淺析鄭州市金水區(qū)、武漢市江漢區(qū)社區(qū)管理實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)

左曉麗　呂昕陽　李　浩

淺析鄭州市金水區(qū)、武漢市江漢區(qū)社區(qū)管理實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)

左曉麗呂昕陽李浩

［提要］城市社區(qū)是城市建設(shè)管理的基本單位，社區(qū)管理服務(wù)的質(zhì)量直接關(guān)系到民眾的切身利益。作為連續(xù)兩次入選“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范區(qū)”的鄭州市金水區(qū)和最早一批“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”的武漢市江漢區(qū)，它們在城市社區(qū)的制度規(guī)范、管理體制、組織體系、運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)考核機(jī)制等方面積累了很多值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)，對南昌市的社區(qū)管理具有很好的啟示。

鄭州市金水區(qū)；武漢市江漢區(qū)；社區(qū)管理

黨的十八大報告指出“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制”，“保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”。城市社區(qū)作為國家基層建設(shè)的基礎(chǔ)和重要組成部分，自然也是基層群眾自治機(jī)制的重要組成部分。目前，學(xué)者集中研究的是北京、上海、沈陽等被列入“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”的城市，而南昌市作為“中部崛起”戰(zhàn)略核心城市，城市建設(shè)和社會管理都取得了一定成就，卻仍有不足。本文將通過對鄭州市金水區(qū)和武漢市江漢區(qū)社區(qū)管理實(shí)踐的淺析，為南昌市的社區(qū)管理工作尋求一些啟示，為“發(fā)展升級、小康提速、綠色崛起、實(shí)干興贛”的新征程添能加油。

一、鄭州市金水區(qū)社區(qū)管理實(shí)踐概況

鄭州市是河南省省會城市，是貫通南北、東西的交通要道，2014年全市生產(chǎn)總值達(dá)6800億元，現(xiàn)轄6區(qū)5市1縣,總?cè)丝?62.65萬,城市街道74個,城市社區(qū)550個。民政部自2009年以來，舉辦了兩次全國和諧社區(qū)建設(shè)示范單位命名表彰活動，鄭州市累計榮獲 “全國和諧社區(qū)建設(shè)示范單位”14次，包括全國和諧社區(qū)建設(shè)示范區(qū)1個，示范街道3個，示范社區(qū)8個，其中，金水區(qū)連續(xù)兩次入選“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范區(qū)”，成為全國城市社區(qū)學(xué)習(xí)的楷模。

金水區(qū)是鄭州市的中心城區(qū)，轄區(qū)總面積242.2平方公里，其中城區(qū)面積69平方公里，轄2個鎮(zhèn)、15個街道辦事處，常住人口107.5萬，2014年全區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)856億元，是全省面積最大、人口最多、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城區(qū)，自1998年鄭州市市委、市政府下發(fā)《鄭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一歩加強(qiáng)城市居民委員會建設(shè)工作的通知》，金水區(qū)政府開始了城市社區(qū)管理的新探索，逐漸對城市社區(qū)管理形成了一套有效的管理體制。

（一）完善社區(qū)管理制度，推進(jìn)制度規(guī)范

鄭州市的社區(qū)管理體制改革起步于1998年，興起于2000年，先后下發(fā)了《鄭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民委員會建設(shè)工作的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（鄭發(fā)［2000］14號）、《關(guān)于實(shí)施社區(qū)建設(shè)三個一工程的意見》、《關(guān)于堅持依靠群眾推進(jìn)社區(qū)管理創(chuàng)新的意見》（鄭發(fā)〔2012〕16號）、《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下城市社區(qū)建設(shè)的意見》（豫辦〔2014〕33號）等一系列指導(dǎo)性文件。同時，金水區(qū)政府、各個街道辦也制定了相關(guān)的實(shí)施性規(guī)定，這些文件為社區(qū)管理和服務(wù)、設(shè)施建設(shè)、社區(qū)組織、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等方面工作提供了政策性保障，為城市的社區(qū)管理實(shí)踐工作的順利開展做了鋪墊。

