食品召回制度初探

董文晶

食品召回制度初探

董文晶

［提要］近年來社會新聞中的熱點之一，就是食品安全事件，人們對于食品安全問題的擔憂正在日漸升溫，我國正在試圖通過食品召回制度的建立，緩解群眾的不安情緒，維系企業(yè)的信用。通過對國內外食品召回制度發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題的基本探索，進而尋求一條能夠覆蓋多層次、多領域的全方面的食品召回制度體系，完善目前已初步構建的食品召回制度，同時通過建立一個食品召回網(wǎng)絡，可使食品生產企業(yè)兌現(xiàn)基本誠信要求，使消費者能夠真正放心的購買和食用我國商品。

食品安全；召回法律；責任；完善

作為“最會吃”的民族，飲食文化在我國歷史悠久，人們對于“吃”的重視程度更是不言而喻。正因如此，從當年的三聚氰胺事件始，到恒天然的肉毒桿菌、肯德基的冰塊菌落超標，到灣仔碼頭的細菌門、上海福喜的問題肉，給人們帶來極大的觸動，公眾將懷疑的目光聚焦到食品安全這一與民生息息相關的方面。近年來食品安全事故頻發(fā)，從小作坊的粗制濫造有毒有害物質濫用到大廠家甚至知名國際品牌產品檢測中的不合格甚至致害現(xiàn)象，人們對于食品生產者的信任值不斷下滑。為此我國先后出臺《食品安全法》等一系列法律法規(guī)，希望基于監(jiān)管制度和引入西方國家的食品召回制度等來抑制這一現(xiàn)象的繼續(xù)惡化。這些措施雖然產生一定影響，但由于我國國情與發(fā)達國家之間存在差異，很多根本性問題無法僅靠幾部基礎法律去解決。本文把重點放在我國食品召回制度存在的根本問題，思考如何建立適合我國國情的、全面系統(tǒng)的食品召回體系上，從而進一步完善我國的食品召回制度體系。

一、食品召回制度概述

（一）食品召回制度概念及其實質

對于食品召回制度的定義，并未有國際性的標準概念，大都由各國根據(jù)自身情況在相關法律中涉及。作為最早建立食品召回制度的國家，美國在聯(lián)邦法規(guī)(CFR)《健康和人類服務的食品、藥品管理部門》中對食品召回的定義是:“當已經(jīng)進入市場的商品違反了相關法律，被采取諸如查封等法律行動的情況下，企業(yè)對該商品撤架或其他處理的行為?！备鶕?jù)加拿大食品檢驗局的規(guī)定，食品召回是指收回目前市場銷售的對人體健康有危害或違反了食品檢驗局相關法律規(guī)定的產品。我國建立食品召回制度起步較晚，對于食品召回制度的定義只出現(xiàn)在2007年頒布的《食品召回管理規(guī)定》中：“本規(guī)定所稱召回，是指食品生產者按照規(guī)定程序，對由其生產原因造成的某一批次或類別的不安全食品，通過換貨、退貨、補充或修正消費說明等方式，及時消除或減少食品安全危害的活動?！辈煌瑖屹x予的含義雖有所不同，但實質內容卻高度一致，即，“食品均已進入商品流通領域且違反一定法律法規(guī)造成食品的不安全性?！?/p>

（二）建立完善食品召回制度的必要性

我國目前正處于經(jīng)濟高速發(fā)展階段，屢見不鮮的食品安全問題不僅會對經(jīng)濟發(fā)展造成嚴重影響，消費者對國內食品生產企業(yè)產品的信任極度降低的前提下，消費熱情也會減弱。因此，建立食品召回制度能夠為消費者樹立消費信心，認為購買的食品是具有質量保證的，一旦發(fā)現(xiàn)有質量問題商家也會積極解決，使處于消費弱勢地位的公眾能夠得要應有的安全保障。從食品生產企業(yè)自身角度來說，對其生產的產品負責，是其市場誠信的基本體現(xiàn)，對于問題產品不聞不問的企業(yè)，終將被消費者摒棄，被市場淘汰。而從國際角度看，自我國加入WTO以來，即進入世界貿易的更廣闊天地，我們的目光不能再僅集中于國內，而是應當積極主動的向外拓展，展示自身的特色和優(yōu)勢，如推廣和銷售具有我國傳統(tǒng)特色的食品，以物美價廉的食品工業(yè)產品占據(jù)國際市場一席之地。因此，作為市場背景共通的基礎，發(fā)達國家一直以來施行和推動的確保食品工業(yè)產品質量和消費信用的食品召回制度，我國必須與國際要求接軌，在國際標準下制定適合我國的食品召回制度，向國際社會表明我國食品工業(yè)產品在法律領域是可以受到切實保障的，食品生產企業(yè)是具備充分的市場信用的，其產品是可以放心購買的，從而塑造更優(yōu)良的企業(yè)形象和產品形象，更有利于產品在市場中的競爭。

