(gòu)性陣痛”。[10]雖然農(nóng)村社會的封閉性被打破，鄉(xiāng)土文化呈現(xiàn)出開放性的趨勢，村民的自主性意識比以前有很大提升，而且國家的相關(guān)制度也鼓勵廣大村民積極參與村級治理以實現(xiàn)自身權(quán)利，但是相當(dāng)數(shù)量的村莊村民卻依然處于分散的個體狀態(tài)。傳統(tǒng)社會時期，村民出于對村落共同體的內(nèi)心認(rèn)同，能夠安于現(xiàn)狀、追求平穩(wěn)、信任互助，現(xiàn)階段這種認(rèn)同感已日趨淡漠，村民除了個人利益之外對其他事務(wù)則不甚關(guān)心，村民之間也難以形成集體行動，農(nóng)村社會已逐漸演變?yōu)橐粋€經(jīng)濟(jì)理性、利益本位的場域。總之，市場經(jīng)濟(jì)、消費主義等現(xiàn)代性因素對地方性知識的沖擊使村民的信任互助感、對村落共同體的認(rèn)同感下降，導(dǎo)致村民之間的合作能力下降。

村莊的地方性知識并不是完全地消隱。作為與地方性知識相對應(yīng)的一個概念，普同性知識要想實現(xiàn)對地方性知識的徹底整合也是非常困難的，需要一個相當(dāng)漫長的時間。在普同性知識的“擠壓”下，農(nóng)村社會的地方性知識不會一下子沉寂，而是潛存于村民心中，對其行為仍然起著一定的約束作用，比如對于權(quán)威人物的依附性?，F(xiàn)階段，傳統(tǒng)社會時期遺留下來的對于權(quán)威人物的依附心理一時也還難以祛除。傳統(tǒng)禮治社會的種種特征也還潛移默化地存在，當(dāng)前的法律制度等正式規(guī)則要想徹底地移入和扎根村莊社會還需要一個過程，村莊的公共生活很多時候受自身特定的社會資本與非正式規(guī)則的影響。

二、過程檢視：與村民自治應(yīng)然狀態(tài)的對比

村莊精英治理的存在直接形成了精英治理型的村級治理模式，所以精英治理的過程展現(xiàn)也就是一種村級治理模式的過程展現(xiàn)。從權(quán)力的視角觀之，村級治理的過程實質(zhì)上就是村莊公共權(quán)力的運行過程。這就涉及村莊公共權(quán)力的授予、行使及監(jiān)督問題。而這些與村莊選舉、村莊公共事務(wù)的決策與管理、村莊公共事務(wù)的監(jiān)督是相對應(yīng)的。“根據(jù)國家對現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體制的安排，在村一級實行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治。”[11]由此，對以村民自治制度為重要依據(jù)的村級治理的過程分析可以從村莊選舉、決策等環(huán)節(jié)來進(jìn)行。羅伯特·達(dá)爾在分析“政治人”概念時，曾對無政治階層、政治階層、有權(quán)者、謀權(quán)者等范疇進(jìn)行了區(qū)分，以理解其在政治生活中的角色扮演問題。[12]村莊精英治理即體現(xiàn)為在選舉、決策等諸環(huán)節(jié)中村莊精英扮演有權(quán)者的角色，而廣大普通村民在一定程度上成為“無政治階層”。具體體現(xiàn)為村莊選舉中存在著精英控制與精英動員、村莊公共事務(wù)的決策與管理由村莊精英掌控、村務(wù)監(jiān)督機(jī)制缺失。村民自治制度的實施旨在讓廣大村民實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督，而村莊精英治理與村民自治的應(yīng)然狀態(tài)形成了鮮明的對比。