（二）完善社區(qū)組織體系，明確組織職能

社區(qū)組織體系以行政指導(dǎo)和社區(qū)自治并重，建立了以社區(qū)黨組織為核心，以社區(qū)居委會為主體，以社區(qū)志愿服務(wù)工作站和社區(qū)群團(tuán)組織和服務(wù)型社會組織為輔的社區(qū)管理組織體系，社區(qū)志愿服務(wù)工作站（志愿登記管理站）承辦大部分政府下派到社區(qū)的日常工作，為居委會“解壓松綁”，并負(fù)責(zé)轄區(qū)志愿者、義工的招募和日常管理，組織并指導(dǎo)他們開展社區(qū)志愿服務(wù)。同時還構(gòu)建了一批融黨員服務(wù)平臺、信息化管理、組織設(shè)置新模式于一體的“紅色家園”，吸納聚攏新老黨員，促進(jìn)黨組織完善。

（三）創(chuàng)新社區(qū)管理體制，夯實(shí)體制基礎(chǔ)

金水區(qū)認(rèn)真探索和完善新型社區(qū)管理體制，積極推行社區(qū)網(wǎng)格化管理，將社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)自治納入網(wǎng)格，及時了解社情民意，實(shí)現(xiàn)社區(qū)精細(xì)化服務(wù)管理，已初步形成“全天候巡查、全覆蓋了解、無縫隙對接”的網(wǎng)格管理格局［1］。

（四）推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，完善運(yùn)行管理

金水區(qū)的社區(qū)管理，注重管理運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新。一方面樹立“管理即服務(wù)”的理念，政府通過宏觀調(diào)控促進(jìn)社區(qū)建設(shè)資源的聚集和可持續(xù)發(fā)展，社區(qū)內(nèi)部實(shí)行黨組織和居委會同時換屆、成員交叉任職，引導(dǎo)大學(xué)生競選社區(qū)居委會成員；另一方面，創(chuàng)新運(yùn)轉(zhuǎn)籌資方式，市、區(qū)兩級把社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)納入財政運(yùn)轉(zhuǎn)，建立自然增長機(jī)制，形成“財政支持、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的投入機(jī)制；此外，還建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的雙向績效考核機(jī)制［2］；同時，針對當(dāng)下老齡化日益加重、鄰里冷漠等社會問題，金水區(qū)打造“三金工程”——金拐杖、金百合、金陽光，重塑社區(qū)親情，助力和諧社區(qū)。

（五）完善人才建設(shè)機(jī)制，增強(qiáng)社區(qū)“戰(zhàn)斗力”

金水區(qū)政府率先實(shí)施由政府提供財政支持購買優(yōu)質(zhì)社工服務(wù)、民間社會組織搭建“第三方”平臺承接政府公共服務(wù)職能的機(jī)制，區(qū)政府出資130萬元公開招標(biāo)26個社工崗位項(xiàng)目，覆蓋居民生活的方方面面。盡力解決人員待遇問題，先后將社區(qū)工作者的工資補(bǔ)貼由原來的600元/月調(diào)整到最高1500元/月，累計漲幅達(dá)158%，為基層工作者繳納養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等社會保險。初歩形成社區(qū)專職工作者，社區(qū)樓棟長、社區(qū)志愿者和社區(qū)社會工作者“四位一體”的專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)模式［3］。

（六）鞏固保障機(jī)制，加大設(shè)施建設(shè)

金水區(qū)響應(yīng)市政府的“雙百工程”號召，采取原址新建或擴(kuò)建、購買、置換、協(xié)調(diào)使用等方式，使未達(dá)標(biāo)的社區(qū)綜合用房面積達(dá)到400平方米以上，切實(shí)解決社區(qū)組織工作用房和居民公益服務(wù)用房（即“社區(qū)綜合用房”）。依托全區(qū)4416個監(jiān)控平臺、85493個視頻探頭和1600多名巡防隊(duì)員，結(jié)合公安110報警系統(tǒng)，建立“點(diǎn)、線、面”立體化的社會治安動態(tài)防控體系，全面增強(qiáng)基層治安防控能力。

