彭青秀

促進企業(yè)自主創(chuàng)新的財政政策研究
——基于河南的情況

彭青秀

內(nèi)容提要：企業(yè)的自主創(chuàng)新能力決定著整個經(jīng)濟社會的創(chuàng)新能力，財政政策對促進企業(yè)自主創(chuàng)新起著巨大的調(diào)控、支撐和引領作用。本文在梳理河南支持企業(yè)自主創(chuàng)新財政政策的基礎上，分析其存在的問題和不足，從地方財政資金和政策的角度提出了建立財政自主創(chuàng)新投入穩(wěn)定增長機制、完善財政科技資金管理機制、健全財政資金支持機制等政策建議。

企業(yè)自主創(chuàng)新財政政策科技資金

2014年5月，習近平在河南考察時指出，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，我們要增強信心，“適應新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)”?！靶鲁B(tài)”的最大特點是經(jīng)濟增長更多地從要素、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，中國經(jīng)濟由增長經(jīng)濟形態(tài)轉(zhuǎn)入創(chuàng)新經(jīng)濟形態(tài)，堅定不移走中國特色自主創(chuàng)新道路，是新時期我國的重大國家戰(zhàn)略。作為區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的核心驅(qū)動力，自主創(chuàng)新在促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位也越來越突出，其中，生產(chǎn)力的主體——企業(yè)的自主創(chuàng)新能力決定著整個經(jīng)濟社會的創(chuàng)新能力。財政政策，作為政府激勵科技創(chuàng)新的一種重要制度安排，對促進企業(yè)自主創(chuàng)新起著巨大的調(diào)控、支撐和引領作用。本文著重從地方財政資金和政策的角度，在分析河南財政促進自主創(chuàng)新存在問題的基礎上提出相關(guān)政策建議。

一、河南支持企業(yè)自主創(chuàng)新的財政政策梳理

（一）財政科研投入穩(wěn)定增長

近年來，河南財政不斷加大自主創(chuàng)新的支持力度，建立了財政科技投入穩(wěn)定增長機制。2013年，全省財政科技支出80.28億元，比2012年增長15.3%，較2009年增長126.15%，2009～2013年年均增長25.23%，比河南一般預算收入年均增速高2.23個百分點。

（二）財政資金扶持機制日益完善

一是明確范圍，突出重點。把省政府確定的重點企業(yè)、重點轉(zhuǎn)型升級企業(yè)和重點服務企業(yè)作為財政支持重點。二是公開招標，嚴格評審。按照資金管理辦法，委托河南招標采購服務有限公司實行公開招標，并在《河南日報》發(fā)布招標公告。三是合同管理，跟蹤問效。省財政、發(fā)改、科技部門與項目承擔單位簽訂項目資金使用合同，嚴格按合同內(nèi)容進行考核和監(jiān)督。同時，“及時跟蹤項目進展情況，掌握項目實施效益。對3年內(nèi)不能實現(xiàn)轉(zhuǎn)化的研發(fā)成果，省財政將收回補助企業(yè)的資金，或通過公開招標方式推廣、使用研發(fā)成果”。

（三）科技資金管理機制比較合理科學

不斷創(chuàng)新科技項目經(jīng)費管理機制，確保資金分配科學透明。一是對科技項目資金采用因素法分配，2010年起對科技項目實行技術(shù)和財務專家“雙向評審”。二是對科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新項目和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目實行公開征集，提高了財政資金的社會影響力。三是限定硬條件，要求企業(yè)研發(fā)投入占銷售收入比重必須達到規(guī)定比例要求（按規(guī)模大小達到3%～6%），企業(yè)必須建有省級以上的技術(shù)中心，對不符合條件的企業(yè)在初審階段即予剔除。四是加強監(jiān)督管理，對于資助的每個科研項目，必須嚴格按照工作指南規(guī)范地開展工作；從2010年起，省財政支持的科研項目及經(jīng)費補助情況均通過財政廳和科技廳門戶網(wǎng)站進行公布，既方便有關(guān)單位和人員上網(wǎng)查詢，又加強社會監(jiān)督，減少了分解、截留、挪用科技項目經(jīng)費等問題的發(fā)生，提高資金使用效益。

二、河南財政支持企業(yè)自主創(chuàng)新的主要成效

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，河南財政科技投入得到較快增長，自主創(chuàng)新取得了良好成效。

