龐 強(qiáng)

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

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資源型城市轉(zhuǎn)型中的政府扶持機(jī)制研究

龐 強(qiáng)

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

在工業(yè)現(xiàn)代化與資源逐漸枯竭的現(xiàn)實(shí)情況下，資源型城市發(fā)展轉(zhuǎn)型具有重要性與緊迫性。各級(jí)政府的職能發(fā)揮是資源型城市轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)因素，其中包括完成衰退行業(yè)的更替與新興行業(yè)的導(dǎo)入。政府需出臺(tái)符合實(shí)際的政府扶持政策，具體應(yīng)包括資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、衰退行業(yè)援助機(jī)制與替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制，針對(duì)扶持機(jī)制的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提出柔性接續(xù)、行業(yè)自主與創(chuàng)新機(jī)制的三要求，同時(shí)發(fā)揮扶持三機(jī)制的協(xié)同作用。

資源型城市；政府職能；轉(zhuǎn)型；扶持政策；機(jī)制

一、引言

資源型產(chǎn)業(yè)的衰退是工業(yè)化國(guó)家共同面臨的問(wèn)題，關(guān)于資源型城市的研究早在20世紀(jì)30年代已被歐美等國(guó)家關(guān)注。隨著中國(guó)的改革開(kāi)放及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)資源型城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈完善與隨之而來(lái)的發(fā)展瓶頸問(wèn)題成為學(xué)界研究資源型城市轉(zhuǎn)型的前提背景與始動(dòng)力。

中國(guó)有近120座資源型城市，占我國(guó)城市總量三分之一。由于長(zhǎng)時(shí)間的低效率、高效能、粗放式發(fā)展，已經(jīng)在現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球趨勢(shì)中困于末路。資源型行業(yè)的發(fā)展包括了國(guó)計(jì)民生的能源與國(guó)家的戰(zhàn)略物資，其重要性與緊迫性都推動(dòng)政府在資源型城市轉(zhuǎn)型中發(fā)揮更積極的作用。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)等經(jīng)濟(jì)新形態(tài)的飛速成長(zhǎng)，原有的資源粗加工與產(chǎn)能過(guò)剩，不能滿足市場(chǎng)需求，在低效能科技產(chǎn)出的情況下，大多數(shù)資源型城市已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源枯竭型城市，生態(tài)環(huán)境惡化、產(chǎn)能過(guò)剩、資金鏈斷裂、工廠停工、企業(yè)破產(chǎn)、職工失業(yè)與社會(huì)問(wèn)題爆發(fā)等，經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟待轉(zhuǎn)型。

政府在資源型城市轉(zhuǎn)型中如何發(fā)揮職能，完成衰退行業(yè)的更替與新興行業(yè)的導(dǎo)入成為關(guān)鍵因素。各級(jí)政府在資源型城市轉(zhuǎn)型中起主導(dǎo)作用，城市的原行業(yè)職工安置、社會(huì)保障體系、環(huán)境恢復(fù)與新興行業(yè)引進(jìn)政策等轉(zhuǎn)型問(wèn)題需要政府的財(cái)政、土地、法律與環(huán)境等多種政策的支持。政府在資源型城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中起到不可替代的作用，筆者提出問(wèn)題：在傳統(tǒng)的資源型行業(yè)轉(zhuǎn)型、新興接續(xù)行業(yè)的引進(jìn)與發(fā)展過(guò)程中，政府扶持機(jī)制如何發(fā)揮作用？發(fā)揮怎樣的作用？對(duì)資源型城市的發(fā)展具有怎樣的影響？本文將研究在資源型城市轉(zhuǎn)型中的政府扶持機(jī)制問(wèn)題。

二、轉(zhuǎn)型中的政府行為問(wèn)題

在新時(shí)期，政府作為主導(dǎo)因素如何帶領(lǐng)資源型城市加速轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為對(duì)政府職能的嚴(yán)峻考驗(yàn)。實(shí)現(xiàn)資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求，政府若單純依靠市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用，大部分城市的轉(zhuǎn)型過(guò)程將面臨瓶頸與困難，需要各級(jí)政府出臺(tái)符合實(shí)際的公共政策，研究轉(zhuǎn)型的政府扶持機(jī)制，推動(dòng)資源型城市的轉(zhuǎn)型。