與此同時，另一個嚴峻的問題擺在我們面前，由于我國法律制度體系并不健全，食品安全執(zhí)法體系的發(fā)展背景也存在較大差異，僅通過照搬西方國家的食品召回制度無法滿足國內對于食品安全保障的需求，我國食品產品種類眾多，生產經(jīng)營者層次差異性大、分散度高，依靠出現(xiàn)問題后再嘗試召回，無法從根本上解決缺陷食品亂象。而與此對應，消費者面對進口產品完善的保障制度，往往會放棄國內產品轉而購買進口產品，對于我國國內消費水平起到限制作用。因此，不僅要建立食品召回制度，而且要完善構建一個食品召回體系，實現(xiàn)與世界接軌的食品召回鏈條，保護我國消費者最根本的權益。

二、我國的食品召回制度

（一）我國食品召回制度發(fā)展歷程

我國食品召回制度發(fā)展起步較晚，計劃經(jīng)濟和小農意識的束縛嚴重制約著我國經(jīng)濟的發(fā)展。自改革開放以來，我國開始施行市場經(jīng)濟體制，食品工業(yè)產品種類的增多，商業(yè)發(fā)展的興起，加之層出不窮的食品污染問題，讓人們越來越注重食品的質量安全。1995年實施的《食品衛(wèi)生法》首次出現(xiàn)了“公告收回”的相關規(guī)定，“生產經(jīng)營禁止生產經(jīng)營的食品和不符合營養(yǎng)、衛(wèi)生標準的專供嬰幼兒的主、輔食品的，責令停止生產經(jīng)營，立即公告收回已售出的食品，并銷毀該食品”。這時的召回還停留在違規(guī)處罰的階段，是針對違法者進行的處罰措施。

2002年起，一些地方政府開始大膽試行“召回制”。上海市人大常委會修訂了《上海市消費者權益保護條例(修訂草案)》,首次設立了商品召回制度,即一旦發(fā)現(xiàn)產品存在嚴重質量缺陷,經(jīng)營者應當通過大眾媒體公告等緊急措施,召回該商品進行修理、更換或銷毀，這無疑邁出了構建召回制度的第一步。

湖北武漢市針對市場中出現(xiàn)的不合格蔬菜，規(guī)定一旦發(fā)現(xiàn)應當銷毀，并實行召回制和理賠制。商家應當向消費者召回已銷售的蔬菜，并給予消費者一定補償。這條規(guī)定在當時雖然沒有寫入正式法條，但是能夠說明我國的食品召回制度已悄然興起。

2005年雀巢奶粉事件的發(fā)生在國內引起軒然大波，為公眾食品安全意識敲響警鐘，同時也驚醒了國家層面的立法。國家于2007年頒布了《食品召回管理規(guī)定》，是第一部以國家名義出臺的針對食品召回的部門規(guī)章，為我國今后陸續(xù)出臺的法律法規(guī)奠定了理論基礎。2009年6月1日《食品安全法》頒布,終于彌補了我國食品召回制度在法律層面的缺失。《食品安全法》在第53條明確規(guī)定國家建立食品召回制度，對我國食品召回制度施行具有劃時代的意義。國務院又在2009年7月頒布實施了《食品安全法實施條例》,對食品召回的法律規(guī)定進一步完善細化，我國食品召回制度初步建成。此后五年間，《食品安全法》數(shù)次提出修訂草案，2014年6月底，最新《食品安全法修訂草案》提交十二屆全國人大常委會第九次會議審議。這是該法自2009年6月1日施行以來的首次修改，在草案75條提出，為防止市場退出食品回流，食品生產經(jīng)營企業(yè)應當對召回、超過保質期等市場退出的食品采取補救、無害化處理、銷毀等措施。為規(guī)范食品召回、食品停止經(jīng)營和退市食品處置行為，嚴格食品安全監(jiān)督管理，在2011年曾由當時的國家質檢總局制定了新的《食品召回管理規(guī)定》并公開征求意見，而隨著《食品安全法》修訂草案的再次征求意見，國家食品藥品監(jiān)管總局在2014年8月6日也就《食品召回和停止經(jīng)營監(jiān)督管理辦法》公開征求社會意見，以與《食品安全法》的修訂進行制度上的配合。

我國食品召回制度的建立從地方性法規(guī)逐步發(fā)展到法律層面，見證著不斷前進的腳步?，F(xiàn)在形成的以《食品安全法》為基礎，同時施行《食品安全法實施條例》、《食品召回管理規(guī)定》等法律規(guī)范的框架體系，標志著符合我國國情的食品召回制度體系已初步建成，它需要不斷接受市場、公眾的檢驗，尋找不足以及如何完善是當下我們社會亟需解決的問題。

