清代國庫制度述略

申學鋒

清代國庫制度述略

申學鋒

內(nèi)容提要：清代有著嚴密的國庫制度，然而由于體制設計和職官安排上的失誤，產(chǎn)生了一定的弊病，最終積重難返，導致戶部銀庫漏卮嚴重影響財政的正常運行。本文以戶部銀庫為重點，梳理清代國庫制度的沿革與職官設置，分析國庫體系的運行程序，探究國庫虧空的弊端，考察清末國庫制度的革新舉措，以期對清代財政制度研究有所裨益。

清代國庫制度戶部銀庫

清代國庫體系主要包括三大庫藏，即銀庫、緞匹庫和顏料庫，合稱“戶部三庫”。其中，銀庫為天下財賦總匯，各省田賦、鹽課、關稅、雜賦所入，除存留地方支用外，其余均解運至京，存儲戶部銀庫。中央政府的各項支用，如八旗兵餉、王宮百官俸銀、京師各衙署辦公經(jīng)費、匠役工食等，亦均經(jīng)銀庫發(fā)放。因此，戶部銀庫在清代財政的地位猶如當今之國庫，銀庫的運行機制好壞對國家財政會產(chǎn)生重大影響。

一、戶部三庫的沿革與職官設置

清代最早的國庫設于京師，可追溯到順治初年。當時清政府設庫于戶部署后，故又稱“后庫”。至順治十三年（1656年），又分設三庫，將后庫改稱銀庫，并在紫禁城東華門外設緞匹庫，西安門外設顏料庫，自此有“三庫”之稱。三庫的庫藏，銀庫主要收儲金、銀、制錢等各種貨幣；緞匹庫收儲綢、緞、絹、布、皮、絲、棉、線、麻等物品；顏料庫則收儲銅、鐵、鉛、錫、朱砂、黃丹、沉香、降香、黃茶、白蠟、黃蠟、紙張、桐油及花梨木、紫檀木等物品。

就傳統(tǒng)體制而言，戶部三庫應當是直屬于戶部管理的機構，但在實際運作過程中，其管理體制經(jīng)歷了一些變化。三庫的管理早期隸屬戶部，雍正元年（1723年），特命王宮大臣總理三庫事務，鑄給印信。雍正八年（1730年），更鑄“管理戶部三庫衙門”印信，三庫遂成為相對獨立的機構，由皇帝另派“管理戶部三庫大臣”（簡稱“三庫大臣”或“管庫大臣”）“總稽庫藏，節(jié)制出納”①乾隆《大清會典》卷八，《戶部》。。三庫大臣無定員，由皇帝在滿漢大臣中欽命簡派。其任期起初為一年，后改為三年。光緒二十八年（1902年），裁撤管庫大臣，三庫復由戶部直轄，派員管理。從各種史料的綜合印證來看，三庫衙門雖是一個相對獨立的機構，但三庫特別是銀庫亦并非完全脫離戶部的管理；從純粹管理制度的角度看，銀庫的收支仍需接受戶部的監(jiān)督監(jiān)察，三庫衙門也是一種半獨立于戶部的機構。這種特殊關系一直延續(xù)到清末“新政”時期。

戶部銀庫除了接受管庫大臣直接管理和戶部的監(jiān)督監(jiān)察外，還要接受都察院江南道和六科給事中之戶科的監(jiān)督。此外，在道光中期之前，朝廷還會特派稽查三庫御史對三庫進行稽查，而銀庫則是稽查重點。

三庫衙門的辦事機構為“總檔房”，額設主事1人，筆帖式2人，經(jīng)承2人。總檔房主管本署檔案，并總管各庫吏役人等。總檔房之外，三庫各設專官掌管出納。據(jù)《清會典》、《清會典事例》所載，康熙二十五年（1686年），每庫設掌印郎中1人，員外郎1人，司庫2人。雍正二年（1724年），增員外郎為每庫2人，裁減司庫1人；又每庫增置大使1人，于庫內(nèi)設大使廳，掌核各省文批。乾隆三年（1728年），增銀庫大使為2人。各庫均設筆帖式、庫使、經(jīng)承、貼寫、庫兵等吏役人員。三庫職官，除管庫大臣例有漢員外，其余均為滿缺。