(一)地方政府的“唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展論”思維定式

面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可觀收益與環(huán)境保護(hù)的巨大代價(jià)，政府更傾向于選擇前者。即使中國(guó)已有了“科學(xué)發(fā)展觀”與“可持續(xù)發(fā)展”的新型觀念，但地方政府尤其是資源型城市的地方政府往往選擇犧牲環(huán)境的資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，“唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展論”思維依然存在。其原因有三：

首先，受“先污染，后治理”的經(jīng)濟(jì)模式引誘。著名的環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線(Environmental Kuznets Curves，EKC)表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境退化之間經(jīng)常呈現(xiàn)倒“U”型，它是在對(duì)工業(yè)發(fā)展過(guò)程中的各種數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上得出的，直觀地顯示了發(fā)達(dá)國(guó)家“先污染，后治理”的現(xiàn)象，許多研究工作也都證明倒“U”形EKC的存在。[1]但是大量實(shí)證研究證明經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和環(huán)境退化之間關(guān)系不僅是倒“U”型關(guān)系，還會(huì)呈現(xiàn)出同步、“N”型等一系列關(guān)系，因此“先污染后治理”不具備合理性。

其次，地方政府的“功利性”。政府在普世層面上追求公共服務(wù)與公共利益的提供，但現(xiàn)實(shí)的政府行為更加傾向于自我服務(wù)與自身利益最大化，由此政府的行為趨向于最大化社會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能，忽視政府的服務(wù)職能。由此導(dǎo)致政府社會(huì)職能萎縮、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式粗放、政府價(jià)值扭曲等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

最后，環(huán)境的共有性與免責(zé)性。在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)中，用環(huán)境的外部性原理來(lái)解釋環(huán)境污染產(chǎn)生的原因。環(huán)境污染是負(fù)外部性的典型實(shí)例，是因?yàn)楫a(chǎn)生外部性的行為人的私人成本要小于社會(huì)成本[2]。這種解釋同樣應(yīng)用于政府的行為選擇中，筆者用共有性來(lái)突出經(jīng)濟(jì)粗放型發(fā)展對(duì)環(huán)境帶來(lái)負(fù)面效果的責(zé)任無(wú)源現(xiàn)象。由于環(huán)境污染的共有性與免責(zé)性，政府在考量政府行為的時(shí)候，更傾向于選擇暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種現(xiàn)象廣泛存在于資源型城市之中，環(huán)境污染的責(zé)任不確定致使當(dāng)?shù)卣辉高x取高代價(jià)、高成本的轉(zhuǎn)型，反而固守舊的資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，環(huán)境的共有與免責(zé)性導(dǎo)致京津冀霧霾影響到日本等國(guó)便是實(shí)例。

(二)資源型城市地方官員的“維穩(wěn)”思路

由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體規(guī)劃具有“不公平”與“不均衡”的表現(xiàn)，地方官員固守傳統(tǒng)發(fā)展模式，對(duì)政府在資源型城市轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)職能目標(biāo)缺失，主觀意愿不強(qiáng)，思想保守；同時(shí)，傳統(tǒng)行業(yè)在地方中根深蒂固的利益網(wǎng)絡(luò)與政策阻力也成為了地方官員“維穩(wěn)”思維的原因。例如：河北唐山的主要財(cái)政收入來(lái)自鋼鐵集團(tuán)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，鋼鐵產(chǎn)業(yè)成為龍頭的同時(shí)也掌控了地方官員的經(jīng)濟(jì)思路。