（二）我國食品召回制度主要內容

1.《食品安全法》的相關規(guī)定

《食品安全法》是一部系統(tǒng)規(guī)定了我國食品召回制度的法律，是目前從法律層面保障食品行業(yè)規(guī)范運行的唯一法律層級的淵源。因此，從本法律條文入手，可以全面掌握當前我國食品制度的基本內容。

（1）食品召回類型?！妒称钒踩ā分忻鞔_規(guī)定了不安全食品召回制度,包括企業(yè)主動召回和政府責令召回。當食品生產企業(yè)或是經(jīng)營企業(yè)發(fā)現(xiàn)食品不符合食品安全標準，應立即主動召回已上市銷售的商品。對于應當召回而未按照規(guī)定召回的企業(yè)，縣級以上相關行政主管部門可以責令其召回。(主動召回意識增強、責令的力度)

（2）食品召回條件?！妒称钒踩ā芬勒帐称钒踩珮藴蕡?zhí)行，對不符合食品安全標準的食品應當召回。法律明文規(guī)定“食品安全標準是強制執(zhí)行的標準。除食品安全標準外,不得制定其他的食品強制性標準。”強制標準的確立,將食品召回限定在可控制的標準化范圍之內,由國家制定統(tǒng)一的標準,用法律形式強制執(zhí)行,可以有效防范未達到強制標準的食品企業(yè)進入市場。

（3）食品召回后續(xù)處理。“缺陷食品召回后由食品生產者進行補救、無害化處理、銷毀等措施,并及時將召回和處理情況向縣級以上質量監(jiān)督部門報告?！北緱l規(guī)定將責任主體劃分為食品生產者，對食品生產企業(yè)形成強有力的約束，使生產企業(yè)在源頭把好食品質量關，對食品安全問題的發(fā)生起到預防作用。同時利用質量監(jiān)督部門給予監(jiān)督，有利于后續(xù)處理的保證實施，讓公眾能夠及時了解召回及處理情況。

（4）食品召回監(jiān)管主體。法律監(jiān)管是保證法律實施的重要手段，監(jiān)管主體的責任不容忽視。《食品安全法》明確規(guī)定了有關部門對食品安全實施分段監(jiān)管的體制,即：國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調職責。國務院質量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依法分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理。國務院農業(yè)行政部門負責對食用農產品進行監(jiān)督管理。這種將責任細化的方式，問責主體明確，能夠盡可能覆蓋所有食品行業(yè)，避免了責任不明及監(jiān)管不力的情況。

2.《食品召回管理規(guī)定》等規(guī)定的相關內容

《食品召回管理規(guī)定》（以下簡稱為07年規(guī)定）的出臺借鑒了美國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家的成功經(jīng)驗,并且針對我國食品安全的發(fā)展狀況,基于已積累的較為豐富的汽車產品召回的經(jīng)驗,同時汲取地方食品召回實踐經(jīng)驗，是一部具有操作價值的較為完備的專項食品召回制度，2011年的 《食品召回管理規(guī)定（修訂征求意見稿）》（以下簡稱為11年征求意見稿）和由于監(jiān)管部門調整而重新擬定的2014年《食品召回和停止經(jīng)營監(jiān)督管理辦法 （征求意見稿）》（以下簡稱為14年征求意見稿））的內容在保留原有合理性內容同時也做出了修正和調整。

（1）食品召回責任主體及其基本義務。2007年規(guī)定明確了食品生產者是預防和消除不安全食品的責任主體，應當對其生產加工的不安全食品負責，并履行召回義務。同時還要求生產者必須按照規(guī)定的程度，及時對不安全的食品通過更換、退貨、補充或修正消費說明等方式，減少和消除可能導致的對消費者的危害，并迅速有效處理不安全食品。14年征求意見稿中明確了食品生產經(jīng)營者是食品安全的第一責任人，食品生產者是召回責任主體，而食品經(jīng)營者應對應立即停止經(jīng)營、封存問題食品，配合召回工作。

（2）食品召回監(jiān)督模式。食品召回采用“二級監(jiān)管”模式。國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局在職權范圍內統(tǒng)一組織、協(xié)調全國食品召回的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)和直轄市質量技術監(jiān)督部門在本行政區(qū)域內依法組織開展食品召回的監(jiān)督管理工作。

在召回評估與監(jiān)督方面，食品生產者所在地的省級質監(jiān)部門應當組織專家委員會對召回總結報告進行審查，對召回效果進行評估，并書面通知食品生產者審查結論；責令召回的，應當上報國家質檢總局備案。食品生產者所在地的省級以上質監(jiān)部門審查認為召回未達到預期效果的，通知食品生產者繼續(xù)或再次進行食品召回。

