李世杰，郝琳琳，李廣明（河北軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北 保定 071002）

公共財(cái)政在光伏項(xiàng)目應(yīng)用中的引導(dǎo)作用
——國(guó)內(nèi)外相關(guān)政策梳理

李世杰，郝琳琳，李廣明
（河北軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北 保定 071002）

光伏發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展過程中，需要政府采取積極的財(cái)政政策進(jìn)行支持和引導(dǎo)，探索光伏發(fā)電項(xiàng)目的推廣與應(yīng)用中政府應(yīng)起到的作用，通過梳理國(guó)內(nèi)外公共財(cái)政對(duì)新能源的引導(dǎo)路徑，盡快制定和完善符合我國(guó)國(guó)情的光伏電站項(xiàng)目的公共財(cái)政支持體系并出臺(tái)相關(guān)配套的財(cái)稅政策，以鼓勵(lì)光伏電站項(xiàng)目的發(fā)展，更好地培育與開拓國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)品的應(yīng)用市場(chǎng)。

光伏發(fā)電；公共財(cái)政引導(dǎo)；財(cái)稅政策

能源短缺和環(huán)境污染是人類長(zhǎng)期面臨的兩大難題，開發(fā)以太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源為主的新能源，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，是解決這兩大難題的重要途徑。但是由于新能源開發(fā)初期的高成本、高價(jià)格，在應(yīng)用領(lǐng)域很難與傳統(tǒng)能源抗衡，如果沒有公共財(cái)政給予足夠的支持，新能源產(chǎn)業(yè)則難以啟動(dòng)。從世界的經(jīng)驗(yàn)看，在光伏發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展初期，需要政府大量的直接投入才能推動(dòng)光伏項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。而詳實(shí)、公開而穩(wěn)定的財(cái)政支持政策有助于堅(jiān)定資本投向光伏發(fā)電領(lǐng)域的信心，從而進(jìn)一步擴(kuò)大投資規(guī)模。市場(chǎng)容量的擴(kuò)大，有助于使太陽能價(jià)格下降到可承受水平，最終實(shí)現(xiàn)光伏項(xiàng)目的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

一、光伏電站應(yīng)用情況

在哥本哈根會(huì)議上，我國(guó)政府對(duì)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的二氧化碳排放量做出減排承諾，承諾到2020年排放量比2005年下降40%～50%。這就意味著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)需要作出轉(zhuǎn)變，要提高能源消費(fèi)中可再生能源所占比例，在2020年實(shí)現(xiàn)非化石能源消費(fèi)占一次能源消費(fèi)量的15%。

國(guó)務(wù)院《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》提出，到2020年，光伏裝機(jī)達(dá)到1億千瓦左右①國(guó)務(wù)院.能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）［EB/OL］.（2012-12-19）［2016-04-01］.http：//www.xinhuanet. com/energy/zt/nyxgc/16.htm.。在光伏發(fā)電的應(yīng)用方面，擴(kuò)大屋頂分布式光伏發(fā)電應(yīng)用規(guī)模，大力推廣與建筑結(jié)合的光伏發(fā)電，加快發(fā)展建筑一體化太陽能應(yīng)用，提高分布式利用規(guī)模，立足就地消納建設(shè)大型光伏電站，積極開展太陽能熱發(fā)電示范。

據(jù)國(guó)家能源局公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年我國(guó)光伏發(fā)電累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量2 805萬千瓦，2015年計(jì)劃裝機(jī)量1 780萬千瓦，以2020年光伏裝機(jī)達(dá)到1億千瓦的目標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，未來幾年中還需并網(wǎng)裝機(jī)5 415萬千瓦，平均來算，2016～2020年年均新增光伏發(fā)電裝機(jī)容量1 000萬千瓦左右。屆時(shí)光伏發(fā)電與電網(wǎng)銷售電價(jià)接近，相當(dāng)于太陽能電價(jià)從每度9毛多降到每度六七毛錢。光伏發(fā)電裝機(jī)容量的迅速增長(zhǎng)、光伏電價(jià)的調(diào)整以及光伏項(xiàng)目的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，需要政府制定詳實(shí)、公開、穩(wěn)定的公共財(cái)政支持政策，以穩(wěn)定投資者信心。

在新能源的應(yīng)用中，需要結(jié)合中國(guó)國(guó)情實(shí)際以及可再生能源規(guī)劃，考察可再生能源發(fā)展環(huán)境和突出矛盾，跳出單純促進(jìn)可再生能源發(fā)展本身，從更寬廣的視野分析我國(guó)可再生能源可持續(xù)發(fā)展環(huán)境，這樣才能找到內(nèi)外部影響因素，發(fā)現(xiàn)突出問題和矛盾。為此，筆者對(duì)可再生能源發(fā)展過程中相關(guān)的政策進(jìn)行了梳理。

二、國(guó)內(nèi)外光伏發(fā)電政策梳理

（一）國(guó)際通行做法梳理

國(guó)際上對(duì)太陽能發(fā)電的政策一般主要有上網(wǎng)電價(jià)政策、凈計(jì)量電價(jià)政策、可再生能源配額制、安裝補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等政策。

（1）上網(wǎng)電價(jià)政策。上網(wǎng)電價(jià)政策是指政府強(qiáng)制規(guī)定電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商按政府事先確定的電價(jià)（一般高于市場(chǎng)電價(jià)）收購(gòu)太陽能光伏系統(tǒng)所發(fā)電力的政策，光伏上網(wǎng)電價(jià)高于市場(chǎng)電價(jià)部分所產(chǎn)生的費(fèi)用一般由全網(wǎng)消費(fèi)者平攤，實(shí)施過程中給予安裝者市場(chǎng)光伏上網(wǎng)電價(jià)緩慢下調(diào)的預(yù)期，明確光伏系統(tǒng)補(bǔ)貼的期限。上網(wǎng)電價(jià)為光伏發(fā)電系統(tǒng)的投資回報(bào)提供了保障，有力地保護(hù)了人們安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)的積極性。