緣于銀庫在清代國庫系統(tǒng)中的特殊地位，我們以銀庫職官情況為例，分析其職官設置。銀庫的管理職責主要在兼差的三庫大臣或戶部左侍郎，而日常的具體事務則由中下層官員承擔。據(jù)清代官方《會典》及《會典事例》記載，至光緒后期，銀庫官員的正式編制人員包括：1名郎中，2名員外郎，1名司庫，2名庫大使，6名筆帖式，6名庫使。其中，郎中、員外郎和司庫皆“掌銀錢之出納”，他們以四班對倒方式輪流值宿銀庫，品秩高低也有所不同。

“有官則有吏”。這是中國封建王朝的傳統(tǒng)行政制度，戶部銀庫亦如此。根據(jù)《清會典事例》、《戶部則例》及相關材料，戶部銀庫吏役的設置為：經(jīng)承2人，貼寫10人，驗匠2人，庫兵12人，共計26人。此外，還有庫役27人，看守官兵15人。

清代官俸實行低薪制度，中下層官員的薪金收入即便加上養(yǎng)廉仍屬微薄，京官更是如此。不過，對于銀庫官吏這些直接與銀錢打交道的人員，清政府還是有所優(yōu)待的。從諸多史料記載可以得知，銀庫高層官員的收入主要來自各種陋規(guī)，其中平余銀和解費最具代表性，二者逐漸成為銀庫人員的小金庫，銀庫自上而下形成了侵蝕國庫的惡劣作風。當時，主管銀庫的郎中被稱為京城第一肥缺，在京師被稱為“財神”，三年任期屆滿時，撈走數(shù)十萬兩銀子是常有之事，員外郎以下也按職位次序而各獲其利。負責看守銀庫、搬運銀兩的庫兵也是一個肥缺，偷盜庫銀是其最直接的謀利手段。光緒年間曾經(jīng)親自四次監(jiān)督檢查戶部銀庫的何剛德在《春明夢錄》中記載，銀庫匯集了全國歷年來的稅收銀兩，守備格外森嚴。庫兵輪流搬動庫銀，每月總會進進出出四五次。庫兵進入銀庫都要脫去全部衣服，換上專業(yè)的銀庫服裝。工作完畢后仍要裸體而出，再次接受檢查。在如此嚴苛的監(jiān)督下，庫兵為偷竊庫銀而練就了一些常人難以想象的離奇辦法，包括時人及后人在筆記、日記中所述的“庫丁肛門夾銀”。

當然，也有廉潔奉公者。道光皇帝曾欽點給事中陳鴻前往戶部銀庫稽查。陳妻得知消息后，對陳鴻說：“銀庫是個美差，一旦沾染上銀庫中的惡習，必有許多人逢迎而至，災禍也就不日降臨?！标慀櫬勓裕瑢μ彀l(fā)誓，表示絕不受賄。這時，陳鴻不甚碰落打碎家中的一盆花，一些銀錢從花盆中露出。陳鴻見狀，知道事有蹊蹺，更下定決心清查銀庫。他到任后，采取了一系列措施：淘汰量銀出入的舊秤，另選精鐵重新制秤，多方校驗后方準使用；禁止挪用餉銀，禁止空白出納；請戶部逐月移送收銀總薄，另立放銀簿，并加蓋印信，以便考核。管庫人員想把陳鴻拉下水，用各種方式加以利誘，陳鴻不為所動。遺憾的是，像陳鴻這樣的廉吏當時可謂鳳毛麟角。

二、外省撥解與奏銷制度

自入關統(tǒng)治后，清政府逐漸建立了一套嚴密的中央集權型財政體制。國家賦稅均歸中央所有，通過起運存留制度規(guī)定了國家財政收入在中央與地方間的分配原則與比例，各省須按規(guī)定撥解錢糧至中央國庫，并通過春秋撥制度、解款協(xié)款制度將之付諸實踐。依照定制，各省督撫在每年冬季要將本省次年的田賦預計征收額及應需官兵俸餉“預為會計，造冊咨部”，是為“冬估”。戶部在各省冬估冊的基礎上，將各省額征銀兩分春、秋兩次按款照數(shù)進行撥解，是為春撥、秋撥。換言之，清政府通過冬估制度獲知各省未來的財政收支大體情況及余存數(shù)額，然后根據(jù)各地實際需要在全國范圍內(nèi)予以撥付和轉移支付。按照經(jīng)費安排的次序，地方政府的財政收入，先就本省上年所報預算予以存留，多余或不足的部分由中央戶部進行省際調(diào)控協(xié)撥，是為“協(xié)款”，相當于地方政府間的財政轉移支付。地方存留和協(xié)款之后所余財政收入全部解交戶部銀庫，是為“解款”。解款制度是確保中央財政經(jīng)費和財權的重要一環(huán)，朝廷規(guī)定了嚴格的解款期限與數(shù)額，并制定了明確的懲罰措施。