11年征求意見稿仍由國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局擬定，并保持原有監(jiān)管模式，而由于我國行政機關整合與職能調整的原因，2014年征求意見稿則由國家食品藥品監(jiān)督管理總局擬定，也意味著此前的核心監(jiān)管機構和組織的變更。

（3）食品召回程序。2007年規(guī)定中曾將程序前置為需要通過評估甚至聽證來確定食品召回級別，2011年征求意見稿曾在召回程序上的作出較大,取消設立食品召回委員會,為了簡化實施召回的程序,只要食品生產企業(yè)一發(fā)現(xiàn)其生產的食品屬于不安全食品的,無需進行危害評估,企業(yè)就必須馬上停止生產。2014年征求意見稿同樣取消了食品召回委員會和前置性的危害評估程序，根據(jù)食品安全風險的嚴重和緊急程度區(qū)分為一般召回和緊急召回，其中，食用后可能導致死亡或者可能會對人體健康造成嚴重損害，需要予以緊急召回。

（4）建立食品安全信用檔案制度。2011年和2014年的征求意見稿中均要求監(jiān)管部門將食品生產企業(yè)召回食品的情況,記入食品生產經(jīng)營者食品安全信用檔案。通過信息化的手段將食品生產經(jīng)營者的誠信狀況透明化，讓公眾能夠自己辨別企業(yè)的食品安全信用等級，也增強企業(yè)誠信意識。

三、國外食品召回制度概述

食品召回制度在全球具有普遍性，是世界公認的解決食品安全問題的有效手段。不同發(fā)達國家的制度雖有所不同，但仍存在很多相似的方面，而這些方面正是食品召回制度的精華，是我國有效完善食品安全制度的經(jīng)驗選擇。因此筆者挑選最具代表性的美國和澳大利亞進行分析。

（一）食品召回的法律依據(jù)健全

發(fā)達國家的法律法規(guī)不只是存在于某幾部專門的法規(guī)當中，而是通過分級別分層次建立法律法規(guī)，覆蓋整個食品召回領域，保證每項食品從生產到流通都有法可依。

美國食品召回的法律依據(jù)主要是:《聯(lián)邦肉產品檢驗法》(FMIA)、《禽產品檢驗法》(PPIA)、《食品、藥品及化妝品法》(FDCA)以及《消費者產品安全法》(CPSA)。美國不僅在法律層面對不同領域的食品召回立法，食品和藥品管理局(FDA)和食品安全檢驗局(FSIS)分別制定了相關的指南、手冊等部門規(guī)章，就各自職權范圍內的食品召回，以此來完善食品召回制度體系。

澳大利亞的食品召回除了 《澳新食品標準法典》、《澳新食品標準局(FSANZ)法案》、《貿易實踐法案》外，還有《澳新食品企業(yè)召回規(guī)范》。澳大利亞不僅通過法案對國家及地方的食品召回行為作出要求，還依據(jù)《規(guī)范》對食品召回的標準及程序作了具體說明，讓食品召回制度既有理論支撐，也有實踐意義。

（二）食品召回的分級明確

美國和澳大利亞都依據(jù)一定的標準對食品召回進行分級，食品召回級別不同,召回的規(guī)模、范圍也不一樣，針對不同的級別召回制定不同的召回方案，使召回程序更加清晰。

美國FSIS和FDA依據(jù)缺陷食品可能引起的損害將食品召回分為3個級別:第一級是最嚴重的，消費者食用了這類食品將肯定危害身體健康,甚至導致死亡；第二級是危害較輕的，消費者食用后可能不利于身體健康；第三級是一般不會有危害，消費者食用這類食品后不會引起不利于健康的后果。

澳大利亞依據(jù)產品的銷售渠道和銷售范圍來確定食品召回的級別,分級只有貿易召回和消費者召回兩個水平。貿易召回指的是將產品從產品的分配中心和批發(fā)商那里收回。消費者召回是涉及產品生產和分配所有環(huán)節(jié)的召回,涉及范圍廣,包括消費者擁有的任何受影響的產品。

本質上兩國的食品召回分級都是根據(jù)影響的程度以及涉及范圍不同來制定的，對于較為嚴重的食品采用嚴格、大范圍的食品召回制度，而對于影響程度較輕，并未產生嚴重后果的食品則召回范圍較小。

（三）食品召回的監(jiān)管部門職能清晰

美國對食品召回的管理是采用多部門體系，負責監(jiān)管食品召回的部門是FSIS和FDA。FSIS主要負責監(jiān)督肉、禽和蛋類產品的召回，F(xiàn)DA主要負責FSIS管轄以外的食品。雖然美國采用多部門監(jiān)管的模式，但是就單一的產品種類來說，仍然屬于單部門監(jiān)管，即某種產品在整個食品鏈是由單一部門監(jiān)管的。