(三)政府扶持機(jī)制的混亂

強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府的政策支持與財(cái)政扶持是當(dāng)?shù)卣谵D(zhuǎn)型中的工作側(cè)重，但往往對(duì)行業(yè)轉(zhuǎn)型作用甚微。主要原因在于以政府為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型扶持機(jī)制不健全，表現(xiàn)在政策落實(shí)和監(jiān)督機(jī)制的混亂與缺失問(wèn)題上。在落后產(chǎn)業(yè)亟須轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)員工轉(zhuǎn)崗問(wèn)題突出、社會(huì)連帶問(wèn)題突出與接續(xù)產(chǎn)業(yè)如何與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的問(wèn)題上，政府的扶持機(jī)制應(yīng)該從頭到尾、從失業(yè)工人到工人轉(zhuǎn)崗、從即將淘汰的產(chǎn)業(yè)到新興后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)揮切實(shí)、具體與完整的作用，而非單純的資金援助，畫(huà)餅充饑。這就需要對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型的政府扶持機(jī)制進(jìn)行具體的研究。

三、轉(zhuǎn)型中的政府扶持機(jī)制探究

(一)轉(zhuǎn)型中政府的扶持機(jī)制

產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制，即援助機(jī)制，是指通過(guò)財(cái)政扶持、資金和項(xiàng)目支持、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等方式，對(duì)伴隨著資源減少而走向衰退的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行直接援助，或者通過(guò)政策引導(dǎo)和支持發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行間接援助，促進(jìn)資源型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。[3]

具體而言應(yīng)該包括資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、衰退行業(yè)援助機(jī)制與替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制。三個(gè)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)需要協(xié)同財(cái)政、社會(huì)與環(huán)境共同作用，政府應(yīng)當(dāng)在機(jī)制的協(xié)同中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

1.資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制

資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制是構(gòu)建中國(guó)資源有償使用體制的基礎(chǔ)與核心內(nèi)容。所謂資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制是指為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，通過(guò)稅收的手段對(duì)資源開(kāi)發(fā)行為進(jìn)行約束與限制，同時(shí)也對(duì)資源開(kāi)發(fā)行為的連帶后果建立成套的補(bǔ)償辦法與扶持機(jī)制。主要方法包括：收取資源開(kāi)發(fā)者相關(guān)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅等資金，為政府支持的礦產(chǎn)勘探、礦產(chǎn)合理開(kāi)發(fā)、生態(tài)與地址環(huán)境恢復(fù)提供資金調(diào)控與保障。甚至在資源型城市面臨整體行業(yè)衰退的資金扶持也應(yīng)考量到早期的資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制中去，由此資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制就顯得尤為基礎(chǔ)。

由于中國(guó)曾經(jīng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，資源開(kāi)發(fā)型企業(yè)多為國(guó)有經(jīng)濟(jì)，缺乏對(duì)資源開(kāi)發(fā)的補(bǔ)償機(jī)制建立。面對(duì)如今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)，應(yīng)當(dāng)盡快建立完整的資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制。資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的建立與作用實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，加快對(duì)資源補(bǔ)償機(jī)制的建立，發(fā)揮稅收對(duì)資源開(kāi)發(fā)的杠桿作用，可以讓資源的價(jià)格真正體現(xiàn)其自身價(jià)值，同時(shí)也更好的補(bǔ)償資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的負(fù)面問(wèn)題。

2.衰退行業(yè)援助機(jī)制

衰退行業(yè)援助機(jī)制是在轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的過(guò)渡援助機(jī)制，政府在衰退企業(yè)的退出方式、職工安置、社會(huì)保障、環(huán)境恢復(fù)等方面提供足夠資金進(jìn)行援助服務(wù)，確保衰退行業(yè)的平穩(wěn)過(guò)渡。

在轉(zhuǎn)型初期，衰退行業(yè)在所屬資源型城市經(jīng)濟(jì)中依舊占主導(dǎo)地位，但是行業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變：利潤(rùn)率低下，產(chǎn)能過(guò)剩，產(chǎn)品無(wú)法被市場(chǎng)消化，導(dǎo)致行業(yè)虧損問(wèn)題嚴(yán)重；資源匱乏，接近枯竭，戰(zhàn)略性資源不能維持今后城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)高壓態(tài)勢(shì)，企業(yè)退出障礙明顯，依靠地方財(cái)政苦撐。衰退行業(yè)援助機(jī)制為行業(yè)轉(zhuǎn)型提供過(guò)渡援助，確保社會(huì)穩(wěn)定與行業(yè)平穩(wěn)過(guò)渡。可以說(shuō)，喪失競(jìng)爭(zhēng)力與面臨資源匱乏的落后行業(yè)盡快退出現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局是資源型城市轉(zhuǎn)型的重要步驟。

