袁紅英，張念明

(山東社會科學院，山東 濟南 250002)

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供給側改革導向下我國財稅政策調控的著力點及體系構建

袁紅英，張念明

(山東社會科學院，山東 濟南 250002)

當前及今后一段時期，供給側結構優(yōu)化將成為新常態(tài)下我國財稅政策調控的主攻方向。在供給側改革導向下，我國財稅政策的調控范式將由總量治理模式轉向結構優(yōu)化模式，調控重心將由需求端轉向供給端，調控機制將由行政主導機制轉向市場決定機制。在具體的施力指向上，財稅政策調控可通過“加法供血”與“減法降負”相結合的體系構建，將著力點置于深度優(yōu)化產業(yè)結構、強化資源集約利用與環(huán)境保護、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與中小企業(yè)發(fā)展、調控收入分配與保障基本民生之上。

供給側改革；財稅政策；財政現(xiàn)代化；結構調整；創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新；財政調控

當前及今后一段時期，在適度增加總需求的同時，強化以供給側為核心的經(jīng)濟結構性改革，全面提升供給體系的質量與效率，成為我國經(jīng)濟永續(xù)發(fā)展和全面深化改革的重頭戲。其中，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，對促進發(fā)展方式轉變、經(jīng)濟結構優(yōu)化與發(fā)展質量提升具有核心的支撐與保障作用。在深化供給側結構性改革的導向下，如何通過創(chuàng)新政策體系，對經(jīng)濟運行施以高效、精準、有力的政策引導與調控，以全面促進我國供給體系的質效提升與結構優(yōu)化，是我國財政現(xiàn)代化治理的重中之重?；诖藛栴}意識，本文對供給側改革導向下我國財稅政策調控的施力路徑進行了研析，供學界批評與爭討。

一、財稅政策調控經(jīng)濟運行的作用機理

(一)通過“反周期”的擴張性或緊縮性收支行為，實現(xiàn)經(jīng)濟總量均衡

在現(xiàn)代混合市場經(jīng)濟條件下，市場在私人品的資源配置中起著基礎性與決定性作用，但在市場價格機制下，囿于市場自發(fā)配置資源的微觀性與盲目性，在宏觀經(jīng)濟層面會誘致總供給與總需求的失衡，引發(fā)經(jīng)濟過熱或趨冷。從需求角度看，在經(jīng)濟過熱的情況下，經(jīng)濟總需求過旺，一般物價上行，此時可采取緊縮性或消極財政政策，即通過縮減政府支出、增加稅收或兩者并舉減少總需求，為經(jīng)濟降溫，使其回歸穩(wěn)態(tài)增長路徑。反之，在經(jīng)濟駛入下行通道的情況下，擴張性或積極財政政策操作可通過增加政府支出、減稅或兩者并用的杠桿工具，提升經(jīng)濟有效需求，驅動經(jīng)濟周期反轉。

與減稅相比，財政增支由于直接增加經(jīng)濟體的總需求，短期擴張力強，乘數(shù)效應顯著，但有效需求管理最終以啟動私人部門的需求為根本目標，若作為經(jīng)濟復蘇源動力的私人需求尤其是消費需求提振不力，單靠公共部門的財政增支引致的經(jīng)濟回升則基礎不實，甚至會人為撥快下一輪經(jīng)濟周期性波動的時間表。相較而言，稅負調整的作用機制是間接的，時滯相對較長，卻有利于市場的自我深度調整及活力回歸。