實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)政策的國(guó)家主要有德國(guó)、美國(guó)等。德國(guó)政府在1990年制定了“1 000戶太陽電池屋頂計(jì)劃”，規(guī)定光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)為0.5～0.6歐元/kW·h，為傳統(tǒng)電價(jià)的5倍左右，該項(xiàng)政策極大地促進(jìn)了德國(guó)光伏發(fā)電的發(fā)展，并使德國(guó)成為繼日本之后光伏發(fā)電發(fā)展最快的國(guó)家。1998年德國(guó)政府進(jìn)一步提出“10萬屋頂計(jì)劃”，鼓勵(lì)居民在自家屋頂上安裝太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)，由政府強(qiáng)制命令電網(wǎng)公司出資收購(gòu)光伏系統(tǒng)所發(fā)電量，這一政策使得居民對(duì)安裝太陽能的收益產(chǎn)生了合理的預(yù)期，激發(fā)了居民的安裝熱情，刺激了德國(guó)的裝機(jī)量，同時(shí)也帶動(dòng)了世界光伏市場(chǎng)的發(fā)展。政府強(qiáng)制電力公司收購(gòu)光伏發(fā)電的資金由社會(huì)進(jìn)行分?jǐn)?，分?jǐn)傊笫沟镁用裣M(fèi)電價(jià)稍有上漲，但是漲幅不高。2000年德國(guó)開始實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)法，規(guī)定上網(wǎng)電價(jià)為0.99馬克/kW·h。2004年德國(guó)實(shí)施了《新（修改）可再生能源法》，通過上網(wǎng)電價(jià)法以法規(guī)形式把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引入到可再生能源的發(fā)展中，給予太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目年限為20年的0.624～0.457歐元/kW·h補(bǔ)貼，使上網(wǎng)電價(jià)更加符合各種不同電站的實(shí)際成本和投資者的利益。這一措施使得2005年德國(guó)光伏發(fā)電系統(tǒng)的安裝量猛增，占到了世界市場(chǎng)的47.86%，并帶動(dòng)了歐洲光伏市場(chǎng)的發(fā)展。2006年美國(guó)加州政府投入30億美元支持光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)施50美分的固定上網(wǎng)電價(jià)，并提出電價(jià)每年降低20%等支持性措施，該政策極大地推動(dòng)了美國(guó)光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化。

（2）凈計(jì)量電價(jià)政策。凈計(jì)量電價(jià)政策類似于上網(wǎng)電價(jià)政策，是指政府強(qiáng)制規(guī)定電力公司按高于市場(chǎng)一般電價(jià)的收購(gòu)價(jià)購(gòu)買光伏系統(tǒng)產(chǎn)生的超過安裝用戶自用部分的電量（超出自用部分電量并入到公用電網(wǎng)），費(fèi)用由全網(wǎng)消費(fèi)者根據(jù)用電量來分?jǐn)偂?/p>

實(shí)施凈計(jì)量電價(jià)政策的國(guó)家主要是日本。日本于1992年啟動(dòng)“新陽光計(jì)劃”，并頒布了新的凈電計(jì)量法，要求電力部門購(gòu)買光伏電量，并給予補(bǔ)貼。美國(guó)于1997年實(shí)施“百萬太陽能屋頂”計(jì)劃，計(jì)劃到2010年安裝100萬套太陽能屋頂，每個(gè)光伏屋頂建設(shè)3～5kW的光伏并網(wǎng)發(fā)電系統(tǒng)，居民需安裝太陽能，在有太陽時(shí)家庭向電網(wǎng)供電，無太陽時(shí)電網(wǎng)向家庭供電，每月繳納“凈電費(fèi)”，該項(xiàng)政策將美國(guó)光伏發(fā)電建筑一體化推向高潮。

（3）可再生能源配額制。可再生能源配額制是指一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)的政府用法律的形式對(duì)可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)份額做出的強(qiáng)制性規(guī)定。配額制針對(duì)的是供電企業(yè)或電力零售商。配額義務(wù)人可以自己進(jìn)行清潔電力生產(chǎn)，也可以通過購(gòu)買可再生能源證書的方式完成配額。因此，在啟動(dòng)配額制之前，必須完成符合條件的能源生產(chǎn)商資格認(rèn)證工作，并建立可再生能源證書交易中介機(jī)構(gòu)，還要確定相關(guān)管理機(jī)構(gòu)及其職能。

實(shí)行配額制的國(guó)家主要有美國(guó)、荷蘭、英國(guó)等國(guó)家。美國(guó)1998年提出綜合電力競(jìng)爭(zhēng)條例，設(shè)立了可再生能源信用證，信用證的價(jià)格為1.5美分/ kW·h，通過信用證的交易提高配額制度的靈活性和效率。荷蘭政府規(guī)定電力公司到2000年必需有3%的電量來自可再生能源，如果屆時(shí)達(dá)不到該比例，政府將給于懲罰，此舉促進(jìn)了電力公司參與光伏屋頂計(jì)劃，收購(gòu)可再生能源發(fā)出的電力。2002年英國(guó)實(shí)施了《新可再生能源公約》，要求供電公司必須購(gòu)買一定比例的再生能源電力，同時(shí)建立了可再生能源交易制度和市場(chǎng)。丹麥于1999年，澳大利亞于2000年也陸續(xù)推出了類似的綠色配額制度，推動(dòng)可再生能源迅猛發(fā)展。

（4）安裝補(bǔ)貼。安裝補(bǔ)貼是針對(duì)光伏系統(tǒng)安裝者的補(bǔ)貼。既可以按安裝系統(tǒng)容量進(jìn)行補(bǔ)貼，也可以按總的安裝成本進(jìn)行補(bǔ)貼。