3.替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制

替代產(chǎn)業(yè)扶持計(jì)劃是解決資源型城市轉(zhuǎn)型的核心環(huán)節(jié)，前期的衰退行業(yè)轉(zhuǎn)型便是為了對(duì)接新興的替代產(chǎn)業(yè)，以此帶動(dòng)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。發(fā)展不依賴(lài)正在枯竭的自然資源而發(fā)展起來(lái)的具有前瞻性的行業(yè)是資源型城市轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵與難點(diǎn)。政府行為應(yīng)當(dāng)在替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制上發(fā)揮作用，徹底擺脫對(duì)資源型產(chǎn)業(yè)的依賴(lài)。

政府支持替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要通過(guò)財(cái)政的扶持作用。一方面，通過(guò)財(cái)政傾斜對(duì)替代產(chǎn)業(yè)需要的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境要求、技術(shù)支持提供資金保障，創(chuàng)造良好的環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性轉(zhuǎn)型；另一方面，政府在一定程度上通過(guò)財(cái)政稅收政策的偏斜可以在替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期為其提供政策上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與相對(duì)優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境。例如，香港特區(qū)類(lèi)的稅收減免、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)類(lèi)的基礎(chǔ)設(shè)施供給、甚至不排除政府主導(dǎo)的行業(yè)市場(chǎng)開(kāi)拓，比如總理為中國(guó)高鐵代言的范例。

就支持因素而言，政府的扶持機(jī)制可以幫助衰退行業(yè)的更替與新興行業(yè)的導(dǎo)入，是資源型城市轉(zhuǎn)型成敗的關(guān)鍵要素，但在具體扶植機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中也存在若干問(wèn)題與難點(diǎn)。

(二)政府扶持機(jī)制的特點(diǎn)

1.政府主導(dǎo)

對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的扶持是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，根據(jù)其轉(zhuǎn)型的必要性、緊迫性與轉(zhuǎn)型主體，加上企業(yè)趨利避害的市場(chǎng)性與利己性，資源型產(chǎn)業(yè)在衰退階段不可能由企業(yè)獨(dú)立完成，因此轉(zhuǎn)型過(guò)程中需要各級(jí)政府的支持，表現(xiàn)為扶持機(jī)制的特點(diǎn)為政府主導(dǎo)性。

2.全生命周期

政府扶植機(jī)制現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)出的混亂與無(wú)序歸根到底在于面對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型這一龐大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，政府沒(méi)有統(tǒng)一、完整的治理思路，其扶植辦法也表現(xiàn)出碎片化、零散化的特點(diǎn)。而現(xiàn)實(shí)的治理是政府應(yīng)當(dāng)在資源型城市轉(zhuǎn)型的始末，包括前期傳統(tǒng)行業(yè)的疏解、職工安置、職工轉(zhuǎn)崗、國(guó)有資產(chǎn)移交、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)接續(xù)、新興產(chǎn)業(yè)銜接、新型工人接納、基礎(chǔ)設(shè)施完善與社會(huì)連帶問(wèn)題的解決中發(fā)揮全面、全程、全責(zé)的作用。政府扶持機(jī)制的研究需要考慮到全生命周期的轉(zhuǎn)型問(wèn)題。

3.發(fā)展接續(xù)性

資源型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型并不意味著對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)的完全摒棄，應(yīng)當(dāng)建立在原有行業(yè)優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，根據(jù)新形勢(shì)下的市場(chǎng)需求、環(huán)境要求、經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向與創(chuàng)新引導(dǎo)進(jìn)行新舊行業(yè)的銜接發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，這也是行業(yè)的職工轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟(jì)的常態(tài)化發(fā)展、政治穩(wěn)定的民生要求決定的。因此，資源型城市的政府扶持機(jī)制具有銜接新舊行業(yè)發(fā)展的接續(xù)性發(fā)展要求。

(三)政府扶持機(jī)制中的問(wèn)題與難點(diǎn)