二、武漢市江漢區(qū)社區(qū)管理實(shí)踐概況

武漢市是湖北省省會城市，素有“九省通衢”之稱，是中國經(jīng)濟(jì)地理承東啟西的特大城市和中心樞紐，2014年全市生產(chǎn)總值達(dá)10069.48億元，現(xiàn)轄13個城區(qū)，全市總?cè)丝?31.26萬人。江漢區(qū)位于武漢市漢口地區(qū)中部，是全市7個中心城區(qū)之一，總面積為33.43平方公里，下轄13個街道辦事處，107個社區(qū)居委會，常住人口68萬人，2014年全區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)827.75億元。1999年，民政部開展了“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”工作，武漢市江漢區(qū)連同北京市西城區(qū)、杭州市下城區(qū)等26個區(qū)被列為首批“城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，江漢區(qū)在之后的城市社區(qū)管理探索中，逐漸形成了特有的“江漢模式”，成為全國各地學(xué)習(xí)的榜樣。

（一）2000年第一輪社區(qū)建設(shè)實(shí)踐

“江漢模式”最大的特點(diǎn)是按照明確規(guī)范的職責(zé)分工，使政府行政力量與社區(qū)自治需求共同參與到社區(qū)治理中，形成力量相對均衡、上下互動的合作共治關(guān)系，主要實(shí)踐如下：第一，重新界定區(qū)政府及其派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處與社區(qū)居委會的職權(quán)以及關(guān)系是指導(dǎo)與服務(wù)、協(xié)助與監(jiān)督，而非行政上下級關(guān)系；第二，按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，由區(qū)政府、街道辦事處與社區(qū)組織共同完成社區(qū)管理工作，使責(zé)權(quán)利統(tǒng)一對等；第三，區(qū)政府職能部門通過“五個到社區(qū)”——工作人員配置到社區(qū)、工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)，實(shí)現(xiàn)政府管理和服務(wù)工作重心“下沉”；第四，建立“社區(qū)評議考核街道各職能部門”的制度，由社區(qū)居民對街道各職能部門進(jìn)行評議考核，并根據(jù)評議結(jié)果做出相應(yīng)處理［4］。

2000年江漢第一輪社區(qū)改革從轉(zhuǎn)變政府職能入手，架構(gòu)了社區(qū)體制，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上解決并理清了政府與社區(qū)的關(guān)系，形成了“政府依法行政、社區(qū)依法自治”的和諧社區(qū)建設(shè)氛圍［5］。然而，第一輪改革架構(gòu)了社區(qū)體制但未完善社區(qū)體制，定位了政府社會職能、推進(jìn)了政府社會職能下沉，但未改革政府社會職能運(yùn)行的體制機(jī)制，在社區(qū)建設(shè)推進(jìn)過程中，新架構(gòu)的社區(qū)體制與傳統(tǒng)的行政體制不斷發(fā)生碰撞和沖突，出現(xiàn)雙重合作行動困境：“部門合作行動困境”和“政社合作行動困境”［6］，所以，2008年，江漢區(qū)啟動了新一輪基層社會管理體制改革。

（二）2008年新一輪社區(qū)改革實(shí)踐

首先，創(chuàng)新社區(qū)體制：（1）梳理社區(qū)業(yè)務(wù)，將過去“八大員”的工作事務(wù)，根據(jù)社區(qū)公共事務(wù)、活動的有機(jī)聯(lián)系，合并為綜合協(xié)管業(yè)務(wù)、社會保障業(yè)務(wù)兩類；（2）轉(zhuǎn)變?nèi)藛T身份，將“八大員”按業(yè)務(wù)類別分為社區(qū)協(xié)管員、社區(qū)服務(wù)員兩類；（3）創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)組織架構(gòu)，在社區(qū)設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)站，向社區(qū)居民提供“一站式”服務(wù)；（4）明確社區(qū)公共服務(wù)站和社區(qū)居委會功能定位，使社區(qū)居委會回歸自治功能；（5）強(qiáng)化社區(qū)居委會主體地位，通過在體制架構(gòu)上采取“權(quán)力平衡”模式，防止社區(qū)居委會被邊緣化——一方面規(guī)定社區(qū)居委會主任不兼任社區(qū)公共服務(wù)站站長職務(wù)，站長采取服務(wù)站民主選舉方式產(chǎn)生，另一方面，社區(qū)居委會對社區(qū)公共服務(wù)站行使五項(xiàng)權(quán)利，并建立相應(yīng)的保障機(jī)制。