（一）財政自主創(chuàng)新資金帶動作用顯著

各項財政資金起到了“四兩撥千斤”的作用，引導和帶動地方政府、金融機構(gòu)、創(chuàng)投基金、戰(zhàn)略投資者等社會各類資金積極投入，2013年，河南科技研發(fā)投入355.3億元，增幅為14.3%，投入強度（研發(fā)占GDP比重）為1.11%，達到歷史最高水平。為河南順利實施自主創(chuàng)新跨越發(fā)展戰(zhàn)略提供了資金保障。

（二）自主創(chuàng)新實力明顯增強

《2013年河南省科技研發(fā)情況分析》數(shù)據(jù)顯示：河南省企業(yè)研發(fā)活動活躍，主力軍作用日益增強。2013年河南省有研發(fā)活動單位2051家，比12年增加331家，增幅為19.2%。其中，工業(yè)企業(yè)新增研發(fā)活動單位331家，是河南研發(fā)活動單位增加的重要來源。此外，專職研究人員比重提高，研究人員組成結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。

（三）自主創(chuàng)新成果大量涌現(xiàn)

2013年河南省研發(fā)活動產(chǎn)出穩(wěn)定增加，專利、發(fā)明專利申請保持較快增長。專利申請18095件，比2012年增加2307件；工業(yè)企業(yè)是河南省研發(fā)經(jīng)費投入的主力，共投入295.3億元，增幅18.6%，遠遠高于其他研發(fā)隊伍的增速，占全省研發(fā)經(jīng)費投入的83.1%。2014年河南省共獲得國家科技獎勵19項，包括國家技術(shù)發(fā)明獎5項（一等獎1項、二等獎4項），國家科技進步獎14項（一等獎1項、二等獎13項）。

（四）區(qū)域自主創(chuàng)新體系不斷完善

科研機構(gòu)進一步進入經(jīng)濟建設主戰(zhàn)場，省屬技術(shù)開發(fā)類科研機構(gòu)已全部改制為股份制企業(yè)。企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體地位日益突出，2012年河南工業(yè)企業(yè)科技項目數(shù)占全省30%左右，位居中部六省之首；新產(chǎn)品開發(fā)項目數(shù)較大，位居全國第11位，中部第2位。

（五）自主創(chuàng)新對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐能力不斷增強

2012年河南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值達2720億元，2013年同比增長11.8%，全省工業(yè)增幅超出全國平均水平2.1個百分點，居全國第15位，在中部六省穩(wěn)居第三。其中，高成長性、高技術(shù)性產(chǎn)業(yè)占比提高，全省汽車、電子、裝備制造、食品、輕工、建材六大高成長性產(chǎn)業(yè)增加值增長13.2%，高出全省工業(yè)1.4個百分點，同比提高2.1個百分點。

三、河南財政促進自主創(chuàng)新面臨的主要問題

（一）河南對自主創(chuàng)新的投入仍顯不足

1.增速仍有較大提升空間。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是財政科技支出增長慢。2009～2013年，河南財政科技支出年均增速雖然高于一般預算支出年均增速1.77個百分點（見表1），但與中部六省財政科技支出增速相比，河南位居第5位，分別比安徽、江西、山西和湖北低15.32、12.66、10.22和6.62個百分點，僅比湖南高5.62個百分點，財政科技支出年均增速仍然偏低。二是社會研究與實驗發(fā)展經(jīng)費（即R&D經(jīng)費）增長慢。河南R&D經(jīng)費內(nèi)部支出由2010年的211.2億元增加到2013年的355.3億元（見表2），年均增長19.02%，在中部六省中，河南年均增速位居第5位，僅比江西高3.14個百分點，分別比安徽、湖南、湖北和山西低10.1、1.65、0.11和0.97個百分點。

2.投入總量有待提高。主要表現(xiàn)在：一是科研經(jīng)費投入強度仍然偏低。近年來，河南科研經(jīng)費投入強度（即R&D經(jīng)費投入與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比）雖然有所提高，但在全國仍然屬于偏下水平，2009年低于全國平均水平0.75個百分點，2013年比全國平均投入強度2.08%低0.98個百分點。與中部六省相比，2009-2013五年來，河南科研經(jīng)費投入強度都處在倒數(shù)一、二的位置（見表3）。二是財政自主創(chuàng)新投入強度仍然偏弱。財政自主創(chuàng)新投入強度是指財政支出中科技支出所占比重,它在一定程度上反映了政府對于自主創(chuàng)新和科技發(fā)展的支持程度。從河南近幾年的情況來看，財政自主創(chuàng)新投入強度穩(wěn)步提升，2013年達到1.44%，但仍低于全國2.27%的平均水平，在中部六省中屬于中等水平。