資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的問(wèn)題主要體現(xiàn)在補(bǔ)償稅稅率問(wèn)題與補(bǔ)償費(fèi)的使用分配和監(jiān)管問(wèn)題上。1984年9月18日國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)資源稅條例(草案)》，規(guī)定自1984年10月1日起對(duì)原油、天然氣和煤炭征收資源稅[4]。但經(jīng)過(guò)多次修訂的資源稅調(diào)理，依舊在計(jì)稅方法、減稅管理、稅率問(wèn)題、相關(guān)利益分配方面存在問(wèn)題。如表1所示：

表1 資源稅稅目稅率表[5]

(于2011年9月21日國(guó)務(wù)院第173次常務(wù)會(huì)議通過(guò))

以新疆的油氣資源開(kāi)發(fā)為例，依據(jù)2011年的資源稅率規(guī)定，天然氣的稅率占銷(xiāo)售額的5%～10%，同時(shí)參照曾執(zhí)行的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》中規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)率僅在1%～4%之間，在地方政府的開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制作用下，資源類(lèi)稅率過(guò)低，開(kāi)釆企業(yè)在較低成本的情況下進(jìn)行國(guó)家資源的開(kāi)采，同時(shí)，地方政府也不能從中獲得合理的收益。盡管我國(guó)相繼出臺(tái)了資源補(bǔ)償稅的相關(guān)規(guī)定，但由于補(bǔ)償費(fèi)率太低，補(bǔ)償?shù)亩愘M(fèi)收入不能彌補(bǔ)資源開(kāi)發(fā)的連帶成本。加上所收資金的中央地方分配問(wèn)題與資金使用監(jiān)督不力，面對(duì)之后的資源型城市轉(zhuǎn)型問(wèn)題，地方政府無(wú)疑會(huì)陷入兩種僵局：(1)資源型企業(yè)無(wú)節(jié)制的粗放式發(fā)展，加劇資源衰退與產(chǎn)能過(guò)剩；(2)地方政府無(wú)法承擔(dān)資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的連帶責(zé)任，面臨財(cái)政緊缺，無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)職能，只能依靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，亡羊補(bǔ)牢。

2.衰退行業(yè)援助機(jī)制的阻力

在以地方政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中，如何保護(hù)傳統(tǒng)行業(yè)勞動(dòng)者利益，同時(shí)避免相關(guān)利益集團(tuán)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型形成阻力成為了轉(zhuǎn)型中的敏感問(wèn)題。

首先，衰退行業(yè)在高速發(fā)展時(shí)期占據(jù)了大量的經(jīng)濟(jì)資本、人力資本與政治資本，在城市經(jīng)濟(jì)被迫轉(zhuǎn)型的階段，勢(shì)必會(huì)影響到傳統(tǒng)行業(yè)及相關(guān)利益階層的利益格局。加上傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致的國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分，地方政府力量也摻雜在其中，形成政企不分，官商勾結(jié)的地方傳統(tǒng)行業(yè)勢(shì)力格局；其次，對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)中積壓的大量職工的工作流動(dòng)、社會(huì)保障服務(wù)提供等均需要政府的援助機(jī)制進(jìn)行具體而微的設(shè)計(jì)與引導(dǎo)，防止在轉(zhuǎn)型過(guò)程中引發(fā)勞資問(wèn)題、失業(yè)潮問(wèn)題、國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題的沖突與惡化。

3.替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制的創(chuàng)新瓶頸

政府對(duì)新興的接續(xù)型產(chǎn)業(yè)推動(dòng)的主要問(wèn)題凸顯為社會(huì)創(chuàng)新機(jī)制的缺失與新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套資源的不足。

資源型城市政府的創(chuàng)新機(jī)制缺失，主要表現(xiàn)為官僚制行政人員隊(duì)伍冗雜，辦事效率低下，官本位及腐敗問(wèn)題嚴(yán)重，地方政府的治理思想落后。針對(duì)資源型替代產(chǎn)業(yè)的不同發(fā)展途徑與使用條件，類(lèi)似城市的創(chuàng)新思維趨同，應(yīng)該在替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制上有所側(cè)重，不能千篇一律。加上資源型城市的高等教育與科研院所實(shí)力不強(qiáng)，相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)配套資源不足，地方政府在替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制上面臨創(chuàng)新機(jī)制與城市發(fā)展方向的瓶頸與擇難。