在解款環(huán)節(jié)，戶部銀庫作為“掌銀錢出納”的機構，其職掌主要是文批的發(fā)給和轉呈。關于各省將賦稅繳納戶部銀庫的程序，《清會典事例》和《戶部則例》有詳細規(guī)定：地方解餉委員到達京師后，須在三日內(nèi)攜帶文批前往戶部司務廳投遞，司務廳在文批上標明投遞時間，在通知銀庫大使廳的同時，向負責該事務的清吏司①在戶部內(nèi)部，有冠以各省名的14個清吏司，它們在管理各省地丁錢糧的同時，也負責特別的稅項。例如貴州清吏司除負責貴州的錢糧外，還管理全國的關稅；山東清吏司除負責山東以及東三省的錢糧外，還管理全國的鹽課。轉送批文。負責相關事務的清吏司接到文批后，制作兩份加蓋印章的賬單，與原來的文批一起發(fā)送銀庫。銀庫則參照文批和賬單接收銀兩，全部寫上“照數(shù)收畢”的字樣，一張賬單由銀庫保管，一張送往主管的清吏司，文批由三庫檔房返還給搬運吏員作為收據(jù)。從投送文批到銀庫驗收，所花時間約為一個月，其間在京一切費用開銷均需地方解餉委員自掏腰包，久而久之，賄賂銀庫官員盡快驗收成為他們的無奈選擇。

為保證國庫收支的規(guī)范化和集權化，清政府還制定了奏銷制度，即出納報告制度。在中央層面，管庫大臣對銀庫每月的出納之數(shù)需進行報告，每年還要奏銷全年出納數(shù)額。每年制作的奏銷冊被保管在內(nèi)閣大庫中，即現(xiàn)存中國第一歷史檔案館的《大進黃冊》、《大出黃冊》、《四柱黃冊》等。在地方層面，各級政府也須將當年財政收支清冊自基層州縣向上逐級報送，戶部于年底將各省財政收支情況匯總奏報皇帝，這是奏銷的完整程序。咸豐時太平天國起義爆發(fā)，各省軍需浩繁，收支款項紛繁復雜，加上戰(zhàn)亂致使許多冊籍散失，以前按年奏銷的制度難以為繼，積年不銷遂成常事。即使偶有奏銷，也是在戶部催迫之下敷衍了事。再者，囿于戶部的各種僵化例案，為了順利完成收支奏銷，地方政府或捏造數(shù)字，或暗送賄賂，所奏之案皆成假賬，原有的奏銷形同虛設。

造成奏銷制度瓦解的原因是多方面的，其中最重要的有兩個：

第一，奏銷制度以春秋撥、起運存留制度的正常運作為前提，后者又以財政收支的穩(wěn)定為基礎，晚清國家財政收支的失范是奏銷制度解體的根本原因。依照傳統(tǒng)的奏銷制度，出入款項皆為固定的常例科目，非常出入皆須另案報銷，不入奏銷冊籍。咸豐之后，厘金、海關洋稅漸成稅收主體，支出款項轉以勇餉、洋款為大宗。這些科目均屬預算外收支，依例不入各省奏銷清冊，因而戶部例案難以約束，加之戶部官員對之了解甚少，只能聽任地方督撫任意報銷或拖延造報。同預算外收支奏銷的隨意延宕相比，常例收支奏銷則表現(xiàn)為刻意敷衍。為符合戶部例案而順利報銷，無論實際收支多寡，各省均按例定數(shù)目填寫奏銷冊，從而使之成為一本假賬。道光二十六年（1846），東河的一項定例不得超過五萬兩的工程，河道總督竟奏銷49990余兩?？吹狡渥噤N折子后，道光皇帝在朱批中不無憤慨地說：“觀此數(shù)目，可笑之至，當今之世，核實二字再不講矣?！雹僦袊嗣胥y行總行參事室金融史料組編：《中國近代貨幣史資料》第一輯，中華書局1964年版，第169頁?？梢娡砬遄噤N制度之所以遭到破壞，預算外財政支出的膨脹、地方財權的擴張以及戶部僵化例案的束縛是其根本原因。

