■中國人民銀行上饒市中心支行調(diào)研組

創(chuàng)新金融精準(zhǔn)扶貧：經(jīng)驗(yàn)、障礙及啟示
——據(jù)對上饒轄內(nèi)4個(gè)國定貧困縣調(diào)查

■中國人民銀行上饒市中心支行調(diào)研組

精準(zhǔn)扶貧是我國幫扶貧困人口脫貧致富，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略舉措，而金融業(yè)如何實(shí)現(xiàn)金融扶貧精準(zhǔn)高效，江西上饒市轄金融機(jī)構(gòu)近年來為此作出了不懈努力和積極探索。近期人民銀行上饒市中心支行組織了專題調(diào)研組，赴轄內(nèi)上饒縣、橫峰、鄱陽和余干4個(gè)國定貧困縣，通過邀請扶貧辦、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)民專業(yè)合作社調(diào)查座談，基本摸清了金融扶貧實(shí)情，總結(jié)了金融扶貧經(jīng)驗(yàn)，也揭示了存在的問題，為進(jìn)一步促進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧提出了建議和措施。

精準(zhǔn)扶貧；金融支持；經(jīng)驗(yàn)；障礙；啟示

中國人民銀行上饒市中心支行調(diào)研組組長：周意珍；成員：余子華，楊威。（江西上饒334000）

一、基本現(xiàn)狀與主要特點(diǎn)

江西上饒市是個(gè)農(nóng)業(yè)大市，貧困人口數(shù)量多、基數(shù)大、任務(wù)重。截至2015年末，轄區(qū)上饒縣、橫峰、鄱陽和余干4個(gè)國定貧困縣（以下簡稱4縣）共有貧困戶10.3萬戶，貧困人口30.7萬人，貧困發(fā)生率8.4%（詳見表1）。近年來，在各級政府的高度重視下，4縣扶貧工作成效明顯，各項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧幫扶措施得到有效落實(shí)，2015年全年共減少貧困人口5.42萬人，基本完成了預(yù)期的年度減貧任務(wù)。然而，4縣全部都為欠發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，貧困人口基數(shù)較大，要完成省政府下達(dá)的2018年基本消除絕對貧困的目標(biāo)，還存在很多困難，脫貧任務(wù)重，歸納而言存在著“三高一低”的特點(diǎn)。

表1　江西上饒轄內(nèi)4個(gè)國定貧困縣貧困人口狀況

一是貧困發(fā)生率依然較高。按照現(xiàn)有的貧困人口，4縣貧困發(fā)生率達(dá)8.4%，比全市貧困發(fā)生率高0.7個(gè)百分點(diǎn)，比全國總體水平高出1.2個(gè)百分點(diǎn)。二是貧困人口區(qū)域集中度高?？h域貧困人口分布與貧困人群所在地與縣城距離有關(guān)，普遍呈現(xiàn)為離縣城越遠(yuǎn)，貧困人口占比越大的特征。如上饒縣2.5萬戶貧困戶絕大部分分布于望仙鄉(xiāng)、石人鄉(xiāng)等5個(gè)位置偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。三是扶貧開發(fā)戶占比高。扶貧工作分為救濟(jì)式扶貧和開發(fā)式扶貧，救濟(jì)式扶貧對象是“無勞動(dòng)力、無經(jīng)濟(jì)來源、無資源”人群，需要政府兜底，開發(fā)式扶貧對象是通常具有普通勞動(dòng)力或部分勞動(dòng)力的貧困戶，需要全社會(huì)力量幫扶。調(diào)查顯示，4縣開發(fā)式扶貧類貧困戶占比高達(dá)75.2%，而救濟(jì)式扶貧類僅占24.8%。四是貧困人口就業(yè)率低。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，4縣30.7萬貧困人口中具有普通勞動(dòng)力的貧困人口為17.7萬人，達(dá)到一半以上（57.8%），而貧困人口的就業(yè)率卻僅有29.1%，而且2/3已就業(yè)貧困人員年務(wù)工時(shí)間不足6個(gè)月。