定植方式和穴距對(duì)露地辣椒農(nóng)藝性狀和產(chǎn)量的影響………………………… 崔聰聰，王秀芝，曲寶茹，張曉梅，孟令強(qiáng)，李 杰（99）

四、政府扶持機(jī)制的路徑實(shí)現(xiàn)探究

政府扶持機(jī)制中資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、衰退行業(yè)援助機(jī)制與替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制的相互協(xié)同與作用組合是實(shí)現(xiàn)資源型城市轉(zhuǎn)型成功的實(shí)現(xiàn)方法與重要?jiǎng)恿ΑＵ媾R錯(cuò)綜復(fù)雜的轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀，需正本溯源，理清頭緒，下重拳、用巧力、使新招，創(chuàng)新政府的扶持機(jī)制實(shí)現(xiàn)路徑，在三大機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑實(shí)現(xiàn)上打組合拳、打創(chuàng)新拳、打決心拳。

(一)政府扶持機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)環(huán)境

1.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型缺乏有力的政府支持與資金保障，結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程緩慢

資源型城市在發(fā)展過(guò)程中承擔(dān)過(guò)多的責(zé)任，導(dǎo)致資源型企業(yè)與行業(yè)歷史上負(fù)擔(dān)重，賦稅沉重。在行業(yè)衰敗情況下多吃“財(cái)政飯”勉強(qiáng)維持。地方財(cái)力不足，中央難以兼顧成為了資源型城市轉(zhuǎn)型的癥結(jié)。

2.產(chǎn)業(yè)鏈單一，經(jīng)濟(jì)形態(tài)對(duì)資源依賴(lài)度高，剝離阻力大

高度依賴(lài)化的資源型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，生命力在資源要素衰竭的情況下卻很脆弱，加上資源型產(chǎn)品的國(guó)際化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與物流成本的提升，國(guó)內(nèi)的初級(jí)產(chǎn)品由于缺乏精加工技術(shù)喪失競(jìng)爭(zhēng)力，舉步維艱。

3.企業(yè)轉(zhuǎn)型負(fù)擔(dān)沉重，職工安置問(wèn)題突出，配套基礎(chǔ)設(shè)施不足

4.加上資源型城市的主導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)了過(guò)多社會(huì)職能，導(dǎo)致了溢出難題

比如：“企業(yè)辦社會(huì)”現(xiàn)象的企業(yè)社區(qū)、企業(yè)醫(yī)院、企業(yè)學(xué)校等龐大支出，在企業(yè)效益降低時(shí)，便會(huì)誘發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。

(二)政府扶持機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

研究產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型問(wèn)題，首先需要考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷問(wèn)題。資源型城市多為由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的政府扶持作用應(yīng)該將三機(jī)制協(xié)同整合。

1.建立細(xì)化的資源稅規(guī)制

政府應(yīng)嚴(yán)格對(duì)資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行立法，對(duì)不同資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行詳細(xì)的資源稅收說(shuō)明，建立嚴(yán)格的全生命周期資源稅規(guī)程(以下以焦煤的開(kāi)發(fā)為例)，對(duì)焦煤的開(kāi)采不只是單一的收取每噸8～20元的資源稅：

(1)對(duì)開(kāi)采焦煤的不同化學(xué)含量可能帶來(lái)的污染進(jìn)行分級(jí)稅收；

(2)根據(jù)開(kāi)采技術(shù)帶來(lái)環(huán)境不同的危害制定不同的稅收標(biāo)準(zhǔn)；

(3)對(duì)自然資源與地表地質(zhì)的不同破壞進(jìn)行相關(guān)評(píng)估；

(4)對(duì)資源產(chǎn)出銷(xiāo)售額進(jìn)行正常稅收；

(5)建立行業(yè)監(jiān)督體系，并引進(jìn)開(kāi)采區(qū)民意代表進(jìn)行監(jiān)督生產(chǎn)過(guò)程；

(6)將資源開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境的破壞程度納入企業(yè)后續(xù)開(kāi)采資質(zhì)審批中；