(二)通過有保有壓、有扶有控的結構性施力，促進經(jīng)濟結構優(yōu)化

(三)通過正向引導與負面約束的協(xié)同合力，導向資源集約與環(huán)境保護

財政作為國家進行宏觀調控的主要抓手與財力保障，可通過充分、有效、靈活運用財稅政策，確立正向引導與負面約束相結合的協(xié)同聯(lián)動機制，促進可持續(xù)發(fā)展的資源集約型與環(huán)境友好型社會的生成*張念明，龐鳳喜：《穩(wěn)定稅負約束下我國現(xiàn)代稅制體系的構建與完善》，《稅務研究》，2015年第1期。。一方面，可通過對低碳環(huán)保技術研發(fā)、改進、創(chuàng)新、應用和產業(yè)化進行鏈條式的財政扶持，對低碳、環(huán)保企業(yè)實行所得稅、流轉稅與財產稅的系統(tǒng)性稅收優(yōu)惠政策，對低碳產品與服務消費進行財政補貼與稅收優(yōu)惠，確立資源集約與環(huán)境保護的正向引導機制；另一方面，可通過全面取消對高耗能、高污染產業(yè)的財政支持與稅收優(yōu)惠，擴大資源稅征收范圍，擴展、提高從價計征的適用范圍與稅率水平，加大其資源稅征收力度，加快排污制度費改稅改革，強化其環(huán)境稅負擔，同時，強化對高碳產品與服務消費的消費稅調節(jié)力度，并建立最嚴厲的環(huán)境違法處罰與監(jiān)督機制，確立資源集約與環(huán)境保護的負面約束機制。

(四)通過兼顧起點公平與結果公平，保障基礎民生改善

市場經(jīng)濟遵循資源的自發(fā)配置原則，更多關注規(guī)則公平與過程公平，對市場主體是否具有同等的市場交易基礎與能力并不關注，如其并不關心市場主體是否具有同等數(shù)量與質量的生產要素，由此導致占有更多生產要素的主體在市場競爭中處于優(yōu)勢地位，如受過良好教育的人要比未受教育的人更受市場青睞。在激烈的市場競爭規(guī)則下，起點的不公平導致結果的不公平，由此產生市場失靈。財稅政策可通過兼顧起點公平與結果公平，為民眾提供基本均等的可行能力，形塑公正、良序循環(huán)的社會分配結構。一方面，透過財政支出政策，通過提供義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本健康、交通、就業(yè)、社會保障等公共產品，為民眾提供基本均等的公共消費，保障其參與市場競爭的基本能力，可實現(xiàn)起點公平；另一方面，在各主體參與市場競爭形成初次分配秩序后，通過綜合累進的稅收制度，對高收入者多課稅、低收入者少課稅、無收入者不課稅，實現(xiàn)量能負擔和結果公平，并為財政支出籌措收入來源，與起點公平相對接。

二、供給側結構優(yōu)化：新常態(tài)下我國財稅政策調控的主攻方向

(一)從總量擴增到結構優(yōu)化：經(jīng)濟治理的范式轉變

改革開放以來，為突破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的“短缺經(jīng)濟”瓶頸，我國實施了以市場化改革為基本取向的“總量擴增”路線，極大地釋放了長期被集權行政體制所“捆綁”的生產力，而由此釋放的經(jīng)濟能量也成功促成了我國經(jīng)濟連續(xù)30余年的強勁增長。在初期，這種“不管白貓黑貓、抓住耗子就是好貓”的總量擴增路線符合當時的世情、國情，其增量擴容的發(fā)展戰(zhàn)略引致的是正向的雙贏博弈，每個人的福利均是“做加法”的“帕累托改進”。但隨著時間的推移，在經(jīng)濟總量迅猛擴張的同時，漸進的“雙軌制”改革方案也導致諸多深層次的結構性矛盾與難題。主要表現(xiàn)為，GDP盲目崇拜的背后是高外向度的需求結構的嚴重失衡，由傳統(tǒng)重化工業(yè)為主向現(xiàn)代服務業(yè)為主的產業(yè)結構轉型步履維艱，收入分配差距持續(xù)拉大，城鄉(xiāng)、區(qū)域結構趨于失調，資源與環(huán)境的“瓶頸”性約束日益收緊。與當初“短缺經(jīng)濟”的語境不同，當前外需萎縮、國內投資效益遞減、各項紅利加速消失、綜合制造成本剛性上揚的世情、國情，迫切訴求經(jīng)濟存量結構的優(yōu)化與調整，由此使得經(jīng)濟治理的基本范式必然由總量擴增模式向結構優(yōu)化模式轉變。

綜上所述，板栗花是近年因產業(yè)發(fā)展產生的一種新香料資源，在深入研究其功能成分的基礎上，利用其富含黃酮類化合物和香氣獨特的精油，可以開發(fā)保健食品、功能飲料、抗菌藥物、化妝品和日用品等，完善板栗產業(yè)鏈。

