陳苗苗

摘要：村民自治制度，自建立以來(lái)取得了突出的成績(jī)，是基層民主形式的探索，但也反映出許多問(wèn)題。要有效地應(yīng)對(duì)民主建設(shè)在新時(shí)期的挑戰(zhàn)，更好推進(jìn)基層民主進(jìn)程，不僅需從理論上深刻認(rèn)識(shí)村民自治，在法學(xué)視角下尋找突破口；同時(shí)也需要總結(jié)十多年的探索經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，不斷反思，總結(jié)和完善；將民主自治與法治建設(shè)雙管齊下，同步推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：村民自治；民主；現(xiàn)狀；完善

中圖分類(lèi)號(hào)：DF92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-864X（2016）08-0111-01

一、村民自治的理論內(nèi)涵

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第111條和相關(guān)法律只對(duì)村民委員會(huì)做出了定義，對(duì)村民自治并沒(méi)給出具體解釋。村民自治是指依法實(shí)行的通過(guò)村民選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，通過(guò)村民會(huì)議決定村內(nèi)重大事務(wù)，制定村規(guī)民約；由村委會(huì)具體負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行國(guó)家政策和法律，貫徹執(zhí)行村民會(huì)議的決定，以村民自治權(quán)為核心的基層民主形式、社會(huì)自治制度和農(nóng)村法治模式。

村民自治的憲法學(xué)思考。設(shè)立村民自治制度，立法者的意愿是實(shí)現(xiàn)基層民主，地方自治，不僅是每個(gè)個(gè)體通過(guò)自己的意志來(lái)選擇村民代表，并且還要積極參與到公共決策當(dāng)中，這才算得上真正意義上的民主。

二、我國(guó)村民自治制度的現(xiàn)狀

《村民委員會(huì)組織法》自1998年11月實(shí)施以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中有諸多因素仍束縛著農(nóng)村村民自治的健康發(fā)展。

農(nóng)民大量外出，自治缺主體?，F(xiàn)今留守農(nóng)村的大多是老人和小孩，而他們的文化水平是不足以開(kāi)展村民自治的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村民與村集體利益聯(lián)系較弱，對(duì)村委會(huì)選舉莫不關(guān)心，親自回家投票或寄票參與選舉的農(nóng)民工極少。

在村民自治的過(guò)程中，村委會(huì)與村黨支部的矛盾在一些地方相當(dāng)嚴(yán)重。有的村黨支部書(shū)記把黨的領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)單理解為村黨支部或書(shū)記的個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)，村委會(huì)則是村黨支部的一個(gè)部門(mén)，對(duì)村委工作大加干預(yù)，儼然成了黨員、黨支部甚至?xí)浀膫€(gè)人自治。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的干預(yù)較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面直接介入村委會(huì)選舉，部分地區(qū)的村干部，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門(mén)直接任免，甚至包括主任；另一方面非法干預(yù)村級(jí)財(cái)務(wù)，而且在村委會(huì)選舉中遇到了選民資格和賄選的界定不明確的問(wèn)題。另外在村民自治權(quán)利的保障機(jī)制方面的規(guī)定也不明確包括程序和相應(yīng)的處罰。

三、導(dǎo)致村民自治進(jìn)程緩慢的原因

農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使得農(nóng)村貧富差距加大，利益分化更嚴(yán)重。另外，農(nóng)村人口流動(dòng)頻繁，絕大多數(shù)年輕人外出務(wù)工，留下的老少婦孺很難推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)管理和自治的進(jìn)程。

由于村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的召開(kāi)成本大，效率低，加上村民行使民主決策的積極性也不高，所以村委會(huì)行使的公共權(quán)力就愈來(lái)愈多，越久行政色彩就越濃。再加上民主監(jiān)督和鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)的缺失，村委會(huì)成為地方土皇帝也在所難免。

相關(guān)法律的缺失。孟德斯鳩說(shuō)，法治首先需要良法，其次是其得到普遍的遵守。目前我國(guó)刑法還沒(méi)有把村民自治權(quán)利納入保護(hù)范圍，民訴、刑訴、行政訴訟法也側(cè)重于公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的保護(hù)，村民自治權(quán)不在其調(diào)整范圍之內(nèi)。該制度現(xiàn)在最大的問(wèn)題是無(wú)良法可依，無(wú)據(jù)可循。

四、村民自治制度的完善

（一）大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和社團(tuán)組織。

集體經(jīng)濟(jì)力量是村民自治的正常運(yùn)作的重要物質(zhì)支撐，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性也不會(huì)高。要大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村委會(huì)服務(wù)功能，才能留住進(jìn)城務(wù)工的村民，凝聚民心。比較個(gè)體而言，組織化的農(nóng)民社團(tuán)不僅能成為集中反映民意，增強(qiáng)自治能力，維護(hù)自身權(quán)益，還能有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）理順“兩委”關(guān)系，規(guī)范村務(wù)決策和管理程序。

①各地普遍反映，“兩推一選”是緩解“兩委”矛盾、增強(qiáng)黨支部成員群眾基礎(chǔ)的一項(xiàng)有效措施。使得群眾對(duì)支部成員有了發(fā)言權(quán)，村務(wù)大事由村民群眾說(shuō)了算，這條原則要明確并有必要的程序作保證，還須明確村委會(huì)和村黨委的職責(zé)，劃分各自工作，使之分工明確，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變

要想處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系，要正確認(rèn)識(shí)“領(lǐng)導(dǎo)”與“指導(dǎo)”的含義及區(qū)別。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照《村委會(huì)組織法》的規(guī)定做好本村的各項(xiàng)工作，不能像對(duì)待行政組織那樣，采用行政手段指控村委事務(wù)；同時(shí)也要注意到若鄉(xiāng)一級(jí)政府對(duì)村務(wù)不聞不問(wèn)，不利于推進(jìn)村民自治，還會(huì)導(dǎo)致過(guò)度自治化問(wèn)題。

（四）完善村民自治的法律體系和制度保障

完善關(guān)于村民自治的立法?，F(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》已不能適應(yīng)村民自治的發(fā)展要求，必須制定更具科學(xué)性的“村民自治法”。該制度的推進(jìn)更多實(shí)體性法律的確權(quán)和程序性法律的保障，達(dá)到有法可依，依法自治。

給予自治權(quán)司法保護(hù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法干預(yù)自治事務(wù)，選舉和財(cái)物等，只能運(yùn)用組織條例，行政綜合措施或按黨紀(jì)政紀(jì)處分。要健全保障機(jī)制，教育、引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會(huì)行使民主權(quán)利，堅(jiān)決防止和杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村委會(huì)干部要分期分批培訓(xùn)，教會(huì)他們?nèi)绾伟l(fā)展基層民主。提高鄉(xiāng)村干部法制觀念，使得最基層確保村委會(huì)選舉不至于流于形式。

綜上，村民自治制度豐富了社會(huì)主義民主的內(nèi)涵，推進(jìn)了我國(guó)基層民主法治建設(shè)。村民自治適應(yīng)了時(shí)代的需要，對(duì)農(nóng)村政治文明建設(shè)也會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?，F(xiàn)階段我們必須以依法治國(guó)為依托，加快完善該制度，才能使其更好地服務(wù)于社會(huì)主義民主事業(yè)。

注釋?zhuān)?/p>

①即黨員推薦、群眾推薦，黨內(nèi)選舉，是目前全國(guó)各農(nóng)村黨組織實(shí)行最廣泛的一種換屆選舉方式。

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