(7)焦煤的開(kāi)采與焦煤燃爐技術(shù)開(kāi)發(fā)公司一體化；

(8)政府對(duì)開(kāi)采焦煤總量進(jìn)行各時(shí)節(jié)的統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)；

(9)建立焦煤開(kāi)采區(qū)的未來(lái)發(fā)展基金，開(kāi)采企業(yè)承擔(dān)地區(qū)未來(lái)轉(zhuǎn)型責(zé)任。

2.衰退行業(yè)援助的三大主體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

衰退行業(yè)的援助機(jī)制建立在可持續(xù)、公正性、合理化的基礎(chǔ)上，并非無(wú)節(jié)制的援助，政府進(jìn)行援助行為是為了再生社會(huì)組織的相應(yīng)職能，緩解社會(huì)轉(zhuǎn)型期給公民帶來(lái)的連帶壓力。由此，在資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，針對(duì)衰退行業(yè)的援助機(jī)制應(yīng)當(dāng)明確三大主體。

(1)衰退產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型問(wèn)題

針對(duì)衰退產(chǎn)業(yè)的職工，一方面通過(guò)援助機(jī)制給予合理的資金、職位等補(bǔ)償；更重要的另一方面，通過(guò)援助機(jī)制，為勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型提供環(huán)境保障。例如，建立成人職工大學(xué)，為別無(wú)他長(zhǎng)的職工提供再教育機(jī)會(huì)，政府與后續(xù)企業(yè)合作提供新興技術(shù)教育，促使其在技術(shù)層面上達(dá)成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的有利保障與后續(xù)動(dòng)力。

(2)對(duì)衰退產(chǎn)業(yè)的原有利益集團(tuán)進(jìn)行政治援助

原有利益格局是建立在原有行業(yè)發(fā)展的積極態(tài)勢(shì)與環(huán)境下，在喪失發(fā)展前景的情況下固守原有利益只會(huì)坐吃山空。一方面，政府應(yīng)對(duì)原有利益集團(tuán)進(jìn)行正面政治援助，發(fā)揮原有行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的管理能量與人脈動(dòng)能，規(guī)劃轉(zhuǎn)型后的新行業(yè)前景；另一方面，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)階層調(diào)整、官商利益鏈切斷與制定具有法律性的行業(yè)調(diào)整時(shí)間表，及時(shí)切斷利益同盟體，為衰退行業(yè)轉(zhuǎn)型提供必要的政治支持。

(3)對(duì)替代衰退行業(yè)的積極主體進(jìn)行援助

發(fā)揮衰退行業(yè)的創(chuàng)新思維，鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)新舊行業(yè)銜接的創(chuàng)新型人才進(jìn)行產(chǎn)業(yè)重組實(shí)踐，通過(guò)資金、政策與環(huán)境援助，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)重組與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。

3.替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制

對(duì)替代產(chǎn)業(yè)的扶持效果是資源型城市轉(zhuǎn)型是否成功的關(guān)鍵，而替代產(chǎn)業(yè)的扶持機(jī)制需做到三點(diǎn)：

(1)柔性化接續(xù)策略

城市的經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)型對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)具有連帶影響作用，政府在對(duì)衰退行業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，接續(xù)產(chǎn)業(yè)不能剛性的替換為新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)采取柔性的轉(zhuǎn)換方式，積極發(fā)掘衰退行業(yè)中可取的社會(huì)機(jī)制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，從而達(dá)成真正的新興行業(yè)接續(xù)發(fā)展。

(2)構(gòu)建行業(yè)自主性

政府主導(dǎo)的替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制并非剝奪了企業(yè)的自主性，在轉(zhuǎn)型初期政府發(fā)揮積極作用是為企業(yè)后續(xù)發(fā)展更為徹底的自主性做鋪墊。政府在替代產(chǎn)業(yè)的扶持機(jī)制上，確保資金、技術(shù)、人才、環(huán)境的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建替代產(chǎn)業(yè)的自主性。例如，引進(jìn)新公共管理與新公共服務(wù)理論的行業(yè)建構(gòu)，吸納社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織等力量的進(jìn)入，在融資方面吸納多元主體，通過(guò)政府單一出資、PPP模式與PFI模式等融資模式相結(jié)合，提升替代產(chǎn)業(yè)的靈活性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