澳大利亞負責監(jiān)管食品召回的部門是FSANZ。FSANZ在中央設立召回行動協(xié)調官，在州或者地區(qū)設立協(xié)調員，將負責食品安全管理的不同部分協(xié)調起來，使各相關職能部門職責明確，有效執(zhí)行相關法律法規(guī)。

（四）食品召回的實施程序完備

美國食品召回遵循著嚴格的法律程序,其主要步驟包括召回啟動、召回分級和計劃、實施召回計劃、監(jiān)控和審核召回的有效性、終止召回。

其中召回啟動環(huán)節(jié)分為企業(yè)報告或PDA指令召回，如果FSIS或FDA得到舉報或通過訴訟案件等渠道獲悉食品質量存在問題,要求企業(yè)予以說明,企業(yè)也必須提交書面報告。企業(yè)制定的缺陷食品召回計劃經(jīng)FSIS或FDA認可后即可以實施。召回公司通常負責執(zhí)行效果檢查，目的是證實所有經(jīng)銷商已收到召回通知并采取行動。按照有關規(guī)定，F(xiàn)DA要在企業(yè)完成召回后的3個月內終止召回。在地方召回監(jiān)管辦公室審查認為公司完成召回的情況下，F(xiàn)DA將終止召回。

澳大利亞食品召回程序由制定食品召回計劃，啟動食品召回，實施食品召回，召回完成評價等4個環(huán)節(jié)組成。澳大利亞以預防為主的戰(zhàn)略體現(xiàn)在程序的各個環(huán)節(jié)中，為制止問題發(fā)生做好充分準備。

對于任何從事食品批發(fā)、生產和進口的食品商都應該有一個書面召回計劃，生產者是食品召回的發(fā)起人，負責啟動食品召回。召回分為確定召回層次和停止銷售兩部分。在食品召回過程完成時，廠商需要做總結評價工作，提出保證食品質量安全、防止問題再次發(fā)生的措施。

四、問題與啟示

發(fā)達國家的食品召回制度不僅具備食品召回的必要條件，同時依據(jù)本國實際情況添加了解決特殊問題的措施，具有更好的適應性及可操作性。作為我國目前已初步建立的食品召回體系，與國外相比還有一定差距，很多問題急需我們出臺相應措施解決。我們更應在建立基本框架的基礎上，從問題中找出辦法，從市場運作中找到不足，不斷完善我國自己的食品召回體系。

（一）我國食品召回制度存在的問題

1.科學的食品召回體系仍有待建立與完善

食品召回體系并不是簡單的法律法規(guī)的堆壘或者不同利益的相加，而是一個涉及食品生產者、銷售者、消費者等多方利益主體，涵蓋法規(guī)制定、市場監(jiān)管、部門協(xié)調等多個監(jiān)管環(huán)節(jié)的龐大系統(tǒng)。從與食品鏈緊密相關的利益主體來看，企業(yè)負有遵守相關法規(guī)、為消費者生產安全食品、召回不安全食品的責任，消費者負有保證遵循食品存放和儲備原則、正確消費食品的責任，政府負有制定合理的食品安全法律法規(guī)和執(zhí)行標準、為消費者提供相關信息和建議的責任，只有三者都嚴格履行自身責任，才能保證食品召回體系的順利運行。目前我國的食品召回體系多注重各個部分的規(guī)范，利益主體和對應的監(jiān)管環(huán)節(jié)不能連接，也忽視了彼此之間的關聯(lián)性，從而導致各部分為了自身利益逃脫責任，食品安全問題得不到根本解決。

2.食品種類眾多、企業(yè)分布較分散

食品召回制度最初建立是依據(jù)不同的層次進行分級，重在處理涉及范圍廣、影響惡劣的食品安全問題。但我國食品企業(yè)多而分散，規(guī)模大小不一，食品召回制度一時無法顧及所有食品行業(yè)和各種形式、規(guī)模的食品生產經(jīng)營者。食品企業(yè)中包括一大批非正規(guī)廠商，生產的很多食品連最起碼的標識都沒有，或者在標識上造假，出事后廠家無法找到，而對于流動性較強的商販更是無從著手。食品中絕大部分屬于小件商品，銷售渠道非常廣泛，購買者往往對于購買憑證或發(fā)票并不在意，等到出現(xiàn)問題想要退貨或者追責卻找不到可依據(jù)的憑證。