(二)從需求調控到供給管理：財政治理的重心轉向

與經(jīng)濟治理的范式轉變相適應，我國財政調控的重心也應由需求側施力轉向供給側施力。自20世紀90年代初期我國確立市場經(jīng)濟體制以來，作為政府宏觀調控的主要抓手，以財稅政策為基礎的各項總量調控政策的推出，實際上是以需求管理為核心的“三駕馬車”理論框架為指導依據(jù)的，即政策的施力重心被置于促投資、擴出口和增消費之上，以擴大經(jīng)濟中的總需求，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)、快速增長的總量擴增目標。但隨著結構性矛盾累積的日益加深，過度、重復、同質、超前投資引發(fā)產能嚴重過剩，產品層次多位于價值鏈的中低端，實體經(jīng)濟的盈利能力下降與投資空間收窄，使得虛擬經(jīng)濟的泡沫增大；發(fā)達經(jīng)濟體的去債務化政策使得國際需求持續(xù)低迷，出口告別國外高債務支撐時期的黃金時代；隨著網(wǎng)絡消費與境外消費的方興未艾，國內低質、低效的供給體系使得增加的消費購買力部分轉化為外需。在供給體系的質量與效率成為我國經(jīng)濟轉型的核心節(jié)點的狀況下，傳統(tǒng)需求側施力的財稅政策調控難以達至經(jīng)濟短缺時代的功效，使得我國必須正視供給體系質量不佳、效率不高、結構不優(yōu)的問題癥結，將政策施力的重心轉移至供給側，精確瞄準并著力破解產能過剩、創(chuàng)新乏力、附加值不高、供給綠化度低、交易成本過高、公共品均等化不足等“硬傷”問題。

(三)從行政主導到市場決定：財稅政策調控的機制重塑

長期以來，由于我國的市場化改革是在計劃經(jīng)濟體制的基礎上漸進發(fā)展而來，改革進程由政府主導，公權力對經(jīng)濟運行的介入深、影響大，以地方政府競爭為顯著特征的投資驅動是我國經(jīng)濟迅速擴張的強大增長動力，由此使得我國的宏觀調控具有濃重的行政干預色彩。在經(jīng)濟總量擴增的目標導向下，直接、行政化的調控往往具有“立竿見影”的短期功效，此從應對國際金融危機沖擊的“4萬億”投資政策中可見一斑。但從中長期看，由于市場是配置資源的基礎機制，直接的、行政化的干預會延滯“市場出清”的過程，扭曲生產要素資源的自發(fā)優(yōu)化配置，使得本應出清的企業(yè)繼續(xù)存活，本應流向更高效率領域的資源被“人工”滯留于低效、無效狀態(tài)，并導致經(jīng)濟在傳統(tǒng)的框架體系下固化運行，供給體系的質量與效率難以提升，由此使得以市場化為基礎的宏觀調控機制必須得以確立與強化。也正基于此，自2012年起，我國即著手解決由巨量投資引發(fā)的諸多“后遺癥”，承諾不再出臺大規(guī)模的經(jīng)濟刺激計劃，并將積極財政政策的重心置于結構性減稅的操作平臺，以期以間接、引導的方式發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。實質觀之，從“速度情結”到“供給質效”的目標轉換，由行政式調控轉向市場化調控的機制重塑，是我國財稅政策調控適應經(jīng)濟治理范式轉變的必然發(fā)展與重大創(chuàng)新。

三、供給側改革導向下我國財稅政策調控的著力點

當前及今后一段時期，在“穩(wěn)定稅負”的改革基調下，我國財政支出的總體規(guī)模將趨于穩(wěn)定，大規(guī)模的經(jīng)濟刺激計劃不在政策操作框架之內，這無疑為我國以供給側為重心的經(jīng)濟結構優(yōu)化騰出了有效空間，其結果將是，在擠出經(jīng)濟體中的內含“水分”、供給體系的質量與效率獲得提升的同時，也必然帶來經(jīng)濟增速“換擋”與結構調整的“陣痛”。具體而言，在總量調控政策趨于穩(wěn)定的前提下，我國財稅政策調節(jié)經(jīng)濟運行的主要施力點如下：