（二）財政科技資金管理機制有待完善

1.專項資金名目繁多、財力分散。目前，河南主要用于支持自主創(chuàng)新和科技發(fā)展的專項資金有20余項，如果再加上文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等與自主創(chuàng)新有一定關(guān)系的專項資金，種類將會更多。另外，隨著經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展變化，專項資金的名目將會進一步增多，多則繁、繁則亂，不利于資金的管理。而且，本就有限的專項資金又被分割于不同的管理部門或同一部門的不同職能處室，如科技人才創(chuàng)新資金、軟科學研究計劃資金、重大公益科研項目資金分別主要由科技廳人才開發(fā)與國際合作處、政策法規(guī)與基礎研究處、發(fā)展計劃處負責，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項資金主要由發(fā)改委高技術(shù)產(chǎn)業(yè)處負責，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系專項資金主要由農(nóng)業(yè)廳科技教育處負責，重大科技專項和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等專項資金由科技廳發(fā)展計劃處牽頭、根據(jù)領域分別由相應專業(yè)處室負責管理，而科技攻關(guān)計劃專項和科技成果轉(zhuǎn)化計劃資金則由科技廳的多個處室共同管理。這樣不僅造成資金分散、難以發(fā)揮財力集中效應，而且當部門或處室之間協(xié)調(diào)不暢時容易出現(xiàn)專項資金結(jié)余沉淀與支出緊張并存等問題。

表1　河南財政科技支出增速與全國和中部省份比較?。▎挝唬簝|元）

2.部分自主創(chuàng)新專項資金交叉重復。如由科技廳管理的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展專項資金和發(fā)改委管理的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項資金在支持項目上存在交叉重復，容易導致項目重復申報、資金使用效益不高等問題。

表2　河南R&D經(jīng)費內(nèi)部支出占生產(chǎn)總值比重與全國和中部比較

表3　河南財政科技支出占財政支出比重與全國和中部比較

3.財政科技資金績效評價體系有待進一步完善。目前，河南尚未建立真正的財政科技資金績效評價體系，對財政科技資金的使用效果很難進行客觀、全面、科學的評價，從而也影響了對自主創(chuàng)新項目的進一步支持。

4.技術(shù)、財務專家“雙向評審”和因素法分配的應用范圍有待擴大。目前，技術(shù)、財務專家“雙向評審”和因素法分配方式僅在部分規(guī)模較大的科技項目資金中得到了應用，其應用范圍有待進一步擴大。

（三）對自主創(chuàng)新的支持機制亟需優(yōu)化

1.財政對自主創(chuàng)新的支持形式相對單一。目前，河南省財政對自主創(chuàng)新的支持形式多為補助、貸款貼息和獎勵，相對單一，財政資金對自主創(chuàng)新的激勵和引導作用受到一定局限。需要進一步探索和嘗試新的財政支持形式，如跟進投資、階段性參股、懸賞獎勵等，并根據(jù)項目特點、屬性在不同環(huán)節(jié)選擇不同的方式。

2.無償資助不利于增強自主創(chuàng)新項目單位的責任感。目前，河南省財政對自主創(chuàng)新項目的支持基本上是無償?shù)?。這一扶持方式雖然可以充分體現(xiàn)財政資金的政策性、激勵性和導向性，但是其弊端也逐步顯現(xiàn)，如不利于增強項目單位的責任感，容易使其形成等、靠、要的依賴思想。

3.財政對中小企業(yè)自主創(chuàng)新和創(chuàng)新基礎環(huán)境建設的支持有待加強。資料顯示，河南省支持企業(yè)自主創(chuàng)新的財政科技資金大部分投向了省內(nèi)大型企業(yè)，對中小企業(yè)的投入相對偏少。從河南規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費來看，中小企業(yè)所占比重低。2005～2008年、2012年各年度規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費內(nèi)部支出中中小企業(yè)所占比重分別為22.96%、27.18%、25.76%、32.93%和27.01%，分別低于大型企業(yè)所占比重54.08、44.39、48.49、34.14和45.98個百分點（見圖1）。這與我國80%以上新產(chǎn)品、新技術(shù)、專利來自中小企業(yè)的現(xiàn)狀極不匹配。另外，河南省財政對科技基礎條件、知識產(chǎn)權(quán)保護等創(chuàng)新基礎環(huán)境建設的支持力度也有待加強。