(3)政府扶持創(chuàng)新機(jī)制

替代產(chǎn)業(yè)不能走衰退行業(yè)的老路，資源型城市的衰敗癥結(jié)在于過(guò)度依賴(lài)自然資源的供給，忽視技術(shù)創(chuàng)新在行業(yè)發(fā)展的核心作用，缺乏對(duì)行業(yè)的長(zhǎng)期性規(guī)劃。政府在轉(zhuǎn)型過(guò)程中對(duì)替代產(chǎn)業(yè)的扶持應(yīng)通過(guò)機(jī)制的構(gòu)建，為替代產(chǎn)業(yè)配置相應(yīng)的創(chuàng)新思維與能力，同時(shí)對(duì)城市行業(yè)發(fā)展進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，引進(jìn)同城市相匹配的具有前瞻性的新興行業(yè)。例如，通過(guò)產(chǎn)業(yè)孵化器連接政府扶持與企業(yè)活力。

4.三機(jī)制的協(xié)同作用

在三機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑上，可以看出扶持機(jī)制的相互連接與協(xié)同共生。

衰退行業(yè)的援助機(jī)制與替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制在行業(yè)重組與柔性化接續(xù)策略中相互作用，形成有機(jī)的政策連接；在機(jī)制創(chuàng)新上，三機(jī)制的創(chuàng)新相互協(xié)同，側(cè)重政府對(duì)創(chuàng)新機(jī)制的培育；在全生命周期范疇內(nèi)，兼顧補(bǔ)償機(jī)制、援助機(jī)制與扶植機(jī)制在資源開(kāi)發(fā)、衰退行業(yè)與替代產(chǎn)業(yè)中的作用。

五、小結(jié)

在工業(yè)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律下，隨著消耗性資源逐漸衰竭，資源型城市發(fā)展問(wèn)題的暴露具有客觀必然性，政府主體在此過(guò)程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起資源型城市轉(zhuǎn)型的職責(zé)與任務(wù)，審慎評(píng)估，科學(xué)決策，履行起資源型城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中的政府職能。

政府的扶持機(jī)制在有機(jī)整合與協(xié)同作用下，應(yīng)當(dāng)將扶持行為放在更為廣闊的視野來(lái)考慮，管好該管的、放手不該管的，依靠政府力量，統(tǒng)合社會(huì)作用，促使政府扶持三機(jī)制統(tǒng)合發(fā)揮作用，為城市經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展培育出具有自我修復(fù)能力、自我調(diào)節(jié)能力與自我革新能力的新型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是對(duì)政府扶持機(jī)制的要求，也是對(duì)政府職能履行的考核。

注釋

[1] 丹尼爾·A·科爾曼著.梅俊杰譯.生態(tài)政治[M].上海：上海譯文出版社，2002

[2] 齊建珍等.資源型城市轉(zhuǎn)型學(xué)[M].北京：人民出版社，2004

[3] 王青云.資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型研究[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2003

[4] 于立，孟韜，姜春海.資源枯竭型國(guó)有企業(yè)退出問(wèn)題研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004

[5] 劉丹，姚平.資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的創(chuàng)新協(xié)同驅(qū)動(dòng)路徑分析[J].管理前沿，2011，(6)

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[2] 陸靜超，馬放.外部性理論在環(huán)境保護(hù)中的運(yùn)用[J].理論探討，2002，(4)

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[4] 姜春海.資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的財(cái)政政策扶持機(jī)制研究[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2006，(8)

[5] 姜春海.資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型三機(jī)制研究[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2006，(5)

[6] 邵暉，陳紅楓.資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型分析[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2008，(6)

[責(zé)任編校：張勇]

2016-02-20

龐強(qiáng)，男，河北邯鄲人，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)2015級(jí)碩士研究生。

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