給予安裝補(bǔ)貼政策的國(guó)家主要有日本和美國(guó)。日本政府規(guī)定居民安裝太陽能發(fā)電設(shè)備所需投資由政府補(bǔ)貼50%，太陽能所發(fā)的電并入電網(wǎng)時(shí)政府以高于市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)，也相當(dāng)于進(jìn)行補(bǔ)貼。1996年美國(guó)加州創(chuàng)立5.4億美元的公共收益基金，為具有安裝能力的太陽能系統(tǒng)提供3美元/瓦的資金補(bǔ)貼，并規(guī)定每半年折扣水平下降20美分/瓦。補(bǔ)貼政策對(duì)并網(wǎng)光伏市場(chǎng)的高速增長(zhǎng)起到了非常重要的推動(dòng)作用。

（5）貸款優(yōu)惠和稅收優(yōu)惠。貸款優(yōu)惠是針對(duì)光伏系統(tǒng)安裝者給予一定的貸款優(yōu)惠，稅收優(yōu)惠是針對(duì)光伏系統(tǒng)安裝者給予稅收優(yōu)惠。貸款優(yōu)惠和稅收優(yōu)惠都間接地降低了光伏安裝者的安裝成本，推動(dòng)了太陽能發(fā)電設(shè)備的安裝。

實(shí)施貸款優(yōu)惠政策的國(guó)家主要是德國(guó)和美國(guó)。德國(guó)政府對(duì)安裝太陽能發(fā)電設(shè)備實(shí)行10年期的零貸款利率及貸款貼息，補(bǔ)貼總計(jì)11億馬克。而2000年德國(guó)在《可再生能源優(yōu)先法》中明確了分類電價(jià)制度，使得固定電價(jià)實(shí)際上成為項(xiàng)目融資的擔(dān)保，促進(jìn)中小企業(yè)的項(xiàng)目融資。2008年的金融危機(jī)過后，美國(guó)能源部為太陽能光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)提供了5.35億美元貸款擔(dān)保。貸款優(yōu)惠、擔(dān)保等政策為光伏市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展提供了有力保障。

實(shí)施稅收優(yōu)惠的國(guó)家主要有美國(guó)、德國(guó)。美國(guó)在1992年開始實(shí)施《能源政策法》，規(guī)定對(duì)屬于州或者市政府所有或者非盈利性的電力公司，在1993年10月1日到2003年12月30日期間建設(shè)的可再生能源系統(tǒng)，給其為期10年的1.5美分每度電的稅金減免；2004年抵稅的優(yōu)惠額度提高到1.8美分每度電。2005年提出《能源政策法》修正案，對(duì)居民應(yīng)用的太陽能光伏系統(tǒng)，兩年內(nèi)予以30%的稅收抵扣，但是2千美元封頂；用于商業(yè)用途的太陽能光伏系統(tǒng)，兩年內(nèi)予以30%的稅收抵扣，之后變?yōu)?0%。在2008年再次修正法案，取消了此前對(duì)居民應(yīng)用光伏項(xiàng)目2千美元的減稅上限；商業(yè)用途的太陽能光伏項(xiàng)目投資稅的減免延長(zhǎng)8年，對(duì)于住宅應(yīng)用的太陽能光伏項(xiàng)目投資稅的減免延長(zhǎng)2年。德國(guó)稅收優(yōu)惠主要有稅收減免和抵免。商用的光伏系統(tǒng)可以免19%的增值稅，從事太陽能光伏設(shè)備制造與系統(tǒng)生產(chǎn)的企業(yè)，其投資額的27.5%～12.5%能夠作為稅收抵免。稅收抵免實(shí)際上是降低了光伏業(yè)主的投資成本，提高了光伏投資的實(shí)際效益。

綜合國(guó)際通行做法可以看出，在促進(jìn)光伏發(fā)電的應(yīng)用上，各國(guó)政策選取的側(cè)重點(diǎn)并不完全相同，這些政策的主要作用在于通過補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策降低安裝成本，促進(jìn)投資者的投資熱情；強(qiáng)制電網(wǎng)收購(gòu)可再生能源和可再生能源配額制，促進(jìn)電網(wǎng)對(duì)新能源的關(guān)注和投資，開拓新能源市場(chǎng)；上網(wǎng)電價(jià)政策有助于投資者形成對(duì)收益的穩(wěn)定預(yù)期。在政策的執(zhí)行過程中，德國(guó)的上網(wǎng)電價(jià)、美國(guó)的補(bǔ)貼政策等都有一個(gè)政策的調(diào)整過程，上網(wǎng)電價(jià)和補(bǔ)貼并不是固定的，而是隨著市場(chǎng)的發(fā)展，存在一定的遞減性，從而使得政策與市場(chǎng)相協(xié)調(diào)。

（二）國(guó)內(nèi)相關(guān)政策梳理

我國(guó)中央政府出臺(tái)的光伏需求激勵(lì)政策有上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)、光伏電站特許權(quán)招標(biāo)、“金太陽”示范工程和光電建筑應(yīng)用示范工程，主要涉及上網(wǎng)電價(jià)政策和安裝補(bǔ)貼政策。