同時，食品自身特有的屬性——期限性和隱蔽性，更加大了食品召回的難度。食品大多具有保質期且時間較短，如果經(jīng)過的是層層審批的食品召回，往往會產生召回延遲問題，時間越久，產生危害的可能性就越大，造成的損失就會越多。問題食品危害往往具有潛在性，潛藏時間長且不易發(fā)覺，等到發(fā)現(xiàn)時后果嚴重，原因不易尋找，這使得問題產品生產商家更加肆無忌憚。例如2004年發(fā)生在安徽阜陽的“大頭娃娃”事件，就是由于問題奶粉召回不及時，導致至少八名嬰兒死亡，給家庭和社會帶來無盡的傷痛。

3.立法與執(zhí)行之間存在矛盾

法律的制定需要執(zhí)行力來保證實施，盲目崇尚立法，把一切問題都歸咎到法律不健全上，是一種忽略法律執(zhí)行力，為監(jiān)管部門推卸責任的做法?！坝蟹梢?，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”這一十六字原則應當充分貫徹于食品安全相關執(zhí)法環(huán)節(jié)中。目前我國已經(jīng)初步建立了相關的法律法規(guī)體系，當前迫切需要的是有權的執(zhí)法部門細致與深入的執(zhí)法，之前行政機構執(zhí)法權劃歸不輕、權能重疊并存在實踐中的權力真空現(xiàn)象，使食品安全相關執(zhí)法行為無法有力、全面的進行，而執(zhí)法不力又體現(xiàn)出法律缺少具有操作性并針對實際問題的細節(jié)規(guī)定，以及執(zhí)法部門的選擇性執(zhí)法、外力的作用、利益的驅使等問題。

4.食品企業(yè)責任意識薄弱、信用程度差

在市場行為中，企業(yè)具有強烈的尋求利潤的本質屬性。尤其對那些規(guī)模較小、資金投入能力有限的食品企業(yè)來說，通過安全、高品質的產品逐漸累積信用并形成商業(yè)競爭力似乎是很不效益的一件事，在利益的誘惑和驅使下，他們很可能使用便宜的劣質原料來制作不安全食品，最大限度地降低生產成本，提高經(jīng)濟收益。

這種損害他人利益的短視行為就是引發(fā)食品問題的關鍵所在。同時一旦發(fā)生食品安全問題需要召回時，由于食品召回成本過高，對于中小企業(yè)來說超出自身能力范圍而引發(fā)經(jīng)營危機，如當年三聚氰胺事件造成三鹿的嚴重利潤損失，讓這個規(guī)模較大的企業(yè)最終走向破產。因此，當食品企業(yè)發(fā)現(xiàn)不安全食品，常抱有僥幸心理，隱瞞真相，不去主動申請召回。食品企業(yè)對于食品召回的逃避態(tài)度，使食品召回在現(xiàn)實中寸步難行，法律中所謂的“企業(yè)主動召回”也就成了一紙空文，沒有了原有價值。

在信用記錄方面，我國尚未建立起完善和細致的企業(yè)經(jīng)營行為信用記錄，特別是在動態(tài)性較強的食品生產經(jīng)營行業(yè)中，因此信用制度的約束未能奏效。另一方面，由于商業(yè)經(jīng)營中通常使用公司等獨立人格作為組織形式，因此，對食品生產經(jīng)營企業(yè)的不良經(jīng)營信用記錄，只能體現(xiàn)在對經(jīng)營主體的督促和淘汰上，而其背后真正決定企業(yè)在食品生產乃至食品召回行為中意志的具體經(jīng)營者，卻并不會因此而在信用上留有瑕疵，這使得他們通過破產或放棄原有主體、重新組建新主體就可以規(guī)避這一制約了。

（二）如何建立完善的食品召回體系

1.建立必要的溝通協(xié)調機制

食品召回體系不健全，主要由于各責任主體僅注重自身利益，忽視彼此之間關系，法律也多是規(guī)范某種特定領域或特定現(xiàn)象，導致食品召回的各個環(huán)節(jié)脫節(jié)，難以形成一個完整的運行體系。因此，各利益主體之間應當建立溝通協(xié)調機制，注重彼此之間的互聯(lián)互通，對于缺陷食品消費者能夠積極舉報，企業(yè)能夠主動召回，監(jiān)管部門能夠定期檢測，召回部門能夠及時處理，并通過統(tǒng)一的公開平臺向各主體及時傳遞發(fā)現(xiàn)的問題以及處理情況，動員食品召回體系的各個環(huán)節(jié)，用積極溝通將它們串聯(lián)起來，加強彼此關聯(lián)性。