(一)深度調整經(jīng)濟結構

從產業(yè)結構看，我國長期奉行以第二產業(yè)主導的供給結構，第二產業(yè)尤其是工業(yè)制造業(yè)，是推動我國經(jīng)濟持續(xù)增長的主力“引擎”，我國第三產業(yè)尤其是現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展相對遲緩，對經(jīng)濟增長的貢獻率不高，第一產業(yè)尤其是現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展滯后，對經(jīng)濟的拉動力呈現(xiàn)式微之勢。從表1中可以看出，從2005年到2014年，我國三次產業(yè)對經(jīng)濟的拉動主要以第二產業(yè)為主，第三產業(yè)次之，第一產業(yè)最小。此10年間，以不變價格衡量的我國GDP年均增長9.98，其中，第二產業(yè)對經(jīng)濟的拉動均值為5.05，第三產業(yè)對經(jīng)濟增長的拉動平均為4.52，第一產業(yè)對經(jīng)濟的拉動平均為0.43。尤其在我國經(jīng)濟受國際金融危機深度沖擊的2009年，GDP增長率滑至9.2的低點，其中，第二產業(yè)對經(jīng)濟的拉動值高達4.8，第三產業(yè)對經(jīng)濟的拉動為4.0，第一產業(yè)對經(jīng)濟的拉動僅為0.4。

從需求結構看，我國長期奉行高投資主導的失衡結構，經(jīng)濟增長主要依靠投資需求來強力驅動，國內消費需求對經(jīng)濟的拉動相對不足，貨物和勞務凈出口也貢獻重要份額。從2005年到2014年，我國GDP年均增長9.98，資本形成總額對經(jīng)濟的拉動平均為5.01，最終消費支出對經(jīng)濟的拉動均值為5.03。在我國經(jīng)濟滑入低谷的2009年，外部需求急劇萎縮，貨物和服務凈出口對經(jīng)濟的拉動跌為-3.9，最終消費支出維持在平均水準的5.2，GDP的增長主要靠資本形成來拉動，9.2的GDP增長中投資拉動高達7.9，占絕對主導地位。

表1　2005-2014年度我國三次產業(yè)和三大需求對GDP的拉動

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，下同

上述失衡的經(jīng)濟結構確立了我國財稅政策調控的基本施力對象及著力點。在當前我國經(jīng)濟發(fā)展的周期性矛盾與結構性矛盾混合交織的現(xiàn)實背景下，經(jīng)濟改革與調控的重心應瞄準供給側結構性矛盾，摒棄長期以來以總量擴張為核心導向的需求治理范式，通過結構優(yōu)化力促經(jīng)濟協(xié)調、穩(wěn)健增長，通過供給體系的質效提升帶動需求結構的優(yōu)化升級。也即財稅政策調控應擯棄傳統(tǒng)以單純擴大經(jīng)濟短期需求為導向的過度功利化模式，應將調控的重心置于產業(yè)結構優(yōu)化升級、產品附加值與價值鏈提升、生產質量向中高端躍升、供給效率“升檔”之上，以供給側的結構優(yōu)化引導、支撐需求端的匹配升級，最終促進國內投資效率提高、轉外消費需求回流及外需擴大。在具體的著力點上，一是應加快促進“僵尸企業(yè)”出清，消減資源的無效、低效配置，引導生產要素流向更有效率、更富活力的領域；二是應著重推進傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，加大對發(fā)展前景好、具有內在潛力和發(fā)展活力、短期困難的傳統(tǒng)企業(yè)的技術改造、企業(yè)改制、管理升級、生產流程優(yōu)化等的支持與保障，促進供給側的存量結構優(yōu)化；三是引導、支持高附加值、高科技含量、高供給效率的中高端產業(yè)發(fā)展，增加供給體系的高、精、尖成分，全面提升產品服務的核心競爭力，促進供給側的增量空間擴容。