（1）2009年7月，國(guó)家財(cái)政部、科技部和國(guó)家能源局首次聯(lián)合推出“金太陽”示范工程，重點(diǎn)扶持用電側(cè)并網(wǎng)光伏項(xiàng)目，對(duì)并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目，原則上按光伏發(fā)電系統(tǒng)及其配套輸配電工程總投資的50%給予補(bǔ)助；其中偏遠(yuǎn)無電地區(qū)的獨(dú)立光伏發(fā)電系統(tǒng)按總投資的70%給予補(bǔ)助，并提出并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目的業(yè)主單位總資產(chǎn)應(yīng)不少于1億元，項(xiàng)目資本金不低于總投資的30%。要求獨(dú)立光伏發(fā)電項(xiàng)目的業(yè)主單位，具有保障項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)行的能力①國(guó)務(wù)院.關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知［EB/OL］. （2009-07-21）［2016-5-10］.http：//www.gov.cn/zwgk/2009-07/21/content_1370811.htm.。在“金太陽”示范工程推動(dòng)下，列入示范工程的項(xiàng)目得到了大量的補(bǔ)貼，促進(jìn)了光伏發(fā)電系統(tǒng)的安裝和普及。但是在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了補(bǔ)貼利用情況和使用效率失控的問題，同時(shí)由于未能制定可執(zhí)行的上網(wǎng)電價(jià)政策與之配套，而且非示范工程的項(xiàng)目未能夠納入補(bǔ)貼范圍，補(bǔ)貼政策在一定程度上未能充分調(diào)動(dòng)投資者投資熱情，整體的補(bǔ)貼范圍較窄。

（2）2011年發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，對(duì)非招標(biāo)太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，制定全國(guó)統(tǒng)一的太陽能光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。2011年7月1日以前核準(zhǔn)建設(shè)、2011年12月31日建成投產(chǎn)的太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)統(tǒng)一核定為每千瓦時(shí)1.15元；2011年7月1日及以后核準(zhǔn)的及2011年12月31日以后建成投產(chǎn)的太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目，除西藏外，上網(wǎng)電價(jià)均按每千瓦時(shí)1元執(zhí)行；通過特許權(quán)招標(biāo)確定業(yè)主的太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目，其上網(wǎng)電價(jià)按中標(biāo)價(jià)格執(zhí)行，中標(biāo)價(jià)格不得高于太陽能光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)；對(duì)享受中央財(cái)政資金補(bǔ)貼的太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目，其上網(wǎng)電量按當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)執(zhí)行。通知也規(guī)定了太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的部分，仍按《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》（發(fā)改價(jià)格〔2006〕7號(hào)）有關(guān)規(guī)定，通過全國(guó)征收的可再生能源電價(jià)附加解決①國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì).關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知［EB/OL］.（2011-08-01）［2016-04-20］. http：//www.nea.gov.cn/2011-08/01/c_131097437.htm.2011.8. 1/2015.12.30.。該政策推出后，促進(jìn)了非招標(biāo)太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目的應(yīng)用。由于2011年前后補(bǔ)貼電價(jià)的差異，造成很多企業(yè)趕在2011年底前完成光伏發(fā)電項(xiàng)目投資，以取得較高的電價(jià)補(bǔ)貼，客觀上促進(jìn)了光伏項(xiàng)目的推廣。此項(xiàng)政策明確了上網(wǎng)電價(jià)高于一般電價(jià)的部分實(shí)施全網(wǎng)分?jǐn)?，通過可再生能源電價(jià)附加解決，但是由于對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展缺乏長(zhǎng)期的規(guī)劃，造成可再生能源電價(jià)附加幾經(jīng)調(diào)整后仍不能夠提供滿足光伏發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展所需的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的不足影響了政策的實(shí)施效果。該政策實(shí)施后，我國(guó)并行存在非招標(biāo)上網(wǎng)電價(jià)、特許權(quán)招標(biāo)電價(jià)以及示范項(xiàng)目電價(jià)等不同的太陽能發(fā)電項(xiàng)目電價(jià)，給光伏發(fā)電項(xiàng)目的監(jiān)管帶來一定困難。非招標(biāo)電網(wǎng)電價(jià)采取一刀切的統(tǒng)一電價(jià)，沒有充分考慮發(fā)電成本的差異，且未能對(duì)未來技術(shù)進(jìn)步可能帶來的成本降低做出估計(jì)，并形成有效的電價(jià)調(diào)整機(jī)制。

（3）2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》提出，2013-2015年，年均新增光伏發(fā)電裝機(jī)容量1 000萬千瓦左右，到2015年光伏發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到3 500萬千瓦以上。根據(jù)光伏發(fā)電成本變化等因素，合理調(diào)減光伏電站上網(wǎng)電價(jià)和分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。上網(wǎng)電價(jià)及補(bǔ)貼的執(zhí)行期限原則上為20年。根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展需要，調(diào)整可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大可再生能源發(fā)展基金規(guī)模。光伏發(fā)電規(guī)模與國(guó)家可再生能源發(fā)展基金規(guī)模相協(xié)調(diào)。完善補(bǔ)貼資金支付方式和程序，對(duì)光伏電站，由電網(wǎng)企業(yè)按照國(guó)家規(guī)定或招標(biāo)確定的光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)與發(fā)電企業(yè)按月全額結(jié)算；對(duì)分布式光伏發(fā)電，建立由電網(wǎng)企業(yè)按月轉(zhuǎn)付補(bǔ)貼資金的制度。中央財(cái)政按季度向電網(wǎng)企業(yè)預(yù)撥補(bǔ)貼資金，確保補(bǔ)貼資金及時(shí)足額到位。鼓勵(lì)各級(jí)地方政府利用財(cái)政資金支持光伏發(fā)電應(yīng)用②國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見［EB/OL］.（2013-07-15）［2016-04-20］.http：//www.gov. cn/zwgk/2013-07/15/content_2447814.htm.。政策實(shí)施后，我國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)量迅速增長(zhǎng)，截至2013年底，全國(guó)累計(jì)并網(wǎng)運(yùn)行光伏發(fā)電裝機(jī)容量1 942萬千瓦，其中光伏電站1 632萬千瓦，分布式光伏310萬千瓦，全年累計(jì)發(fā)電量90億千瓦時(shí)。2013年新增光伏發(fā)電裝機(jī)容量1 292萬千瓦，其中光伏電站1 212萬千瓦，分布式光伏80萬千瓦③國(guó)家能源局.2013年光伏發(fā)電統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)［EB/OL］. （2014-04-28）［2016-04-20］.http：//www.nea.gov.cn/2014-04/28/c_133296165.htm.。2013年政策明確了光伏發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展目標(biāo)和補(bǔ)貼的支付方法，并從理論上對(duì)上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼的期限和電價(jià)合理調(diào)減做出了探索，但是未能明確電價(jià)的調(diào)減程度，以使投資者對(duì)未來收益產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期。