4.對引進技術(shù)基礎上進行消化吸收再創(chuàng)新的引導作用不強。目前，國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為河南調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平提供了難得的機遇，但在承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中,政府和企業(yè)重引進、輕開發(fā),重使用、輕研制,重模仿、輕創(chuàng)新的現(xiàn)象仍未根本改變。應該通過創(chuàng)新財政扶持形式，充分發(fā)揮財政資金的激勵作用，逐步引導地方政府和企業(yè)由“重引進”向“重吸收”轉(zhuǎn)變。

5.政府采購帶動自主創(chuàng)新的作用尚未充分發(fā)揮。盡管河南財政部門制定了《關(guān)于政府采購支持企業(yè)發(fā)展的實施意見》，但是由于《自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》尚未出臺、其他相關(guān)措施不夠協(xié)調(diào)、有關(guān)部門步調(diào)不一致等原因，政府采購首購政策還沒有進入實質(zhì)性操作階段，影響了政府采購首購促進自主創(chuàng)新的政策效應。

圖1　河南規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費內(nèi)部支出企業(yè)構(gòu)成（單位：億元）

四、促進河南企業(yè)自主創(chuàng)新的財政政策建議

在用足用好中央各項促進自主創(chuàng)新財稅政策的基礎上，不斷加大河南財政促進自主創(chuàng)新的投入力度，優(yōu)化河南財政科技支出結(jié)構(gòu)。

（一）探索建立財政自主創(chuàng)新投入穩(wěn)定增長機制

建立財政投入穩(wěn)定增長機制是促進自主創(chuàng)新的重要保障。作為重要的公共戰(zhàn)略性投資，必須把科技投入放在優(yōu)先保證的位置，確保財政科技支出快速增長，確保財政科技支出占財政總支出比重和R&D占GDP比重達到或接近全國地方平均水平。

1.大幅增加財政科技投入。充分發(fā)揮財政資金的引導作用，適當提高財政科技撥款占財政支出的比重，并逐步縮小與全國地方平均水平的差距。同時，以優(yōu)惠政策作扶持，鼓勵全社會增加自主創(chuàng)新投入，鞏固“財政投入為引導、企業(yè)投入為主體、銀行貸款為支撐、社會集資和引進外資為補充”的全社會自主創(chuàng)新投入體制，推動河南自主創(chuàng)新能力快速提升和經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

2.通過國有資本經(jīng)營預算改革拓寬財政科技資金渠道。一方面，編制國有資本經(jīng)營預算，可以有效規(guī)范國有和國有控股以及參股企業(yè)的資金管理，合理控制人員經(jīng)費和公用經(jīng)費開支，引導增加研發(fā)投入；另一方面，從國有資本經(jīng)營收益中列支一定比例的資金與其他財政科技資金統(tǒng)籌安排使用。三是將預算外資金納入預算內(nèi)管理時，明確規(guī)定各地方應安排一定比例的資金用于科技投入。

（二）創(chuàng)新完善財政科技資金管理機制

1.整合財政科技專項資金，探索大專項資金管理模式。為避免專項資金管理部門過多、使用分散、效益不高等問題，實現(xiàn)“整合資金保重點、集中財力辦大事”的目的，同時又能發(fā)揮有關(guān)部門管理細致、業(yè)務熟悉的優(yōu)勢，可以探索大專項資金管理模式。（1）逐步規(guī)范專項資金名稱，減少專項資金種類?？筛鶕?jù)資金功能、性質(zhì)、特點將專項資金分為幾個大項，當經(jīng)濟社會形勢變化需要進行專項支持時，只需在相應或相近的大項下調(diào)整其使用結(jié)構(gòu)和方向，無需再另設專項資金。（2）集中科技專項資金，建立專項資金池。為避免專項資金多散不集中及其沉淀結(jié)余與支出緊張并存的弊端，將每年的專項資金集中以后進入專戶運行，由相關(guān)主管部門和財政部門共同管理，而各專項資金的具體額度暫不明確，每年根據(jù)省委、省政府確定的重點支持方向，在公開征集的重大項目之間統(tǒng)一安排調(diào)劑、統(tǒng)籌使用。（3）建立統(tǒng)一管理、貫通省直各主管部門的自主創(chuàng)新項目管理系統(tǒng)。一方面，省直各主管部門的項目信息共享，避免了項目重復申報現(xiàn)象；另一方面，通過系統(tǒng)對項目實行動態(tài)管理，可以及時了解項目進展，掌握資金使用情況。