1控制與動員：公開選舉中的潛在尷尬。村莊選舉是村級治理的一個重要環(huán)節(jié)，也是首先環(huán)節(jié)，因為這涉及村級公共權(quán)力擁有者的產(chǎn)生問題。村莊選舉包括村黨支部選舉與村委會選舉。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》《村組法》的規(guī)定，村黨支部和村委會是農(nóng)村最主要的公共領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，三年一屆，一般情況下須經(jīng)村莊符合法定數(shù)量的黨員和村民依法選舉產(chǎn)生。盡管村民自治制度中關(guān)于村莊選舉的相關(guān)規(guī)定具體指的是村民委員會的選舉，但在我國的村莊治理實踐中，村黨支部選舉同樣不可忽略，目前多數(shù)村莊鼓勵村黨支部與村委會成員交叉任職的現(xiàn)象，而且村黨支部換屆選舉一般先于村委會換屆選舉舉行，所以黨支部選舉對于之后的村委會選舉影響極大。選舉權(quán)是憲法和有關(guān)法律規(guī)定的我國公民的一項神圣的政治權(quán)利。目前我國無論是村黨支部選舉還是村委會選舉，都取得了很大的成績，村民能夠廣泛地參與到村莊選舉中來。但在公開選舉的背后，廣大村民的民主權(quán)利是否得到了真正的實現(xiàn)？筆者認(rèn)為只是得到了部分程度的實現(xiàn)，因為在村莊選舉中，村莊精英起著極大的作用，村莊精英通過控制或動員左右著村莊選舉的最后結(jié)果，從而形成了公開選舉背后的“潛在尷尬”。村莊精英的控制主要包括兩個方面，一是村莊黨支部書記或者黨支部成員群體對于村莊黨支部選舉的控制，二是村莊選舉委員會對于村委會選舉的控制。

雖然國家相關(guān)法律規(guī)定，村莊黨支部成員一般要由村莊全體黨員選舉產(chǎn)生，但這里有一個重要的問題就是對相當(dāng)一部分?jǐn)?shù)量的村莊來說，在村黨支部成員候選人的確定上，村莊全體黨員往往并沒有多大的話語權(quán)。相比較而言，原村莊兩委成員以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委則基本主導(dǎo)了村黨支部候選人的確定。盡管隨后的黨支部成員選舉實行差額選舉，但淘汰的名額十分有限，村莊全體黨員的選擇空間實際上不大。

村委會選舉中的精英控制是指村黨支部書記利用擔(dān)任村民選舉委員會主任的優(yōu)勢控制村委會選舉。村委會組織法規(guī)定：“村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會的成員由村民會議或者各村民小組推選產(chǎn)生?！盵13]村民選舉委員會是選舉期間主持選舉的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。按照村民委員會組織法規(guī)定，村民選舉委員會職能包括：制訂選舉實施方案和投票方式，培訓(xùn)選舉工作人員；動員選民積極參選；審查選民資格，公布選民名單，負(fù)責(zé)村民對選民名單提出異議的解釋和處理；審查候選人資格，確定正式候選人名單；負(fù)責(zé)選舉大會的準(zhǔn)備工作；主持召開選舉大會，主持投票站的投票工作，認(rèn)定疑難選票，組織公開計票，確認(rèn)選舉是否有效，當(dāng)場公布選舉結(jié)果；總結(jié)、上報選舉工作情況，做好歸檔工作等。由此可以看出，村民選舉委員會在村委會選舉中具有一定的權(quán)力。村民委員會選舉法規(guī)定村民選舉委員會由村民選舉產(chǎn)生，不得組織指派。但是在實踐中，相當(dāng)一部分地區(qū)由村莊黨支部書記直接擔(dān)任村民選舉委員會的主任。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也這樣要求，以便于選舉工作的順利進(jìn)行。作為選委會主任的村黨支部書記往往或明或暗地對村委會選舉施加影響，以實現(xiàn)讓“意中人”當(dāng)選的目的。比如對于正式候選人名單的確定，黨支部書記作為選舉委員會主任就有一定的話語權(quán)。在競選階段，村黨支部書記如果利用自己的威望，憑借貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意思的名義在廣大村民中進(jìn)行動員，則會對選舉結(jié)果產(chǎn)生重要影響。甚至在選舉結(jié)束后，仍然有可能更改選舉結(jié)果。這種情況的發(fā)生有幾種可能，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對選舉結(jié)果不滿意，通過村黨支部書記更改選舉結(jié)果；或者是村黨支部書記對選舉結(jié)果不滿意，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)默認(rèn)甚至是縱容的情況下，以選舉小組組長的身份更改選舉結(jié)果。