第二，戶部本身的積弊，尤其是“部費”的存在加速了奏銷制度的破壞。各省奏銷惟以戶部所定例案為準，不符即遭駁詰。但行之既久，例案漸多，批準或駁回全由戶部官員主觀臆斷。各省為完成奏銷，便行賄戶部書吏，部費由此而生。部費之弊有二：其一，就戶部官吏而言，外省奏銷即使不合規(guī)定，只要多給部費，亦可使之合例；反之，即使正當開支，若不私送部費，亦必吹毛求疵而駁之。咸豐之前的支出科目基本固定，部吏上下其手的機會不大。其后開銷多屬例案所無，準駁之間部吏之權甚大，在他們?nèi)我獠僮飨?，奏銷脫離事實愈來愈遠。其二，就各省而言，為防銷案遭部駁詰，勢必想方設法使收支數(shù)字合乎部例要求，從而造出許多假賬。

三、戶部銀庫的驗收、存儲與支放

外省撥解錢糧到京后，戶部銀庫按規(guī)定的文批程序驗收，驗收與存儲、發(fā)放成為銀庫官吏日常負責的三項緊密相關的職責。

（一）驗收

各省解京的田賦、鹽課、關稅、雜賦等稅項是戶部銀庫的主要來源，此外，銀庫在京的收入有寶泉局、寶源局鑄造的制錢。清代的貨幣制度是銀錢并用的平行本位制，銀庫所收中亦有錢有銀，但以銀為主。由于市面上流通的銀兩成色繁多，各省和海關上繳中央的銀兩大都是就地將碎銀傾镕為元寶或銀錠。在實際傾镕過程中存在著差異，因此盡管有部頒砝碼，按庫平稱重，以校成色，但在現(xiàn)實的解繳過程中仍難以統(tǒng)一交納足色庫平銀，為此例有“加平”之說。據(jù)《清會典》載，各省解部之關稅、鹽課散碎銀，于起解時，每千兩加平15兩，漕項（漕糧、漕羨）每千兩加平5兩，而雜項銀則需加平銀36兩。于是，銀庫對各地解繳銀兩的驗收就成為一件極其復雜的事務，驗匠在查驗成色的過程中關系緊要。銀庫中還設有“傾镕爐房”，將各地解交的散銀傾镕成錠。

在驗收外省解京銀兩的過程中，除了成色驗收，還有一項重要的程序是對銀鞘進行“劈兌”。劈兌之前，由戶部知照工部，約定某一時間由工部派匠役劈開木鞘，以檢驗銀兩。這些匠役必須手法高明，既要迅速又要不過分損毀木鞘，因為木鞘還要“運回工部，擇其可以修整備用者挑存另儲，遇有外發(fā)銀兩即以此項鞘木改用”②《戶部銀庫奏案輯要》，京師官書局，第21頁。。

對于各省撥解戶部銀庫的銀兩，戶部明文規(guī)定必須專人以餉鞘方式將現(xiàn)銀親自解運進京。這一方面可以認為是清政府墨守成規(guī)，而另一方面又有其合理性：防止錢莊、票號的舞弊，保證京師有足夠的現(xiàn)銀用以市面流通。但根據(jù)學界的基本看法，至遲在1862年底已經(jīng)開始有省份不再以現(xiàn)銀解運進京①參閱周育民：《晚清財政與社會變遷》，上海人民出版社2000年版，第278頁。，而是尋找商人匯兌進京，再派專員攜帶文批進京，從票號等金融機構中取款，或在票號的陪同下，或獨自將款項上繳戶部銀庫。由于錢莊、票號等機構大量參與了匯兌，而他們與戶部衙門之間有很深的關系，這就使得驗收過程進一步復雜化。錢莊、票號等金融機構在介入外省匯兌京餉時，往往以賄賂等方式結納銀庫官員，使得由他們匯兌的京餉成色不足、分量短少，銀庫所入往往只能實收六七成的實銀。

（二）存儲

清朝建制后，始終堅持“量入為出”原則，對于財政收支的要求是收略大于支，以備不時之需。在國家財政收入基本以農(nóng)產(chǎn)品為征課基礎的條件下，這是必然的、最為可行的原則。所以，除了戰(zhàn)爭、河工等特殊情況，戶部銀庫每年總會有一筆不菲的庫存銀。清朝前期，戶部庫存除個別年份畸高畸低外，并無顯著變化。到了乾隆中后期，隨著人口、土地的增長，財政收入出現(xiàn)較快增加，戶部銀庫存銀也達到頂峰，總額高達七千萬兩左右。咸豐軍興后，戶部銀庫大進大出波動頗大，出現(xiàn)了往常少有的虧空（見表1）。