（4）2013年發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，通知明確，對(duì)光伏電站實(shí)行分區(qū)域的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策。根據(jù)各地太陽能資源條件和建設(shè)成本，將全國(guó)分為三類資源區(qū)，分別執(zhí)行每千瓦時(shí)0.9元、0.95元、1元的電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，實(shí)行按照發(fā)電量進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼的政策，電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)0.42元。分區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策適用于2013年9月1日后備案（核準(zhǔn)），以及9月1日前備案（核準(zhǔn)）但于2014年1月1日及以后投運(yùn)的光伏電站項(xiàng)目；電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)適用于除享受中央財(cái)政投資補(bǔ)貼之外的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目。標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)和電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行期限原則上為20年。國(guó)家將根據(jù)光伏發(fā)電規(guī)模、成本等變化，逐步調(diào)減電價(jià)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)科技進(jìn)步，提高光伏發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力④發(fā)改委.關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知［EB/OL］.（2013-08-30）［2016-04-22］.http：// www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201308/t20130830_556000.html.。通知對(duì)光伏電站和分布式發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行不同的補(bǔ)貼政策，光伏電站實(shí)行差異化的上網(wǎng)電價(jià)，分布式的實(shí)施電價(jià)補(bǔ)貼。政策保留了逐步調(diào)整電價(jià)和補(bǔ)貼的權(quán)利，但是沒有細(xì)化調(diào)整電價(jià)和補(bǔ)貼的具體階段性指標(biāo)，未能給投資者以在何時(shí)將調(diào)減多少的明確預(yù)期，政策對(duì)降低發(fā)電成本，促進(jìn)科技進(jìn)步?jīng)]有形成指令性的約束。

（5）2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》中指出，到2020年，一次能源消費(fèi)總量控制在48億噸左右標(biāo)準(zhǔn)煤，煤炭消費(fèi)總量控制在42億噸左右。到2020年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，天然氣比重達(dá)到10%以上，煤炭消費(fèi)比重控制在62%以內(nèi)。到2020年，光伏裝機(jī)達(dá)到1億千瓦左右，光伏發(fā)電與電網(wǎng)銷售電價(jià)相當(dāng)①國(guó)務(wù)院.能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃2014-2020年［EB/ OL］.（2012-12-19）［2016-04-22］.http：//www.xinhuanet. com/energy/zt/nyxgc/16.htm.。這一計(jì)劃明確了2020年光伏裝機(jī)量目標(biāo)，提出保持光伏發(fā)電與電網(wǎng)銷售電價(jià)相當(dāng)，對(duì)光伏發(fā)電企業(yè)的光伏發(fā)電的形成做出了較為明確的約束。

（6）2015年國(guó)家能源局下達(dá)的《2015年光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)施方案的通知》指出，2015年全國(guó)新增光伏電站1 780萬千瓦，各地區(qū)新開工的集中式和分布式光伏電站規(guī)模不得超過下達(dá)的新增計(jì)劃，規(guī)模內(nèi)的項(xiàng)目具備享受國(guó)家可再生能源基金補(bǔ)貼的資格②國(guó)家能源局.2015年光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)施方案的通知［EB/OL］.（2015-03-18）［2016-04-12］.http：//solar.ofweek. com/2015-03/ART-260006-8480-28940935.html.。這一政策標(biāo)志著國(guó)家在光伏電站項(xiàng)目的建設(shè)上加強(qiáng)監(jiān)管，進(jìn)入有序化發(fā)展階段，規(guī)定在光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模上會(huì)綜合考慮資源條件、發(fā)展基礎(chǔ)、電網(wǎng)消納能力、配套政策措施等因素，只有規(guī)模內(nèi)的項(xiàng)目才能享受可再生能源基金補(bǔ)貼。

近年來，政府出臺(tái)的促進(jìn)光伏發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展的政策在探索和實(shí)施過程中不斷進(jìn)行調(diào)整，逐漸趨于規(guī)范合理（見表1），對(duì)促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。

（三）公共財(cái)政的引導(dǎo)作用

當(dāng)前光伏發(fā)電的主要問題是光伏發(fā)電設(shè)備制造產(chǎn)能與國(guó)內(nèi)光伏電站項(xiàng)目的建設(shè)不匹配，設(shè)備產(chǎn)量大而市場(chǎng)有限；光伏電站項(xiàng)目的建設(shè)中投資與收益不匹配，投資較大但是收益相對(duì)較低；光伏電站建成后的發(fā)電量與電網(wǎng)對(duì)新能源的吸納電量不匹配，技術(shù)性難題造成現(xiàn)有電網(wǎng)對(duì)新能源電力吸納能力有限。要解決這些難題，需要政府的積極干預(yù)。

在投資方面，由于光伏發(fā)電項(xiàng)目在建設(shè)初期需要的投資金額較大，項(xiàng)目回收期較長(zhǎng)，項(xiàng)目投資收益不確定，單從市場(chǎng)角度，很難吸引追逐利益最大化的企業(yè)和個(gè)人對(duì)光伏項(xiàng)目進(jìn)行投入，需要政府從補(bǔ)貼、稅收抵免、低息貸款等方面提供有利條件，引導(dǎo)公眾投資光伏發(fā)電項(xiàng)目，以打開新能源的應(yīng)用市場(chǎng)，促進(jìn)光伏發(fā)電設(shè)備產(chǎn)能的消化，實(shí)現(xiàn)新能源設(shè)備產(chǎn)銷的良性循環(huán)。