其次，創(chuàng)新街道行政體制：（1）梳理街道業(yè)務(wù)流程，定位街道辦事處的職能為社會管理、公共服務(wù)，將各種活動和事務(wù)整合為綜合協(xié)調(diào)、黨群事務(wù)、城市管理、社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)服務(wù)這5項(xiàng)業(yè)務(wù)流程；（2）建立“一室四部”的大部門組織體系，即黨群辦公室、綜合服務(wù)部、綜合管理部、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、黨群事務(wù)工作部；（3）理順職能部門與街道綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系；（4）建立以街道社區(qū)服務(wù)中心為平臺的大部門協(xié)作機(jī)制；（5）建立以項(xiàng)目制為基礎(chǔ)的居民自治激勵機(jī)制［7］。

通過對鄭州市金水區(qū)和武漢市江漢區(qū)這兩個“全國社區(qū)建設(shè)示范單位”城市社區(qū)管理實(shí)踐的比較，可以看出兩者存在以下共同點(diǎn)：在規(guī)章制度上，都發(fā)布了相關(guān)的文件，出臺了相應(yīng)的措施，保障社區(qū)工作的順利開展；在社區(qū)組織體系上，都注重行政指導(dǎo)與社區(qū)自治結(jié)合的原則，明確各自職責(zé)，相互補(bǔ)充；在社區(qū)運(yùn)行機(jī)制上，都主張“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，建立恰當(dāng)?shù)墓ぷ骺己藱C(jī)制；在社區(qū)人員編排上，努力做到專業(yè)化、規(guī)范化；在社區(qū)服務(wù)上，無論是網(wǎng)格化還是“八大員”，都盡力將服務(wù)落實(shí)到居民生活點(diǎn)滴之中。

同時，由于兩區(qū)分屬不同的地域，存在城市經(jīng)濟(jì)、文化、人文、習(xí)俗等方面的差異，使得兩者在社區(qū)管理方面各具特色。其中，金水區(qū)由政府財政出資購買社工崗位、“三金工程”重塑和諧社區(qū)新親情、“雙百工程”擴(kuò)展綜合用房、創(chuàng)建“紅色家園”吸納聚攏新老黨員等措施，都極大地促進(jìn)社區(qū)和諧穩(wěn)定的發(fā)展。江漢區(qū)的特色在于不僅對社區(qū)和街道兩個層面進(jìn)行流程再造，理清了政府部門、街道辦事處、社區(qū)居委會權(quán)責(zé)邊界，而且還通過構(gòu)建基層政府向街道社區(qū)服務(wù)中心購買服務(wù)、街道服務(wù)中心管理社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)居委會對社區(qū)公共服務(wù)站行使五項(xiàng)權(quán)利的社區(qū)公共服務(wù)體制，理順了基層政府、社區(qū)服務(wù)站與社區(qū)居委會的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居委會自治職能的歸位，同時，通過采用項(xiàng)目制這一新的“社會管理工具”，為培育發(fā)展社區(qū)民間組織提供了足夠的資源和空間。

三、對南昌市社區(qū)管理的建議

江西省正處在“發(fā)展升級、小康提速、綠色崛起、實(shí)干興贛”的新征程上，其中南昌市作為江西省會城市、發(fā)展龍頭，其肩負(fù)的歷史重任對南昌市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理水平具有重要的推動作用。社區(qū)作為社會管理的基本單位，其管理制度、機(jī)制、模式、方法對南昌市社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。提升南昌市社區(qū)管理水平，一方面是城市發(fā)展的基本要求，另一方面也是省內(nèi)其他城市的示范。在對河南?。ㄠ嵵荩┖秃笔。ㄎ錆h）兩個城市社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)分析的基礎(chǔ)上，對南昌市城市社區(qū)管理提出以下政策建議：

第一，完善相關(guān)政策規(guī)定，為社區(qū)工作提供制度保障。南昌市可以從本地實(shí)際出發(fā)，制定地方性的社區(qū)組織管理法規(guī)來規(guī)范社區(qū)內(nèi)各權(quán)力主體的行為，加強(qiáng)對社區(qū)工作站、業(yè)主委員會、社區(qū)社會組織等主體權(quán)益的維護(hù)及責(zé)任的監(jiān)管；也可以由社區(qū)在不違背國家法律的前提下，制定社區(qū)自身的管理?xiàng)l例，確立居民共同遵守的規(guī)范，加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化依法管理的理念，維護(hù)大多數(shù)居民的合法權(quán)益。