2.進一步加強財政科技資金績效評價管理。按照科學化精細化管理的要求不斷改進和完善管理方式，進一步提高財政科技投入資金的使用效率。第一，實行項目和財務綜合考評。項目考評指標包括項目立項的可行性、創(chuàng)新性、項目目標完成情況、項目的社會效益等內(nèi)容；財務考評指標包括項目的財務實際支出、資金的配套落實情況、稅收貢獻度的經(jīng)濟效益等內(nèi)容。第二，對扶持資金的運行進行監(jiān)督包括立項、執(zhí)行和完成階段的全程監(jiān)控。第三，建立多部門參與的業(yè)務協(xié)調(diào)和溝通機制，共同加強對財政支持項目的跟蹤問效。四是擴大技術(shù)、財務專家“雙向評審”和因素法分配在科技項目資金中的應用范圍。

（三）創(chuàng)新健全財政資金支持機制

堅持以財政支持為引導，不斷創(chuàng)新和豐富財政資金支持形式，強化企業(yè)自主創(chuàng)新的主體地位，促進河南自主創(chuàng)新能力持續(xù)提升。

1.根據(jù)項目特點和屬性進行不同環(huán)節(jié)、不同形式的財政資金扶持。對于具有基礎性、公益性、共性、前沿性以及重大戰(zhàn)略意義的科技創(chuàng)新項目，可在研發(fā)階段，主要以無償資助的形式予以扶持；對于部分具有競爭性的科技創(chuàng)新項目，應主要在成果轉(zhuǎn)化階段以獎勵形式加以支持，而且優(yōu)先獎勵采用國內(nèi)專利或首創(chuàng)技術(shù)的項目；對于中小企業(yè)的自主創(chuàng)新項目，為減少財政資金風險和提高財政資金使用效益，改變過去主要由政府選擇管理項目的傳統(tǒng)方式，探索試行由專業(yè)風險投資公司代為選擇管理項目的新模式，并主要通過與風險投資公司跟進投資的方式進行扶持。

2.探索建立財政科技資金回收機制。對財政支持的創(chuàng)新項目在成果轉(zhuǎn)化后盈利的，將財政資助資金按原額回收，并列入科技專項資金滾存使用。這樣，既可以提高自主創(chuàng)新項目單位的責任感，也可以體現(xiàn)“風險共擔、利益共享、政策支持”的原則，壯大財政科技資金規(guī)模，還可以通過支持更多項目以提高財政科技資金的經(jīng)濟和社會效益。

3.盡快設立省級創(chuàng)業(yè)投資引導基金?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，順應大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的新趨勢，通過風險補助、跟進投資、階段性參股等多種財政支持形式，引導創(chuàng)業(yè)投資基金積極支持和培育科技創(chuàng)新型中小企業(yè)，拓展中小企業(yè)自主創(chuàng)新的融資渠道。

4.嚴格對引進技術(shù)和項目的扶持條件。確需引進的技術(shù)和項目，經(jīng)過消化吸收再創(chuàng)新并轉(zhuǎn)化為成果的，可以通過補助、獎勵、政府采購、貸款貼息、跟進投資、階段性參股等多種形式予以支持。

5.充分發(fā)揮政府采購帶動自主創(chuàng)新的政策效應。配合科技部門積極開展自主創(chuàng)新產(chǎn)品認定工作，加大推動河南省自主創(chuàng)新產(chǎn)品列入國家“自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購清單”的工作力度，切實落實優(yōu)先采購、首購、訂購等支持自主創(chuàng)新的政府采購政策。

［1］胡興旺.創(chuàng)新支持中小企業(yè)發(fā)展的財政政策研究［J］.財政研究，2011（4）.

［2］歐文漢.瑞典、德國支持自主創(chuàng)新的財政政策及對我國的啟示［J］.中國財政，2012（18）.

作者單位：鄭州輕工業(yè)學院經(jīng)濟與管理學院

（責任編輯：董麗娟）

2014年度國家社科基金項目（14BJY044）；2015年河南省教育科學“十二五”規(guī)劃項目（〔2015〕-JKGHYB-0074）；2012年河南省哲學社會科學規(guī)劃項目（2012BJJ041）。