村莊選舉中的精英動員包括兩種情況，一是作為候選人的村莊精英為了讓自己順利當(dāng)選而對其他村民進(jìn)行的動員；二是作為非候選人的村莊精英為了讓特定的村民當(dāng)選而對其他村民進(jìn)行的動員。尤其村莊存在一個類型分化明顯的精英群體，體制外精英競選村干部的積極性較高，無論是競選村莊黨支部委員還是競選村委會成員都存在一定競爭，這時精英動員的現(xiàn)象較為普遍。純粹依靠競選者個人的動員活動，想在具有“半熟人社會”特征的行政村內(nèi)贏得多數(shù)選票非常困難，競選者必須充分發(fā)動村內(nèi)其他人員幫助其競選。一方面，出于個體微弱的一票無法改變選舉結(jié)果和認(rèn)為選舉不過是走過場的心態(tài)，普通村民并不能積極行使自身的選擇權(quán)利。另一方面，正如布坎南所說，在一種集體決策中，個人選擇基本上處于一種不負(fù)責(zé)的狀態(tài)。[14]由于選舉結(jié)果的公共性，即結(jié)果由全體村民而非個體承擔(dān)，加之普通村民的公共意識不高，不能充分認(rèn)識到村級選舉的重要性，往往在村莊精英的動員下消極投票。

總之，在精英治理色彩濃厚的村莊，也許村莊選舉中村民的投票率很高，但并不一定證明廣大普通村民政治參與的熱情高，實際上往往是權(quán)勢精英較強(qiáng)的動員能力在其中起著作用。

2精英代理：決策與管理中的角色替換。對村級事務(wù)進(jìn)行民主決策是村民自治的重要內(nèi)容之一。村級民主決策，是指村黨組織和村民委員會，按照黨的政策和國家法律法規(guī)，將涉及村民利益的重大事情和村民共同關(guān)心的問題，提交村民會議或村民代表會議討論，按多數(shù)村民的意見作出決定的行為和過程。[15]村組法明確規(guī)定，涉及廣大村民切身利益的諸多事項，必須經(jīng)過村民會議討論決定方可辦理。要實現(xiàn)村級事務(wù)的民主決策，村民會議、村民代表會議或村民議事會議起到重要作用。但現(xiàn)實情況并不理想。在實踐中，在很多村莊，村民大會極少召開，村民代表會議召開的次數(shù)也不多。事實上，在諸多村莊，村級公共事務(wù)的決策往往既不由村民會議或者村民代表會議做出，也不由村委會做出，而是由村兩委聯(lián)席會做出。當(dāng)前我國農(nóng)村普遍存在著村黨支部委員會與村民委員會“分工不分家”的現(xiàn)象。這樣一來，兩個性質(zhì)不同的村級組織形成一體化運作，農(nóng)村重要事務(wù)的決策權(quán)往往由村兩委聯(lián)席會議所掌，很多時候進(jìn)一步由村黨支部委員會所掌握，這樣村黨支部書記的權(quán)力就更為集中。

現(xiàn)階段，在村莊精英的主導(dǎo)下，村級事務(wù)的決策權(quán)主要由精英個人或者精英群體行使。當(dāng)然在民主意義上，村級公共事務(wù)的處理盡管充分吸收了廣大普通村民的意見，最終仍要由村莊精英特別是村干部做出決策，體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)拍板，但這是建立在民主基礎(chǔ)上的集中，也是最為合理的民主決策形式，否則村民自治就沒有嚴(yán)肅性可言。而在村莊精英主導(dǎo)、普通村民缺位的決策過程中，吸取廣大村民意見這一環(huán)節(jié)或者嚴(yán)重缺失，或者流于形式，或者體現(xiàn)有限，就是說最后的決策往往是缺乏民主的集中。

實現(xiàn)村級事務(wù)的民主管理同樣是村民自治的題中應(yīng)有之義。根據(jù)村民自治制度的相關(guān)規(guī)定，村級事務(wù)的管理主要包括：村莊規(guī)劃、鋪路修橋、用水用電、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共性事務(wù)管理；村級財務(wù)、集體資產(chǎn)管理、土地承包等經(jīng)濟(jì)性事務(wù)管理；綜合治理、計劃生育、民政社會福利、環(huán)境治理等社會性事務(wù)管理等。在實施村民自治制度的背景下，廣大村民應(yīng)是村級事務(wù)的管理主體，這并不意味著每個村民都要直接地參與管理，而是指在村干部統(tǒng)一管理、體制外精英積極介入的過程中，廣大普通村民的意見能得到充分的尊重，意味著村民的民主管理權(quán)利得到充分的實現(xiàn)。村民民主管理權(quán)利的實現(xiàn)體現(xiàn)在兩個方面，一是村民要成為村級規(guī)章制度的創(chuàng)建主體，二是在村干部對具體事務(wù)實施管理的過程中，村民們的意見能夠被充分考慮。而現(xiàn)實中村民的民主管理權(quán)或者異化為村干部管理權(quán)，或者異化為村干部與體制外精英的合謀管理權(quán)。體現(xiàn)為村規(guī)民約、村級規(guī)章制度的制定并不經(jīng)過村民大會或者村民代表會議充分醞釀，而是由村干部或者少數(shù)村莊精英制定，在具體管理中民眾的建議被忽略，甚至連并不規(guī)范的村級規(guī)章制度也沒有被嚴(yán)格遵守。