(二)強化資源集約與生態(tài)環(huán)境保護

長期以來，受惟GDP崇拜的經(jīng)濟發(fā)展觀的深刻影響，在我國經(jīng)濟長期超高速增長和體量急劇擴張的背后，是資源、環(huán)境的瓶頸性約束加劇收緊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的內在矛盾日益加深，突出表現(xiàn)為全國性“霧霾”頻發(fā)、水體污染嚴重、生態(tài)脆弱和環(huán)境惡化等*張志新等：《低碳經(jīng)濟視域下中國產業(yè)結構調整與發(fā)展模式轉變研究》，《東岳論叢》，2014年第1期。。2014年，全國廢水排放總量達7161751萬噸，其中，化學需氧量達2294.59萬噸，氨氮排放量達238.53萬噸，總氮排放量達456.14萬噸；全國二氧化硫排放量達1974.42萬噸，氮氧化物排放量達2078萬噸，煙(粉)塵排放達1740.75萬噸；一般工業(yè)固體廢物產生量達325620.02萬噸，危險廢物產生量達3633.52萬噸；從環(huán)保重點城市的空氣質量看，2014年保定市可吸入顆粒物(PM10)年平均濃度高達224微克/立方米，細顆粒物(PM2.5)年平均濃度達至129微克/立方米，空氣質量達到及好于二級的天數(shù)僅為79天。

上述“惡果”的出現(xiàn)，與我國長期過度功利化的發(fā)展模式、高碳主導的產業(yè)結構和能源結構、“大手大腳”的資源利用方式密切相關。如2014年，我國能源消費總量達426000萬噸標準煤，其中，煤炭占能源消費總量的比重高達66%，石油占比為17.1%，天然氣占比僅為5.7%。在當前經(jīng)濟發(fā)展逐步淡化惟GDP考核、更加注重發(fā)展質量與效益的重大轉向下，作為供給側結構性改革深化的重要內容，財稅政策調控應瞄準制約我國經(jīng)濟社會健康、永續(xù)發(fā)展的資源環(huán)境約束“瓶頸”，通過確立精準有效、協(xié)同合力的正向激勵機制與負向約束機制，將施力點置于能源基礎理論研究與創(chuàng)新、能源設備、技術改良與變革、綠色研發(fā)及成果轉化、資源集約利用、環(huán)境成本內部化等基點之上，以全面提升供給體系及結構的綠化度，導向綠色生產與消費。

(三)促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與支持中小企業(yè)發(fā)展

當前，我國經(jīng)濟處于增速放緩、結構調整、前期政策消化交互“疊加”的新常態(tài)，從表征來看，其是由內需不振和外需下滑引致的經(jīng)濟周期性波動的結果，而究其實質，則是我國長期奉行的以投資驅動和要素驅動為主的經(jīng)濟驅動模式難以為繼，經(jīng)濟發(fā)展內生動力不足的必然結果。長期以來，以地方政府競爭為顯著特征的投資“錦標賽”是我國經(jīng)濟增長的強大催化劑，在高投資模式的背后，是低工資、低利息、低資源價格、低環(huán)境成本、低法律標準及高政策紅利等低廉交易成本的支撐，而隨著人口老齡化的加速到來、資源環(huán)境的約束收緊與法治的推進，生產要素成本正在加劇上揚，投資驅動模式遭遇效益遞減與成本陡增的雙向擠壓，由此“倒逼”創(chuàng)新驅動成為我國經(jīng)濟健康、長續(xù)發(fā)展“不得不為”的必然模式選擇。創(chuàng)新驅動作為供給側結構性改革的核心，應成為財稅政策調控的重要緯度和著力點。

具體而言，中小企業(yè)作為國民經(jīng)濟的“蓄金池”與國家長治久安的“穩(wěn)定器”，是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的中堅力量，但囿于“雙軌制”體制的慣性運行，中小企業(yè)長期面臨著融資難、融資貴、稅費重、審批難、優(yōu)惠政策“落地”難等突出問題，從而抑制其活力發(fā)揮及創(chuàng)新能力的提升。作為最具創(chuàng)新潛力和創(chuàng)業(yè)活力的市場主體，供給側改革導向下的財稅政策調控，應將施力重心瞄準于中小企業(yè)，一方面實施“加法”調控，通過靈活運用各式財政支持工具，破解中小企業(yè)在融資、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、市場開拓等各層面的難題，打造以公共創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺為支撐的公共載體，為互聯(lián)網(wǎng)條件下的大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新加力供血；另一方面，深化“減法”調控，以結構性減稅降負為發(fā)力點，通過深度簡政放權、減稅(費)讓利，進一步減輕中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)負擔，撬動經(jīng)濟供給能力提升及新興增長點生成。