表1　我國(guó)促進(jìn)光伏發(fā)電項(xiàng)目的政策梳理

在運(yùn)營(yíng)方面，由于現(xiàn)階段光伏電價(jià)仍然高于正常的電網(wǎng)電價(jià)，光伏發(fā)電項(xiàng)目要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，國(guó)家必須從上網(wǎng)電價(jià)上予以補(bǔ)貼，國(guó)家的上網(wǎng)電價(jià)政策提出對(duì)新能源發(fā)電成本高于火電上網(wǎng)電價(jià)部分進(jìn)行補(bǔ)貼，從降低投資收益、提高投資回報(bào)入手給投資者以信心，吸引投資者的資金投入。在實(shí)施過程中，2013年之后的政策注重通過逐步降低上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼，促使光伏企業(yè)注重提高技術(shù)水平降低成本。政府部門通過補(bǔ)貼政策的實(shí)施，解決光伏發(fā)電項(xiàng)目投資和收益的矛盾，在對(duì)收益有合理預(yù)期的前提下，促進(jìn)新能源的應(yīng)用，同時(shí)在應(yīng)用中促進(jìn)新能源的研發(fā)和生產(chǎn)，推進(jìn)新能源的技術(shù)革新。

新能源發(fā)電在接入現(xiàn)有電網(wǎng)時(shí)存在技術(shù)性難題，造成項(xiàng)目建成后并入電網(wǎng)的困難，如若不能并網(wǎng)，太陽能項(xiàng)目將難以取得國(guó)家補(bǔ)貼。技術(shù)性問題造成電力部門消納新能源電力有限，解決技術(shù)性問題需要資金和政策支持，由于現(xiàn)有補(bǔ)貼政策多集中于對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目的投資者，而對(duì)電力部門政策較少，影響了電力部門新能源應(yīng)用的積極性。如果不能有效解決這些技術(shù)性難題及出臺(tái)國(guó)家統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必會(huì)對(duì)現(xiàn)有電網(wǎng)的穩(wěn)定性造成沖擊，需要政府部門在提高現(xiàn)有電網(wǎng)對(duì)新能源的吸納能力，提高能源利用效率，完善新能源研發(fā)、制造、并網(wǎng)等環(huán)節(jié)的國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面采取稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼投入等引導(dǎo)性手段，引導(dǎo)光伏投資者和電力部門積極關(guān)注新能源并網(wǎng)問題，形成統(tǒng)一的國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)新能源的應(yīng)用，形成研發(fā)、生產(chǎn)和利用互相促進(jìn)的良性循環(huán)。

三、其他相關(guān)政策梳理

（一）可再生能源電力附加費(fèi)的調(diào)整歷程

2012年，財(cái)政部、國(guó)家能源局曾聯(lián)合對(duì)全國(guó)可再生能源電價(jià)附加費(fèi)的分配情況進(jìn)行摸底，結(jié)果顯示，截至2011年底，我國(guó)可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼資金缺口高達(dá)107億元。

目前，我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼的資金來源為全國(guó)征收的可再生能源電價(jià)附加費(fèi)，始征于2006年，當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是每度電2厘錢。此后，國(guó)家發(fā)展改革委于2009年11月、2012年初、2013年9月三次上調(diào)征收標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)是每度電1.5分錢。

除了2012年之前的107億元補(bǔ)貼資金缺口，2012年度、2013年度我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼缺口分別為20億元和50億元左右，而在2014年補(bǔ)貼資金略有盈余的前提下，預(yù)計(jì)2014年底全國(guó)補(bǔ)貼資金缺口累計(jì)仍將超過140億元。2015年9月25日起，將除居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電之外的其他用電可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)由每千瓦時(shí)0.8分錢提高到1.5分錢；將燃煤發(fā)電企業(yè)脫硝電價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由每千瓦時(shí)0.8分錢提高到1分錢；對(duì)煙塵排放濃度低于30毫克/立方米（重點(diǎn)地區(qū)20毫克/立方米）的燃煤發(fā)電企業(yè)實(shí)行每千瓦時(shí)0.2分錢的電價(jià)補(bǔ)償①發(fā)改委.9月25日起提高可再生能源電價(jià)［EB/OL］. （2013-08-30）［2016-04-20］.http：//money.163.com/13/ 0830/16/97HPGKPP002524SO.html.。根據(jù)測(cè)算，我國(guó)2015年預(yù)計(jì)發(fā)電量將達(dá)6.4萬億千瓦時(shí)，可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)由每千瓦時(shí)0.8分錢提高到1.5分錢后，若按標(biāo)準(zhǔn)征收到位，我國(guó)“十二五”期間可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼每年所需金額將得到基本保證。

可再生能源補(bǔ)貼不足帶來的補(bǔ)貼拖欠給新能源業(yè)主和運(yùn)營(yíng)方帶來了較大的資金壓力，嚴(yán)重影響企業(yè)現(xiàn)金流，給項(xiàng)目還款本息帶來沉重負(fù)擔(dān)，同時(shí)也導(dǎo)致“棄光”問題的出現(xiàn)，再加上新能源的消納不足，缺乏必要的配套電網(wǎng)建設(shè)，降低了已建成的光伏電站項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性。