與村莊選舉相比較，村民對于村莊公共事務(wù)的決策與管理的參與程度、參與效果都存在一定差距。村莊選舉中雖然村莊精英的控制與黨員對于選舉的結(jié)果起著重要作用，但在形式上村民仍然參與其中并直接行使了投票權(quán)利，尤其體現(xiàn)在村委會選舉中選民的人手一票。就是說在村莊選舉這個環(huán)節(jié)中普通村民仍然在很大程度上行使了自身的民主權(quán)利。而在村莊公共事務(wù)的決策與管理中，普通村民則基本被排斥在權(quán)力體系之外，其村級治理主體的地位被極大地忽視，其治理主體的角色由村莊精英代替扮演，形成了村級治理中的“角色替換”。

3敷衍抑或遺忘：監(jiān)督中的制度懸置。漢密爾頓認(rèn)為，管理者與被管理者都不是天使而是人，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！盵16]一個基本的觀點就是權(quán)力必須受到有效的監(jiān)督與制約，否則一定會出現(xiàn)失范現(xiàn)象。

在村民自治背景下，對村莊公共事務(wù)的監(jiān)督也是村莊治理的一個重要環(huán)節(jié)。一方面，國家法律規(guī)定村務(wù)必須進(jìn)行公開，目的是為了做到村級公共事務(wù)管理內(nèi)容的透明化，讓老百姓享有知情權(quán)，以推進(jìn)農(nóng)村基層民主和法治建設(shè)。另一方面，村組法規(guī)定，村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財會、管理知識的人員。

從法理上講，廣大村民是村級權(quán)力的主人，村民與村莊體制內(nèi)精英是委托-代理關(guān)系。作為委托者，廣大村民通過民主選舉賦予村莊體制內(nèi)精英管理村莊公共事務(wù)的權(quán)力。但是委托代理雙方的信息不對稱，在代理村級事務(wù)的過程中，村莊體制內(nèi)精英可以利用信息的壟斷性來為自己謀私，處于信息劣勢的廣大村民則無法進(jìn)行有效的監(jiān)督，村干部腐敗的土壤由此得以滋生。[17]在村莊精英主導(dǎo)村級治理的情形下，國家的相關(guān)制度往往被懸置起來，村務(wù)監(jiān)督多處于虛化狀態(tài)。村民自治制度規(guī)定的民主管理、民主監(jiān)督等制度安排在實踐中很難得到真正體現(xiàn)。相當(dāng)數(shù)量村莊的村務(wù)公開或者是選擇性地公開，或者是流于形式，內(nèi)容失真，這樣的村務(wù)公開就沒有多少實質(zhì)性意義了。

三、結(jié)語

以上從歷史與邏輯的視野出發(fā)，選取情境與過程兩個維度，對我國村民自治制度背景下精英治理現(xiàn)象形成的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行了剖析。村莊精英治理現(xiàn)象是歷史與現(xiàn)實因素相互交織共同形塑的一個結(jié)果，具有一定的歷史必然性與現(xiàn)實合理性，但又具有不斷改善的必然性。村民自治的推進(jìn)不可能一蹴而就，村莊治理民主化水平的提升亦非一朝一夕之事，對現(xiàn)階段部分地區(qū)的村莊精英治理進(jìn)行優(yōu)化與完善，從而實現(xiàn)由精英治理到民主治理的轉(zhuǎn)化，乃是有效提升村民自治水平的一個有效途徑。因此，關(guān)注村莊精英治理可以為理解村民自治與村莊政治提供一把鑰匙。

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