之前，涉及食品安全方面的監(jiān)督管理職權涉及食品安全辦、工商管理局、質量監(jiān)督局、食品藥品局、衛(wèi)生監(jiān)督所等多個部門，食品安全監(jiān)督管理體制，既有重復監(jiān)管，又有監(jiān)管“盲點”，不利于責任落實。對于具有引導職能的中央政府來說，通過建立中央?yún)f(xié)調機構，將各個負責食品安全管理的不同部門協(xié)調起來，使各相關職能部門職責明確，這樣才有利于管理部門進一步協(xié)調利益主體間的關系，層層推進，達到環(huán)環(huán)緊扣的效果。2013年國務院對相關機構的職能進行了調整，將食品安全辦的職責、食品藥品監(jiān)管局的職責、質檢總局的生產環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。主要職責是，對生產、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。將工商行政管理、質量技術監(jiān)督部門相應的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監(jiān)督管理部門。目前食品藥品監(jiān)督管理總局及下屬機構進行執(zhí)法等相關活動時，工商行政管理部門的配合也仍舊是必不可缺的。而在2014年6月征求意見的《食品安全法》修訂草案中，將初級農產品的監(jiān)管職能賦予了農業(yè)部門。從立法層面將一輪的國務院機構改革成果落實下來，可以消除過去對食品生產經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)“九龍治水”現(xiàn)象，對于行政監(jiān)管中的權力交叉、責任缺位、爭權諉責等問題都將有較為有效的改進。

2.建立和健全食品溯源機制

所謂食品溯源是指進入食品流通領域的食品必須擁有完備的來源記錄,并確保依據(jù)該來源記錄清楚的、詳細的獲得有關該食品之安全信息的制度。這種方法最早起源于澳大利亞、新西蘭等歐洲國家，這些國家食品召回制度的一大特色就是注重食品來源，希望從源頭上入手制止不安全食品的出現(xiàn)。食品的可追溯性是食品召回的基礎，找不到食品問題出現(xiàn)的源頭，就沒有辦法找到責任主體，召回程序也就無法實施。因此，為確保所有食品快速順利地撤回,從生產到銷售保持一個完整的記錄是非常必要的。

依據(jù)澳大利亞的經(jīng)驗，食品的生產商應該對所生產的食品作以下記錄:每批食品從原料到最后產成品的完整、及時的記錄;所有原材料和散裝配料的使用和處理記錄；已購買最終商品的客戶的詳細信息記錄。食品生產的相關完整記錄應該在一批貨物的貨架壽命之后再保留至少一年。除生產商之外,進口商、批發(fā)商、分銷商等其它任人也應該建立起產品的記錄系統(tǒng),記錄產品的分配情況及有關產品問題的反饋意見。日本從2001年就開始施行并推廣農產品與食品的追蹤系統(tǒng),農業(yè)協(xié)同組合(簡稱農協(xié))下屬的各地農戶,必須記錄米面、果蔬、肉制品和乳制品等農產品的生產者、農田所在地、使用的農藥和肥料、使用次數(shù)、收獲和出售日期等信息。農協(xié)在收集這些信息后,為每種農產品分配一個“身份證”號碼,整理成數(shù)據(jù)庫并將這些信息公開至網(wǎng)頁供消費者查詢。這不僅在食品安全性及質量等方面能做到透明,讓消費者適時查看信息并博得消費者信賴,同時,在發(fā)生食品安全事故時也能及時查出事故原因并進行追蹤和回收,做到責任到人和管理透明化。

我國《食品安全法》已經(jīng)明確規(guī)定了食品生產者進貨和出廠檢驗記錄制度以及食品經(jīng)營者進貨檢驗記錄制度，同時該記錄的保存時間不得少于二年。該制度可以對發(fā)生在食品加工、流通領域內的缺陷食品可以有效地確認其生產廠家。筆者認為對于這種溯源機制的引進，必須考慮我國當下的食品生產情況，我國大部分食品生產企業(yè)規(guī)模小，分散且數(shù)量龐大，技術參差不齊，有些食品沒有標識或者在標識上造假，使得生產企業(yè)無法查明。而建立產品記錄系統(tǒng)，對于價格低廉而數(shù)量龐大的小商品而言，無論是購買相關設備還是準備記錄全面繁雜的信息都意味著巨大的成本，這些成本到最后還是轉嫁到消費者身上。

因此，筆者認為這種機制的建立需要一些基礎條件的支持，比如將具有相同屬性的中小食品企業(yè)進行整合；統(tǒng)一建立分類信息錄入系統(tǒng)，針對規(guī)模不同的食品企業(yè)適用不同的錄入系統(tǒng)，實行分層管理；配備專門信息審核人員進行定期檢查。只有這些基礎條件具備，才能為溯源機制的順利運行打好基礎，我國食品溯源機制的建立還有很長的路要走。