（二）電價(jià)調(diào)整政策

光伏發(fā)電步入電力領(lǐng)域的重要條件是光伏發(fā)電與傳統(tǒng)發(fā)電相比具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。目前可再生能源配額制尚未出臺(tái)，可再生能源的固定上網(wǎng)電價(jià)分為兩個(gè)部分，當(dāng)?shù)孛摿蛎撓趸痣姌?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)+可再生能源補(bǔ)貼。火電上網(wǎng)電價(jià)的變化將會(huì)對(duì)光伏發(fā)電產(chǎn)生影響。2015年4月8日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，按照煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，全國(guó)燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)平均每千瓦時(shí)下調(diào)2分錢；同時(shí)實(shí)行商業(yè)用電與工業(yè)用電同價(jià)，將全國(guó)工商業(yè)用電價(jià)格平均每千瓦時(shí)下調(diào)約1.8分錢，上網(wǎng)和銷售電價(jià)同步下調(diào)；居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價(jià)格原則上保持穩(wěn)定。在當(dāng)前可再生能源固定上網(wǎng)電價(jià)下，火電價(jià)格下降意味著需要更多的可再生能源補(bǔ)貼。而根據(jù)深化電力改革的意見，將來火電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，如果火電上網(wǎng)電價(jià)短期內(nèi)迅速下降，那么上網(wǎng)電價(jià)下降部分是否會(huì)造成新的可再生能源基金的缺口值得探討。但是如果可再生能源不參與競(jìng)價(jià)，可再生能源價(jià)格高、不穩(wěn)定，無法與火電競(jìng)爭(zhēng)。

光伏發(fā)電的優(yōu)勢(shì)在于其發(fā)電成本對(duì)環(huán)境具有正的外部性，而當(dāng)前傳統(tǒng)能源的電力成本則具有負(fù)的外部性，如果不能將兩種能源的成本外溢在價(jià)格中進(jìn)行顯性化，則不利于新能源的推廣。發(fā)展可再生資源，保障可再生能源的市場(chǎng)份額，需要政府引導(dǎo)將火電的外部成本內(nèi)化，這樣才能將兩類資源置于相對(duì)平等的競(jìng)爭(zhēng)地位。

（三）貸款優(yōu)惠政策

2014年9月，國(guó)家能源局提出鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)分布式光伏發(fā)電提供優(yōu)惠貸款，探索以項(xiàng)目售電收費(fèi)權(quán)和項(xiàng)目資產(chǎn)為質(zhì)押的貸款機(jī)制。鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)與地方政府合作建立分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目融資服務(wù)平臺(tái)①國(guó)家能源局.關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知［EB/OL］.（2014-10-13）［2015-12-30］.http：// money.163.com/14/1013/16/A8EVP7LP002524SO.html.，對(duì)分布式光伏發(fā)電提供貼息貸款、融資租賃、建立光伏發(fā)電投資基金等多種政策措施，給光伏投資業(yè)主提供籌集資金的渠道，引導(dǎo)單位和個(gè)人向光伏應(yīng)用領(lǐng)域投資，促進(jìn)光伏設(shè)備產(chǎn)能的消化，打開國(guó)內(nèi)光伏項(xiàng)目的發(fā)展市場(chǎng)。

（四）分布式發(fā)電項(xiàng)目地方政策

在國(guó)家度電補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，各地為推廣使用分布式發(fā)電項(xiàng)目出臺(tái)了不同的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼期限也各不相同。有的地方省級(jí)政府制定補(bǔ)貼政策，市級(jí)、縣區(qū)級(jí)也制定各自的補(bǔ)貼政策，如江西省規(guī)定在享受國(guó)家度電補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，給予統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的省級(jí)度電補(bǔ)貼0.2元/度，補(bǔ)貼期20年。江西省南昌市規(guī)定在南昌市新建光伏發(fā)電項(xiàng)目的企業(yè)，可享受國(guó)家和省有關(guān)補(bǔ)貼，并對(duì)列入全市年度建設(shè)計(jì)劃的項(xiàng)目（老式瓦房屋頂項(xiàng)目除外），在其建成并通過驗(yàn)收后，按發(fā)電量給予每度電0.15元的市級(jí)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼期暫定為5年。地方補(bǔ)貼政策的出臺(tái)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)毓夥l(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展，但是由于各地政策不統(tǒng)一，加上國(guó)家政策本身也存在多種補(bǔ)貼政策并存，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，給光伏企業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)埋下一定的隱患，且由于補(bǔ)貼的指向性不強(qiáng)，雖然補(bǔ)貼政策較多，但是并沒有有意識(shí)地引導(dǎo)光伏企業(yè)關(guān)注技術(shù)的研發(fā)，引導(dǎo)企業(yè)以技術(shù)進(jìn)步降低生產(chǎn)成本，促進(jìn)光伏設(shè)備產(chǎn)、銷、研發(fā)升級(jí)的良性循環(huán)。

四、結(jié)論

通過對(duì)國(guó)內(nèi)外新能源政策的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)無論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外政府在新能源的發(fā)展方面都起到了積極的引導(dǎo)作用。但是通過分析筆者也發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)在發(fā)展光伏項(xiàng)目的政策上還有需進(jìn)一步完善之處。

（一）當(dāng)前國(guó)內(nèi)的光伏項(xiàng)目發(fā)展缺乏整體規(guī)劃

當(dāng)前國(guó)內(nèi)光伏項(xiàng)目的發(fā)展，包括年度發(fā)展計(jì)劃、區(qū)域發(fā)展計(jì)劃、技術(shù)發(fā)展水平預(yù)計(jì)等方面，沒有整體的全盤規(guī)劃，各地發(fā)展光伏項(xiàng)目具有一定的盲目性。以政府的財(cái)政補(bǔ)貼為例，從國(guó)家、省級(jí)到地市級(jí)，很多地方給予了不同標(biāo)準(zhǔn)、不同期限的補(bǔ)貼政策，存在補(bǔ)貼政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題，補(bǔ)貼金額也有很大的隨意性。各省市的補(bǔ)貼政策體現(xiàn)了國(guó)家大力發(fā)展新能源的政策導(dǎo)向，但是財(cái)政補(bǔ)貼資金不足，起不到對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目的促進(jìn)作用，而補(bǔ)貼資金過多，則不利于光伏企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、降低成本，同時(shí)也會(huì)給國(guó)家?guī)沓林氐呢?cái)政負(fù)擔(dān)。當(dāng)前的補(bǔ)貼政策在補(bǔ)貼企業(yè)的同時(shí)，沒有做到有意識(shí)地引導(dǎo)企業(yè)關(guān)注技術(shù)進(jìn)步、降低成本。補(bǔ)貼的根本目的在于推廣應(yīng)用新能源，在新能源規(guī)?；l(fā)展的過程中，提升技術(shù)水平、降低成本，最終做到新能源發(fā)電成本與現(xiàn)有電價(jià)成本相當(dāng)，甚至更低，引導(dǎo)新能源在未來能源消費(fèi)中占到重要位置。