表1　咸豐朝戶部銀庫收支規(guī)模及盈虧狀況表

光緒、宣統(tǒng)時期，多數(shù)年份收支相抵后仍有盈余，少則數(shù)十萬兩，多達數(shù)百萬兩，收支失衡僅是1900年八國聯(lián)軍侵華前后的事（見圖1）。

可以看出，清朝的大部分年份是收支相抵后有所盈余的，這些盈余銀兩的存儲保管也成為銀庫的一項重要工作。依照規(guī)定，銀庫官員除了對存儲銀兩的賬面進行記錄核對外，每月、每年還須對實銀數(shù)目進行盤查。然而，從技術角度看，對所有庫存銀兩進行稱量是比較繁瑣和困難的，所以劈鞘之后的銀兩并不能按垛堆放，需要將某一特定重量的銀兩盛之以袋，并以數(shù)袋共放于一木桶之中，貼以封條堆放，以備查驗。據(jù)翁同龢的記載，對銀庫進行的兩年一度的盤查程序大抵如下：經(jīng)皇帝批準，確定日期后，由欽派王大臣在管庫大臣的陪同下由南庫而北庫逐一盤查，盤畢貼以封條，最后還需上報積累的平余銀。全部盤查完畢后，由所有官員共同在報告皇帝的奏折上畫押。①陳義杰整理：《翁同龢日記》第四冊，中華書局1998年版，第1826-1830頁。不過，這種盤查并未取得多少實效。由于銀庫面積巨大，而銀兩重量難以一一稱量，如非巨額出入，奉旨查驗的官員以及銀庫官員對每年每月的盤查成為虛應故事，多數(shù)情況是僅按賬面記錄進行會計。還有一個原因，銀庫的驗收、存儲過程都存在諸多違規(guī)之舉，認真盤查無疑會得罪很多人，而且如若真發(fā)現(xiàn)銀庫丟失銀兩又會造成一次重大的政治風波，這是那些王大臣和管庫大臣都不愿意面對的。

圖1　清代財政盈余規(guī)模發(fā)展趨勢比較圖

（三）支放

戶部銀庫銀兩的發(fā)放除軍情緊急等特殊情況外，對外循例發(fā)放的主要是八旗俸餉、京官俸祿、河工銀兩以及工程銀兩。

發(fā)放銀兩時，由各衙門在領銀之日手持公文派專人赴銀庫收領。發(fā)放之時，兼管銀庫的戶部侍郎和管理三庫大臣須到場，眼同庫書、庫丁和承領衙門人員共同發(fā)放。在發(fā)放的過程中，由于銀庫中存在不同成色的銀兩，向銀庫有關人員行賄幾乎成為領取庫銀者得到足色庫平銀的“潛規(guī)則”。

支放庫銀，或給元寶、銀錠，或給散碎銀，定有條例。銀兩之外，以支放制錢為最大宗。在遇有戰(zhàn)事等財政緊張局勢時，也有扣平及搭放成色銀等例規(guī)，甚至以通貨膨脹方式發(fā)放官票。這一點在咸豐年間最為突出。咸豐軍興后，為節(jié)省軍費開支，清政府除采取減扣官兵俸餉這種直接手段外，還通過改變俸餉支放形式變相縮減開支。這一時期，清政府所支俸餉的形式?jīng)]有定數(shù)，但有一個不變的宗旨，即以價值相對較低的形式發(fā)放俸餉。清政府于軍費支出折放制錢、票鈔、大錢等，目的是通過銀錢比價和通貨膨脹減少應支餉需。隨著官票寶鈔和銅鐵大錢的壅滯難行，清政府被迫停止發(fā)行，而代之以發(fā)放實物。如果所發(fā)實物之價值能夠與貨幣形態(tài)大致相當，則官兵亦可接受；但政府發(fā)放實物本意并非滿足官兵所需，而是節(jié)省開支，因此折支米谷的價值遠遠低于應支貨幣的價值，官兵受虧極大。