3.建立企業(yè)召回補償機制

食品召回程序的啟動，意味著消費者的權益已經(jīng)受到損害，而為食品召回程序的引發(fā)和進行也會產生相應的費用。除去食品生產經(jīng)營者的產品已對消費者構成損害應承擔損害賠償責任的情形外，我們也應當考慮到，缺陷食品召回所造成的消費者必然的經(jīng)濟損失和召回費用支出，因此對于這兩部分費用應當予以補償。目前可知的基礎費用可包含檢舉舉報的告知費用、召回產品的運輸費用、召回前的保管費用等。這還不包括因召回而間接形成的財產和精力上的付出。

同時食品召回的高成本往往是企業(yè)逃避的原因，通過建立食品召回責任保險，依靠保險獨有的責任分擔屬性，企業(yè)通過參加保險支付實施召回所需的花費并彌補由此帶來的利潤損失，這樣企業(yè)避免利潤大幅下降或者面臨破產危機，提高主動召回的積極性，更有利于食品召回制度的良性循環(huán)。

4.鼓勵企業(yè)主動召回和完善消費者舉報召回規(guī)則

依照目前《食品召回管理規(guī)定》的規(guī)則，實施召回的企業(yè)僅能在法律責任承擔上得到“從輕或減輕”處罰的處理，凡存在缺陷食品問題的都應收到處罰，并在信用記錄上有所反應。這固然會對食品生產經(jīng)營者形成一種督促效果，并具有警示作用，但對于企業(yè)來說，召回成本的付出和行政處罰的并存，對企業(yè)的生存和發(fā)展造成了重大影響，很多企業(yè)因此對召回制度首先心生畏懼，望而卻步，覺得主動召回也是要罰，不如捂住，既節(jié)約成本，也可以避免法律責任的承擔。這樣的結果，恰恰是立法和執(zhí)法者以及消費者最不愿看到的。我們在食品領域的制度構建上始終是“減分”的思路，即否定的法律評價，信用的減損，這固然可以反映企業(yè)經(jīng)營中的不當行為，而與之對應，對于企業(yè)的“回頭是岸”是否也能進行適當?shù)摹凹臃帧?，以實現(xiàn)正面鼓勵的推動效果。

以美國為例，企業(yè)發(fā)現(xiàn)食品存在潛在風險，且尚未造成嚴重危害，企業(yè)主動向FDA提出報告，愿意找回缺陷食品并制定出切實有效的召回計劃，監(jiān)管部門可簡化召回程序，不作危害評估報告也不再發(fā)布召回新聞?？梢姡髽I(yè)與政府合作，采取有利于大眾的措施，降低不安全食品危害風險，政府還是會對企業(yè)提供保護的。這明顯可以讓生產經(jīng)營者看到主動召回的優(yōu)越性，并對應的對此體現(xiàn)出積極性。此種規(guī)定我國可在法律法規(guī)的修訂完善過程中借鑒與吸收。

另一方面，除去企業(yè)的主動召回之外，召回也可因監(jiān)管部門的要求而引發(fā)，而對于是否應當召回的動態(tài)把握，信息一可來源于監(jiān)管部門日常的監(jiān)管行為，二可來源于消費者的舉報和請求。我國目前對這兩方面的規(guī)則可謂空白，可見到的法律法規(guī)中沒有規(guī)定召回可直接由消費者向企業(yè)或監(jiān)管部門提出；也沒有對消費者向監(jiān)管部門舉報投訴以促進監(jiān)管部門依法要求企業(yè)召回的具體規(guī)定，對此類問題應如何應對，如遇到消費者投訴舉報應以何種程序依法處理、惡意投訴舉報現(xiàn)象如何界定和規(guī)制等，都沒有規(guī)則可以參考。因此筆者認為應在《食品安全法》和相關的食品召回專項法律法規(guī)中明確消費者的召回請求權及行使細則，并制定對應的食品安全投訴舉報的法律法規(guī)。

四、結語

我國食品企業(yè)生產現(xiàn)狀，決定了我國食品召回體系的完善任重道遠。目前我國已經(jīng)初步形成了食品召回體系的基本框架，通過福喜肉、臺灣地溝油等事件我們不斷發(fā)現(xiàn)問題，依據(jù)國外經(jīng)驗和我國市場運行體制找到解決措施，就如同哲學中所講，螺旋上升的趨勢是前進?？此撇粩嘌h(huán)的過程中，實質是在不斷前進，終將實現(xiàn)質的飛躍，構建一個適合中國國情的食品召回體系。

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［責任編輯：邵猷芬］

董文晶（1978—），女，山東農業(yè)大學文法學院法學系副教授，法學碩士，研究方向為民法，公司法。（山東泰安271018）

山東省高校人文社科研究計劃項目（J14WB62）；山東農業(yè)大學人文社會科學課題青年項目（13XSKC004）