(四)調控收入分配與保障基本民生

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟總量的迅猛擴張和人均收入水平的不斷提高，我國的收入分配差距也不斷拉大，并呈現(xiàn)持續(xù)惡化之勢。根據(jù)中國家庭金融調查的數(shù)據(jù)資料顯示，早在2010年，我國家庭收入的基尼系數(shù)已高達0.61，城鎮(zhèn)家庭內部的基尼系數(shù)為0.56，農村家庭內部的基尼系數(shù)為0.6，遠高于0.44的全球平均水平*《中國家庭基尼系數(shù)達0.61高于全球平均水平》，《新華時報》，2012年12月10日。?？傮w而言，我國基尼系數(shù)的不斷擴大是三次分配共同作用的結果，首先，不規(guī)范的初次分配秩序，尤其是權力市場化對資源配置格局的深刻影響，形成居民收入分配差距拉大的經(jīng)濟基礎；其次，在再分配領域，我國民生支出的相對不足、社會安全網(wǎng)絡的不健全及稅收調節(jié)的不力，使得第二次分配并未能發(fā)揮其應有的收入分配調節(jié)功能；在第三次分配領域，由于政府較強的行政管制，我國公民社會的自治空間相對有限，較成熟的慈善組織大多具有濃重的官方色彩，加之社會誠信氛圍不足，我國第三次分配調節(jié)收入差距的效果極為有限。其中，不規(guī)范的初次分配秩序是造成收入分配差距持續(xù)惡化的主要成因，民生財政的保障不足與現(xiàn)行稅制對高收入者的課稅不力是收入分配差距拉大的重要成因。

分配正義是供給側結構性改革的價值歸宿所在，反過來，公正的分配結構則是供給側結構性改革深化推進與有效實踐的基礎支撐和重要保障。在上述分配格局下，財稅政策應將促進收入分配的公正作為調控治理的重要著力點，通過加力“供血”、完善政策支撐與體系保障，提升對民生公共品的供給水平與保障力度，實現(xiàn)基本公共消費均等化的起點公平，通過精準“汲取”、健全政策調控與平衡體系，強化對高收入者、超高收入者的稅收調節(jié)力度，增進基本公共負擔量能分配的結果公平，以期為供給側結構性改革的全面深化提供合意的分配基礎以及堅實的底線保障。

四、供給側改革導向下我國財稅政策調控的體系構建與路徑選擇

(一)促進經(jīng)濟結構優(yōu)化調整的財稅政策

1.尊重市場配置資源的基礎性作用，完善財政政策體系。在減少對一般競爭性領域投入的基礎上，應著眼于營造公平競爭的市場環(huán)境，培育市場主體的創(chuàng)造力和內生動力。針對產業(yè)發(fā)展及結構調整升級涉及的淘汰落后產能、公共服務、技術突破、產業(yè)鏈延伸等重點施力，結合具體性質、服務對象、風險責任等因素，綜合確定專項資金扶持方式，通過購買服務、資金獎勵、風險補貼、費用補助、投資基金等扶持方式，加快建立多層次、多領域、多方式的財政扶持政策體系。對屬于事務性的管理服務事項，積極引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買服務。

2.確立以市場化為基礎的財政支持模式。應加大專項資金管理創(chuàng)新，堅決擯棄“撒芝麻鹽”式的直接補助方式，逐步建立市場化的項目發(fā)現(xiàn)機制和競爭性的資金分配機制，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，改變以往的無償投入方式，通過采取股權投資或支持設立產業(yè)投資基金，由專業(yè)管理機構投資運作，減少財政資金對市場正常運行的干預，變“無償投入”為“有償使用”，變直接干預為間接引導，促進企業(yè)公平競爭，實現(xiàn)財政資金的良性循環(huán)和保值增值。