二、創(chuàng)新金融精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗(yàn)：三大模式

通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，近年來轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)對金融扶貧如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)高效，探索總結(jié)了操作性強(qiáng)、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法，主要是針對全市已建檔立卡貧困戶的不同類型、不同結(jié)構(gòu)、不同需求而采取對癥下藥推出相應(yīng)的信貸產(chǎn)品以達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的目的。如，本次我們重點(diǎn)調(diào)查的4縣已建檔立卡的貧困戶按結(jié)構(gòu)性主要有三種類型：其一是有創(chuàng)業(yè)意愿且有創(chuàng)業(yè)能力，但缺乏融資能力的貧困戶，簡稱“創(chuàng)業(yè)型貧困戶”，占比約為2/5；其二是有一定的在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)或提供勞務(wù)的能力、但難于就業(yè)的貧困戶，簡稱“就業(yè)型貧困戶”，占比約為2/5；其三是既無創(chuàng)業(yè)能力、又無勞動(dòng)能力的貧困戶（需要兜底性的低保戶、五保戶），簡稱“受益型貧困戶”，占比約為1/5。針對上述情況，4縣金融機(jī)構(gòu)按照分類處置的方式，有針對性地開展了“創(chuàng)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、受益扶貧”三大模式的扶貧信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，初步實(shí)現(xiàn)了“金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策”三大政策的精準(zhǔn)融合。

（一）探索“創(chuàng)業(yè)式”信貸扶持模式，著力解決貧困戶融資難、融資貴問題

21世紀(jì)初以來，上饒農(nóng)戶小額信用貸款“婺源模式”享譽(yù)大江南北。把它改良、提升并運(yùn)用于金融扶貧領(lǐng)域，有相應(yīng)的基礎(chǔ)和條件。該市人民銀行制定實(shí)施了《金融扶貧小額信用貼息貸款管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對“創(chuàng)業(yè)類貧困戶”發(fā)放扶貧小額信用貼息貸款。余干縣依照《辦法》拓展出“百福小額信用農(nóng)貸通”業(yè)務(wù)。2015年底在江西全省推廣了該做法。

“創(chuàng)業(yè)式”信貸扶持模式的特點(diǎn)有三：一是解決融資難。合作銀行不將貧困戶的資產(chǎn)、收入作為主要依據(jù)，而是基于其社會(huì)誠信度、創(chuàng)業(yè)意愿和家庭成員勞動(dòng)技能等情況，在開展信用評級后，采取“授信管理、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的管理方式，向其發(fā)放信用貸款。二是解決融資貴。貸款期限合理匹配，貸款利率按照人民銀行公布的當(dāng)期基準(zhǔn)利率執(zhí)行。與此同時(shí)，按照“先收后貼、分期補(bǔ)貼、應(yīng)貼盡貼”的原則，由當(dāng)?shù)胤鲐毑块T、財(cái)政部門在產(chǎn)業(yè)扶貧資金中安排資金對貸款利息進(jìn)行補(bǔ)貼。三是解決風(fēng)險(xiǎn)高。一方面當(dāng)?shù)胤鲐毑块T、財(cái)政部門對“創(chuàng)業(yè)式”扶貧貸款整體性建立了擔(dān)?；鸹蝻L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼基金，人民銀行優(yōu)先滿足合作銀行支農(nóng)再貸款或再貼現(xiàn)的需求，有效提升了合作銀行的參與積極性；另一方面，合作銀行對扶貧貸款重新建立了評級授信、貸后跟蹤等環(huán)節(jié)的管理制度，使信貸產(chǎn)品日漸規(guī)范和成熟。

目前，上饒市累計(jì)為1.2萬余戶貧困農(nóng)戶發(fā)放金融扶貧小額信用貼息貸款和百福小額信用農(nóng)貸通共計(jì)4.3億元，戶均貸款達(dá)到3.58萬元。

（二）探索“就業(yè)式”信貸扶持模式，著力解決貧困戶就業(yè)難、工期短的問題

2015年以來，為重點(diǎn)解決“就業(yè)型貧困戶”就業(yè)增收為目標(biāo)，先后在轄內(nèi)國定貧困縣鄱陽、余干等地試行了“就業(yè)式”信貸扶持，通過“產(chǎn)業(yè)+精準(zhǔn)扶貧戶”捆綁模式，由產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織專業(yè)合作社吸納建檔立卡貧困戶就業(yè)或聯(lián)戶經(jīng)營等方式，帶領(lǐng)貧困戶群眾持續(xù)增收，從而形成了產(chǎn)業(yè)激活貧困戶造血功能、實(shí)現(xiàn)脫貧致富的模式。