第二，加快轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府和社區(qū)居委會的關(guān)系。政府轉(zhuǎn)變職能的核心是明確政府及其職能部門在社區(qū)治理中的責(zé)任，理順與社區(qū)的關(guān)系，適當(dāng)下放其社會職能，從無限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?。首先，政府各職能部門和街道辦要轉(zhuǎn)變觀念，將原來不屬于社區(qū)的行政工作回歸自身，解除對社區(qū)的束縛；其次，要按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，擴(kuò)大社區(qū)自治的范圍和能力；最后，盡量減少對社區(qū)居委會的日常性檢查評比，鼓勵社區(qū)積極參與省級、國家級評比活動，對社區(qū)各項(xiàng)工作的評比、考核，納入“社區(qū)建設(shè)示范單位”評估體系中，切實(shí)減輕居委會的負(fù)擔(dān)，讓他們把更多的時間精力投入到居民生活中。

第三，梳理社區(qū)業(yè)務(wù)，明確各管理主體的職責(zé)。在社會管理的格局中我們強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”，而社區(qū)管理是社會管理的一部分，為搞好社區(qū)建設(shè)，可以借鑒江漢區(qū)經(jīng)驗(yàn)，按照南昌市社區(qū)的實(shí)際情況對街道和社區(qū)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重新梳理，對社區(qū)事務(wù)分類管理，并以規(guī)范化的條例形式明確各個主體、部門的職責(zé)。

第四，強(qiáng)化社區(qū)工作者隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城市社區(qū)的需求逐步邁向多元化，一支專業(yè)的、高素質(zhì)的社區(qū)服務(wù)團(tuán)隊(duì)是城市社區(qū)邁向更高層次服務(wù)的關(guān)鍵。目前南昌市社區(qū)居委會成員結(jié)構(gòu)還不能滿足當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)需求，需要吸引更多高素質(zhì)的人才促使社區(qū)工作走向職業(yè)化、專業(yè)化和規(guī)范化。同時，也可以通過加強(qiáng)社區(qū)工作者的職業(yè)教育、在職培訓(xùn)，南昌市可以借鑒鄭州市購買社工崗位的做法，為社區(qū)補(bǔ)充活力，注入鮮活、營養(yǎng)的“新血液”。

第五，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)方式，提高居民的社區(qū)參與意識。社區(qū)不僅是居民生活的場所，更是居民精神的歸宿，要充分認(rèn)識到社區(qū)生活對民眾的不可或缺性、對社會穩(wěn)定的無可替代性。讓居民有效參與社區(qū)建設(shè)，培育民眾的主人翁意識，利用社區(qū)論壇、民情信息站、微博、微信等多種新形式新途徑，搭建社區(qū)居民與服務(wù)部門和居民相互之間溝通交流的新平臺，讓居民了解社區(qū)發(fā)展建設(shè)情況，進(jìn)而提議發(fā)聲。

［1］朱海霞.鄭州市社區(qū)網(wǎng)格化管理問題淺析［J］.中外企業(yè)家,2013,(33).

［2］梁怡.鄭州市社區(qū)管理體制研究［D］.鄭州：鄭州大學(xué)碩士論文,2012.

［3］柴海瑞.鄭州市城市社區(qū)管理體制現(xiàn)狀分析［J］.現(xiàn)代商業(yè),2012,(28）.

［4］陳偉東.武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)目標(biāo)模式、制度創(chuàng)新及可行性［J］.城市發(fā)展研究,2001,(1）.

［5］陳潔.我國現(xiàn)階段典型社區(qū)管理實(shí)踐模式評述［J］.西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報,2013,(2）.

［6］盧愛國.“江漢模式”新一輪改革目標(biāo)選擇、體制創(chuàng)新及可行性［J］.湖北社會科學(xué),2013,(1).

［7］盧愛國,陳偉東.“江漢模式”新一輪改革：破解基層社會管理的體制瓶頸［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2012,（13）.

［責(zé)任編輯：上官濤］

左曉麗（1990—），女，南昌航空大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣补芾恚粎侮筷枺?975—），女，南昌航空大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楣补芾?；李浩?980—），男，江西省文化廳人事教育處主任科員，助理工程師，研究方向?yàn)槲幕C合管理、公共文化服務(wù)管理。（江西南昌330063）