（二）促進(jìn)光伏項(xiàng)目發(fā)展的公共政策較片面，政策間缺乏配套性

目前，我國(guó)光伏發(fā)電項(xiàng)目已初步形成一定程度的規(guī)?；l(fā)展趨勢(shì)，但高效率的太陽能發(fā)電技術(shù)還有欠缺，還處于示范項(xiàng)目階段，技術(shù)研發(fā)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。政府需要繼續(xù)加大對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目的財(cái)政投入，彌補(bǔ)光伏發(fā)電項(xiàng)目與傳統(tǒng)能源發(fā)電間的價(jià)格差距，并調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，推動(dòng)光伏發(fā)電項(xiàng)目的市場(chǎng)化。在制定相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到政策間的配套與協(xié)調(diào)。光伏設(shè)備的產(chǎn)銷矛盾，光伏電站項(xiàng)目的投資收益平衡，光伏電站發(fā)電量與吸納等均需要政府進(jìn)行協(xié)調(diào)與引導(dǎo)，公共政策在制定過程中只有全面考慮光伏電站項(xiàng)目的研發(fā)、投資、收益，才能做到以光伏產(chǎn)品應(yīng)用促進(jìn)產(chǎn)品的技術(shù)進(jìn)步，降低成本，最終實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電項(xiàng)目與火電相競(jìng)爭(zhēng)。這就要求財(cái)政補(bǔ)貼政策應(yīng)當(dāng)與技術(shù)發(fā)展水平相適應(yīng)，同時(shí)補(bǔ)貼政策應(yīng)當(dāng)與稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)惠等政策相配套，政策間的側(cè)重點(diǎn)和政策的目標(biāo)進(jìn)一步協(xié)調(diào)。

（三）促進(jìn)光伏項(xiàng)目發(fā)展的公共政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)新能源發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整

可再生能源的發(fā)展一般經(jīng)過研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化三個(gè)階段。政府在新能源發(fā)展的不同階段所起的作用是不一樣的。當(dāng)前促進(jìn)光伏項(xiàng)目發(fā)展的公共政策尚不能根據(jù)光伏發(fā)電項(xiàng)目不同的發(fā)展階段來促進(jìn)光伏發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展。制定政策時(shí)需要重視項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)效果，在光伏發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展目標(biāo)的指引下，對(duì)政府財(cái)政投入進(jìn)行前瞻性的規(guī)劃，實(shí)施政府對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目的財(cái)政支持，在支持中需要突出對(duì)光伏發(fā)電的技術(shù)性要求，引導(dǎo)光伏設(shè)備生產(chǎn)者、光伏電站投資者、電網(wǎng)部門重視技術(shù)進(jìn)步，降低生產(chǎn)和投資成本，并能夠根據(jù)實(shí)際生產(chǎn)成本的變動(dòng)適時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策，協(xié)調(diào)各相關(guān)方利益。根據(jù)新能源的發(fā)展規(guī)劃，在保持政策的公開、透明、穩(wěn)定的同時(shí)，劃分階段性的成本降低目標(biāo)，使投資者對(duì)項(xiàng)目未來發(fā)展有一個(gè)合理的預(yù)期，并根據(jù)預(yù)期情況相應(yīng)調(diào)整研發(fā)、生產(chǎn)、投資策略。

［1］栗寶卿.促進(jìn)可再生能源發(fā)展的財(cái)稅政策研究［D］.北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2010.

［2］楊璞.促進(jìn)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅政策研究［D］.北京：北京交通大學(xué)，2012.

［3］袁見.中國(guó)太陽能光伏產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)研究［D］.沈陽：遼寧大學(xué)，2013.

The Guiding Role of Public Finance in the Application of Photovoltaic Project——Domestic and foreign related policy comb

LI Shi-jie，HAO Lin-lin，LI Guang-ming
（Department of economic management，Hebei Software Institute，Hebei Baoding 071002，China）

In the development of photovoltaic power project，the government needs to support and guide actively the fiscal policy and explore the role of the government in the promotion and application of photovoltaic power projects. By combing the guide path of the domestic and foreign public finance to the new energy，the public finance support system of the photovoltaic power station project in line with China's national conditions should be developedand improved as soon as possible and relevant supporting tax policies should be introduced.This can encourage the development of photovoltaic power plant projects and make better cultivation and development of the domestic photovoltaic products application market.

photovoltaic power；public financial guidance；fiscal and tax policy

F810.451

A

1673-2022（2016）03-0001-07

2016-05-12

河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“公共財(cái)政在新能源應(yīng)用中的引導(dǎo)作用——以光伏項(xiàng)目應(yīng)用為例”（SD151068）。主持人：李世杰；課題組成員：郝琳琳，李廣明，劉全文，李穎。

李世杰（1966-），男，河北定興人，教授，研究方向?yàn)楣补芾?；郝琳琳?981-），女，河北石家莊人，副教授，碩士，研究方向?yàn)閼?yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)；李廣明（1982-），河北定興人，講師，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>