“就業(yè)式”信貸扶持模式是在地方扶貧辦開展產(chǎn)業(yè)扶貧基礎(chǔ)上進(jìn)行的，其特點(diǎn)有三：一是有條件的貸款?！熬蜆I(yè)式”信貸扶持實(shí)際是類似福利企業(yè)的政策模式，要求承貸的每個(gè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織吸收20戶貧困戶，且建檔立卡貧困戶必須占40%以上，有勞動(dòng)能力的貧困人員優(yōu)先就業(yè)。二是有原則的貸款。以促進(jìn)“就業(yè)型貧困戶”就業(yè)增收為根本原則，其貸款對象有兩類：有勞動(dòng)能力并與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織對接過的貧困戶，以及對貧困戶提供了幫扶的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織。三是有保障的貸款。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織貸款最高額度不超過縣扶貧辦設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金的8倍，財(cái)政對精準(zhǔn)扶貧戶貸款提供貼息，執(zhí)行利率均不高于基準(zhǔn)利率上浮的10%。

截至目前，鄱陽、余干兩縣已撬動(dòng)了8000多萬元的貸款，滿足了1500余戶精準(zhǔn)貧困戶的貸款需求。兩縣已有7家規(guī)模企業(yè)、31家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)參與“產(chǎn)業(yè)扶貧貸”，創(chuàng)造就業(yè)人數(shù)3.2萬人，其中受益貧困農(nóng)戶近8000余戶。

（三）探索“受益式”信貸扶持模式，著力解決貧困戶增收難、脫貧慢的問題

多數(shù)信貸扶貧的對象均為有一定勞動(dòng)能力的貧困戶，無法覆蓋需要救濟(jì)式扶貧的貧困戶。為此，2015年底轄內(nèi)上饒縣以啟動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目為契機(jī)，與扶貧部門聯(lián)合出臺(tái)了《“金融+光伏”精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施意見》，通過“合作社+貧困戶”和“信貸資金+扶貧資金”的雙向扶持模式，用信貸資金和扶貧資金為貧困戶投資光伏發(fā)電站，以投資收益幫扶貧困戶脫貧。投資按光伏發(fā)電2.5萬元/單元，其中扶貧資金補(bǔ)助1～1.5萬元，貧困戶貸款1～1.5萬元，既緩解了地方扶貧資金有限的問題，又使貧困戶真正得到實(shí)惠，切實(shí)體現(xiàn)了金融部門的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。據(jù)該縣扶貧辦反饋，原計(jì)劃推進(jìn)兩個(gè)村的項(xiàng)目，今年擴(kuò)大到了8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的16個(gè)村。

“受益式”信貸扶持模式的特點(diǎn)在于：一是覆蓋廣。通過“合作社+貧困戶”的方式，把信貸扶貧受益的對象擴(kuò)大到所有貧困戶，突破了60歲以上和低保戶、五保戶等貧困戶不能貸的障礙。二是收益穩(wěn)。貧困戶按投資比例對收益進(jìn)行分紅。光伏發(fā)電作為新能源享受了國家和各級政府的價(jià)格補(bǔ)貼，能夠確保貧困戶年增收4000元左右，且能保證20年以上收益。并且，當(dāng)?shù)刎?cái)政還對扶貧貸款給予貼息，減輕了貧困戶利息負(fù)擔(dān)。三是風(fēng)險(xiǎn)小。光伏電站建成后，只要定期維護(hù)就可正常使用。在國家價(jià)格補(bǔ)貼政策持續(xù)的前提下，貧困戶6年左右可還清銀行貸款，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)損失的可能很小。同時(shí)，還設(shè)立了扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對貸款損失給予合理補(bǔ)償。四是可復(fù)制。只要能建光伏電站的地方，且財(cái)政有配套的扶貧資金就可復(fù)制。

“受益式”信貸扶持模式是對金融扶貧領(lǐng)域延伸的一種有益嘗試。以2016年3月底建成的上饒縣華壇山鎮(zhèn)彭家塢村項(xiàng)目為例，項(xiàng)目總投資達(dá)到255萬元，建成100個(gè)太陽能光伏發(fā)電單元發(fā)電上網(wǎng)，直接帶動(dòng)該村60戶貧困戶。按照該縣今年項(xiàng)目規(guī)劃，可使1000余戶貧困戶直接受益增收，順利脫貧。

三、金融精準(zhǔn)扶貧試點(diǎn)中的四個(gè)障礙

雖然上饒4縣在擔(dān)?；?、風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金等政府性資金扶持下，金融創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧取得了一定成效，但由于認(rèn)知、制度等方面還存在不少障礙，金融在介入、對接精準(zhǔn)扶貧工作中仍然存在不少障礙，亟待突破解決。