3.整合優(yōu)化政策資金，形成部門協(xié)同合力。為避免各類政策資金多頭申請、多頭安排，應確立部門間聯(lián)席協(xié)商機制，充分發(fā)揮聯(lián)席會議的作用，在資金渠道不變的前提下，共同研究確定各領域資金的具體支持內容和重點，促進建立部門共管、追蹤問效的全過程協(xié)作管理機制，逐步實現(xiàn)專項資金跨部門整合的預算管理目標。

4.集約資金利用，重點支持產業(yè)結構調整的薄弱領域與關鍵環(huán)節(jié)。針對制約戰(zhàn)略性新興產業(yè)與服務業(yè)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，集成政策資金，重點支持公共性、公益性、基礎性產業(yè)領域建設，如開放性公共服務平臺建設，以消化利用再創(chuàng)新為目的的科技成果轉化引進，引進和培養(yǎng)高新技術人才、領軍人才及團隊，制定和建立行業(yè)標準化體系，品牌宣傳和市場營銷，優(yōu)化貿易投資合作環(huán)境等，著力推動自主創(chuàng)新能力提升和高科技成果轉化。

5.深入推進“營改增”稅制改革，全面消除產業(yè)重復課稅。一是加快推進營業(yè)稅改征增值稅改革。合理確定稅收分權，理順中央與地方的收入征收機制與分享機制，科學設定“擴圍”后的服務業(yè)增值稅稅率，在同步培育地方主體稅種的基礎上，盡快將增值稅“擴圍”改革向行業(yè)縱深推開。二是適時推進完全消費型增值稅改革。2009年增值稅改革實行的是允許設備投資抵扣的有限消費型增值稅，仍存在對占我國固定資產投資約為3/4的建筑投資的重復課稅，在我國高投資經(jīng)濟下，重復課稅不僅導致稅收超經(jīng)濟增長，而且對其形成高度的稅基依賴，待房地產業(yè)、建筑業(yè)“營改增”后，實施完全消費型增值稅，徹底消除重復課稅。

(二)促進資源集約與環(huán)境保護的財稅政策

1.完善促進節(jié)能減排的財政支持政策。一是加強對重點節(jié)能工程、節(jié)能技術改造的財政扶持力度，加大節(jié)能產品惠民工程實施力度，擴大對購買節(jié)能和新能源汽車的財政補貼范圍。二是完善對節(jié)能環(huán)保產品的政府采購支持政策，促進發(fā)展新能源、生物質能源和可再生能源，推廣并完善排污權有償使用和交易試點。三是加強對一些重點地區(qū)、重點流域的生態(tài)綜合治理，支持農村環(huán)境的綜合整治。推動實施重大生態(tài)修復工程，鞏固退耕還林等成果，支持重點領域低碳技術研究推廣和低碳經(jīng)濟的發(fā)展，積極應對氣侯變化。加快建立草原、森林等方面一系列的生態(tài)補償機制和制度，加強生態(tài)保護，推動資源節(jié)約和環(huán)境保護。

2.深入推進資源環(huán)境稅改革。一是穩(wěn)步推進資源稅改革。適時將資源稅從價計征范圍從原油、天然氣、煤炭擴大到黑金屬礦原礦、有色金屬礦原礦與非金屬礦原礦，并進一步將水資源、森林、草原等納入資源稅的征收范圍，提高資源稅綜合稅率水平，發(fā)揮資源稅與市場價格嵌合聯(lián)動的杠桿功能，導向資源集約型生產與消費。二是盡快推進環(huán)境稅改革。盡快完善立法，推進環(huán)境排污收費制度的費改稅改革，增強環(huán)境調控的規(guī)范性、強制性與權威性，強化征收力度，迫使污染型企業(yè)進行技術改造升級或轉產，導向環(huán)境友好型生產與消費。