（一）認(rèn)知障礙：貧困戶、合作社（企業(yè)）及銀行觀念相對保守，參與精準(zhǔn)扶貧的積極性不高

首先，很多貧困戶把貸款等同于救濟(jì)款，認(rèn)為是政府給他們免費(fèi)且不用償還的資金。鄱陽縣一貧困戶對農(nóng)聯(lián)社信貸員說，讓聯(lián)社給予他5萬元貸款，幫助其蓋2層樓房。當(dāng)被問及如何還款時(shí)，貧困戶竟表示沒有考慮。還有一些貧困戶知道銀行貸款需要償還，還會(huì)產(chǎn)生利息，貸款意愿不強(qiáng)，同時(shí)也怕因貸款加重負(fù)擔(dān)。特別是在貸款資金集中管理模式中，資金的所有權(quán)和使用權(quán)是分離的，貧困戶擔(dān)心自己的貸款資金被合作社（企業(yè)）亂用，反而給自己添麻煩。其次，一些合作社（企業(yè)）認(rèn)為資金運(yùn)用必須擁有完全的自主權(quán)，擔(dān)憂貧困戶入股后會(huì)以股東的身份干涉經(jīng)營，給日常管理增添麻煩。最后，在縣域?qū)用?，部分銀行工作人員對精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)識還不夠“精準(zhǔn)”，宣傳工作還需進(jìn)一步跟進(jìn)。

（二）管理障礙：商業(yè)銀行缺乏與扶貧貸款“天然弱質(zhì)性”相匹配的專項(xiàng)管理制度

雖然從承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、歷史使命角度，商業(yè)銀行需要參與扶貧，但防范風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)盈利是首要任務(wù)。在高風(fēng)險(xiǎn)面前，商業(yè)銀行會(huì)本能性地望而卻步。金融精準(zhǔn)扶貧中就存在一些風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)使銀行行動(dòng)遲疑：一是貧困戶貸款不良率高企風(fēng)險(xiǎn)。橫峰縣農(nóng)業(yè)銀行最早開展“三農(nóng)”扶貧小額信用貸款，截至2015年末，累計(jì)放貸1.3億元，其中5720萬元（占44%）形成不良。雖然目前有擔(dān)?；饟?dān)保，但是相關(guān)工作人員還是怕出現(xiàn)不良貸款后被追責(zé)。二是信貸資金集中管理風(fēng)險(xiǎn)?！笆芤媸健毙刨J支持模式中，所有資金都是集中管理的，資金使用者不是貸款人本人，這就對資金管理人員提出了較高要求，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。三是對擔(dān)?；?、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償依賴程度高。按照1∶8的比例放大后，200萬的擔(dān)?；鹂蓭?dòng)1600萬元貸款。即使擔(dān)?；?00%代償，也只覆蓋12.5%風(fēng)險(xiǎn)，一旦不良貸款率超過該比率，將由銀行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)驗(yàn)表明，對于多數(shù)依靠發(fā)展農(nóng)業(yè)這一高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行脫貧的貧困戶，形成12.5%以上的不良貸款率是存在可能性的。

（三）制度障礙：貸款抵押擔(dān)保等制度制約了扶貧貸款的大面積推廣

一直以來，因?yàn)榉山剐‘a(chǎn)權(quán)房、耕地進(jìn)行抵押擔(dān)保，使得廣大農(nóng)民缺少可抵押資產(chǎn)。貧困戶本就缺少自有資產(chǎn)，一旦因貸款喪失僅有的固定資產(chǎn)，將變得更加貧困。“就業(yè)式”扶貧信貸中產(chǎn)業(yè)扶貧擔(dān)?；馂樨毨糍J款提供擔(dān)保托底，一定程度上緩解了該狀況。不過與此同時(shí)，《辦法》規(guī)定產(chǎn)業(yè)扶貧擔(dān)保基金擔(dān)保的農(nóng)戶貸款額度是5萬以內(nèi)，合作社（企業(yè)）貸款額度是20萬元以內(nèi)。一方面與現(xiàn)實(shí)需求有一定差距，20萬元無法滿足合作社（企業(yè)）現(xiàn)實(shí)貸款需求。走訪了解的幾家合作社目前平均資金需求都在200萬元左右。另一方面還帶來銀行操作方面的普遍性難題。以上饒縣光伏產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目為例，由于貸款對象是單個(gè)貧困戶而不是項(xiàng)目本身，銀行要為每個(gè)貧困戶開展貸前調(diào)查、準(zhǔn)備貸款資料并簽訂合同，發(fā)放、回收貸款也還需要對每個(gè)銀行賬戶進(jìn)行轉(zhuǎn)賬，貸款辦理時(shí)間長，操作過程繁瑣。

（四）現(xiàn)實(shí)障礙：滿足條件的信貸對象、項(xiàng)目不多

選擇貸款對象、產(chǎn)業(yè)投向是進(jìn)行金融精準(zhǔn)扶貧的重要環(huán)節(jié)。從調(diào)查中看，這一環(huán)節(jié)面臨“三個(gè)不多”的現(xiàn)實(shí)問題：一是適合對接的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不多?？h扶貧辦工作人員表示，精準(zhǔn)扶貧主要依靠農(nóng)業(yè)，然而縣域規(guī)模化經(jīng)營、較為成熟的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)還是少數(shù)。以上饒縣為例，該縣稱得上產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的農(nóng)業(yè)品種僅有茶油、茶葉、蜂蜜養(yǎng)殖等少數(shù)幾個(gè)。二是符合條件的合作社不多。部分金融機(jī)構(gòu)反映，在上饒轄內(nèi)登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社1000多家，然而實(shí)際上運(yùn)營管理規(guī)范的也就只有20多家。三是主動(dòng)參與的企業(yè)不多。與一般性的商業(yè)貸款相比，扶貧性貸款雖然利息成本比較低，但是企業(yè)承擔(dān)了分紅、提供就業(yè)崗位等附加條件，企業(yè)得到的實(shí)惠有限。

四、啟示與建議

實(shí)踐表明，金融精準(zhǔn)扶貧最需要把握的是“一個(gè)核心，三個(gè)關(guān)鍵”。首先，政府主導(dǎo)是金融精準(zhǔn)扶貧的核心。金融精準(zhǔn)扶貧其本質(zhì)還是扶貧，需要政府牽頭、主導(dǎo)，沒有政府部門組織協(xié)調(diào)、提供擔(dān)保（風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償），金融精準(zhǔn)扶貧寸步難行。其次，尋找適合的產(chǎn)業(yè)和合作社（企業(yè)）是金融介入的關(guān)鍵。金融精準(zhǔn)扶貧往往需要結(jié)合具體產(chǎn)業(yè)，信貸資金需要投向一個(gè)有穩(wěn)定利潤的項(xiàng)目，而負(fù)責(zé)具體操作的合作社（企業(yè)）則需要有擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任的態(tài)度和認(rèn)真負(fù)責(zé)的行動(dòng)。這樣才能吸引金融機(jī)構(gòu)，讓金融機(jī)構(gòu)放心貸款。再者，規(guī)范有序的管理機(jī)制是保障風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。政府牽頭形成扶貧項(xiàng)目后，需要構(gòu)建既能調(diào)動(dòng)各方積極性，又能相互監(jiān)督的管理機(jī)制。特別是資金使用方面，不管信貸資金是否集中使用，都需要對資金進(jìn)行監(jiān)督管理，否則就容易造成資金投入效果不佳甚至不良貸款高企問題。最后，為貧困戶提供長期持續(xù)性收入是成功幫助貧困戶脫貧的關(guān)鍵。金融精準(zhǔn)扶貧過程中讓貧困戶就業(yè)、獲得分紅，在未來較長時(shí)間有持續(xù)性收入來源，這是幫助貧困戶脫貧的根本途徑，也是開發(fā)式扶貧不同于救濟(jì)式扶貧的重要特征。

此外，為進(jìn)一步推廣金融精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，深化扶貧效果，應(yīng)該從以下三個(gè)方面進(jìn)行完善：一是進(jìn)一步破除制度障礙。如提高產(chǎn)業(yè)擔(dān)?；鹨?guī)定中的合作社信貸額度；簡化銀行精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目貧困戶貸款操作流程等。二是多結(jié)合一些鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、合作社（企業(yè)）參與的優(yōu)惠政策。金融機(jī)構(gòu)方面，可結(jié)合財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)、再貸款傾斜、定向降準(zhǔn)等優(yōu)惠政策，同時(shí)提高精準(zhǔn)扶貧貸款部分的風(fēng)險(xiǎn)容忍度。合作社（企業(yè)）方面，可結(jié)合稅費(fèi)優(yōu)惠、貧困戶工資稅前扣除等政策給予鼓勵(lì)。三是營造良好的輿論和信用環(huán)境。一方面營造良好社會(huì)輿論環(huán)境，幫助貧困戶認(rèn)識到信貸資金和救濟(jì)金的區(qū)別，對濫用信貸資金的貧困戶形成輿論壓力；另一方面營造良好的信用環(huán)境，讓貧困戶形成良好信用意識。

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1006-169X（2016）06-0091-04