(三)促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與中小企業(yè)發(fā)展的財稅政策

1.深入推進稅費改革，切實降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本。一是全面落實鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策。如對小微企業(yè)的流轉稅、所得稅優(yōu)惠政策，對創(chuàng)業(yè)企業(yè)的房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅減免政策等。盡快推進全行業(yè)“營改增”改革，全面消除重復課稅，完善增值稅抵扣鏈條，減輕創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)負擔。二是在事權與支出責任上移和預算管理重心向支出與政策轉移的改革方向下，擯棄財政收入政績觀的考核機制，嚴格依法治稅，放棄任務治稅，嚴厲禁止征收“過頭稅”，減輕創(chuàng)業(yè)企業(yè)負擔，提高其對政策的預見性，以合理安排資金運轉和投資決策。三是全面清理、規(guī)范各項涉企收費項目，按照能免則免、能減則減的原則，取消不合理的收費，清理無對等服務的收費，整治多頭收費、多環(huán)節(jié)收費，減輕過重的收費，切實降低創(chuàng)業(yè)企業(yè)的費類負擔。

2.創(chuàng)新財政支持方式，強化財政金融扶持力度。一是健全創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)風險補償機制。通過綜合運用資本注入、風險補償、獎勵補助、成立再擔保公司等多種財政方式，發(fā)揮政府資金的引導作用，引進股權投資機構和其他社會資本，積極引導全社會資金參與扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，最大程度地激發(fā)民智民力。二是強化政府采購支持。在能有效滿足政府采購需求的同等條件下，優(yōu)先采購創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的產品和服務，提高政府采購合同資金的首付比例，縮短支付時間，減少支付次數(shù)，允許創(chuàng)業(yè)企業(yè)以聯(lián)合供應商的形式進入政府采購市場；通過財銀合作，允許創(chuàng)業(yè)企業(yè)以政府采購合同為擔保向銀行貸款，并給予利率優(yōu)惠。三是加大對高端人才的引進與扶持力度。對達到條件的高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才或團隊，在財政可承受范圍內，分期給予資金補助，對其在房屋租金、辦公設施、相關稅費方面給予優(yōu)待，并視項目進展狀況制定激勵約束機制，著力提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的質量和競爭力。

(四)促進收入分配公正與保障民生的財稅政策

1.完善基本公共服務體系，切實保障和改善民生。一是多渠道籌集社會保障資金，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設，盡快推進基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。二是改革教育制度，加大教育投入，完善投入機制，公平教育資源，提高教育質量與水平，促進均等化的義務教育服務。三是按照保基本、強基層、建機制的要求，支持深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，逐步解決群眾“看病難、看病貴”的問題，提升衛(wèi)生服務水平。四是支持增加中低收入居民住房供給，加強公共租賃住房、廉租住房、棚戶區(qū)和農村危房改造等保障性住房建設。五是支持實施更加積極的就業(yè)政策，加強技能培訓，提升技能水平，擴大就業(yè)。

2.通過深化稅制改革調節(jié)收入分配，促進社會公正。一是深入推進綜合與分類制個人所得稅改革。以收入來源多元化的高收入者、超高收入者為重點稅源監(jiān)管對象，從技術、機制、體制等各層面加強涉稅信息控管，強化國內涉稅信息聯(lián)通與國際稅收情報協(xié)調，形成對個人收入、支出、財產、行為信息的全面監(jiān)控系統(tǒng)，改變當前以間接稅與企業(yè)稅為主的稅收征管機制以及稅收信息化建設的惟技術治理取向，打造堅實的直接稅與個人稅征管平臺，全面改革當前以工薪所得稅為主的分類制個人所得稅，減輕中低收入者稅負，積極推進個人所得稅的綜合、累進征收。二是深入推進房地產稅改革。在對房地產信息全面控管的基礎上，破除對高投資經(jīng)濟與房地產市場流轉環(huán)節(jié)的稅基依賴，盡快完善立法，以別墅、多套房、大戶型房等為重點征收對象，深入推進住宅用房地產稅在全國范圍的開征，強化財產存量調節(jié)，逐步培育其地方主體稅種地位，形成對“營改增”改革的聯(lián)動配套與有機銜接。

[責任編輯：王波]

本文系山東社會科學院“創(chuàng)新工程”重大項目及國家社科基金青年項目(15CJY071)的階段性成果。

袁紅英(1970-)，女，山東社會科學院副院長、研究員，博士；張念明(1984-)，男，山東社會科學院財政金融研究所助理研究員，博士。

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