官俸也存在類似的情況。咸豐時軍費支出猛增，戶部決定縮減官俸開支，對各地文職和武職的養(yǎng)廉銀采取減成發(fā)放措施，即只發(fā)給原有的七成或八成，最多九成。光緒十八年（1892），左庶子恩景曾提到：咸豐年間京官俸銀按三、四、五成發(fā)放?？梢娋┕儋恒y的減扣程度不亞于外省各官的養(yǎng)廉。減成的同時，清政府還將官俸折支票鈔或大錢，利用通貨膨脹變相壓縮官俸開支。減成加上折支，官員實得俸祿較應領之數(shù)相差甚遠。四川自戶部奏準酌增養(yǎng)廉成數(shù)后，各官收入本應有所增加，但由于減扣折支，支領實銀仍屬寥寥。例如一個知縣照章應領養(yǎng)廉600兩，扣除停給一成60兩，賞番二成108兩，達州軍需二成108兩，官票大錢三成162兩，二兩平、六分平各32.4兩，又照銀三鈔七比例折扣56.7兩，實支僅40.5兩，僅相當于原額的6.75%。

四、國庫虧空大案

清代戶部三庫的多數(shù)職官由滿人擔任，而且其管理直屬于管庫大臣而非戶部，因此極易形成國庫舞弊。為了防止國庫官吏的舞弊，清政府建立了嚴格的國庫監(jiān)督制度，每兩年一次欽派王大臣到銀庫進行監(jiān)督檢查，后來又派滿漢御史各一名進行稽查。但是，要實際調(diào)查銀庫中儲藏的大量銀兩，甚至確認銀的重量及純度等，則決非易事。所以，在一般情況下，小規(guī)模的不正當行為總是被默認的，只是在朝廷欽定的特殊監(jiān)督檢查時，嚴格審計下才會“發(fā)現(xiàn)”大量的國庫虧空。

國庫制度既有漏洞，虧空便成為必然之事。在整個清代，戶部銀庫虧空成為特大事件的，主要有兩次，一次是雍正初年，一次是道光二十三年（1843年）。

康熙中期以后，戶部銀庫的各級官員利用國庫制度的漏洞和康熙皇帝的“寬仁”，有恃無恐地貪污挪用，導致財政虧空案件堆積如山。雍正帝即位后不久，任命怡親王允祥總理戶部三庫事務，讓他調(diào)查銀庫虧空問題，結果發(fā)現(xiàn)了250余萬兩的虧空。為解決財政虧空問題，雍正帝嚴令稽查國庫，要求相關人員彌補虧空銀兩，并采取罷官、抄家等嚴厲手段，最終使財政虧空的情況基本得到治理，國庫收入也恢復了穩(wěn)定增長的態(tài)勢。

到了乾隆后期，隨著吏治的日趨窳敗以及監(jiān)督體系的逐漸弛緩，戶部銀庫又開始變成各級管理人員中飽私囊的溫床。對此歐陽昱的《見聞瑣錄》大致記述如下：自乾隆時期和珅掌握實權，便不進行戶部銀庫的清理工作，庫內(nèi)銀兩被庫吏侵蝕。嘉慶年間，雖經(jīng)常進行監(jiān)督檢查，但都因受庫吏賄賂，往往糊里糊涂地敷衍了事。由此，當時形成了每當監(jiān)督檢查時，庫吏支付御史規(guī)銀3000兩、支付其仆從“門包”300兩作為賄賂的慣例。道光十年（1830），御史周春祺欲檢舉并彈劾此弊，其姻戚湯金釗勸誡他不要因此而牽連多人，導致大案，結果中止。

此后，至道光二十三年（1843年），以庫丁間因盜竊銀兩分贓不均而發(fā)生的糾紛事件為契機，戶部銀庫虧空事件被暴露出來。這一事件起因是：庫丁張誠保趁捐納銀交納的忙亂之機，在秤上弄虛作假，盜取銀四千兩，發(fā)覺其不正行為的同事要求平分銀兩遭拒，從而將其告發(fā)。事情越鬧越大，無法掩蓋，終于傳到了道光帝那里，由此爆出雍正朝之后最大的銀庫盜竊案。道光帝命令刑部尚書惟勤等盤查銀庫，經(jīng)過查對戶部送來的會計簿，銀庫應有歷年積余的正項銀1200余萬兩，實際只剩下不足290余萬兩，虧空高達925萬余兩。面對上報的奏折，道光帝憤怒至極，在朱批奏折上寫道：“實屬從來未有之事，覽奏曷勝忿恨”。他滿懷激憤地說：歷任管庫及派出查庫御史都是親信大員，竟然對銀庫虧空毫無察覺，實在有負皇恩，“不知諸王大臣有愧于心否”？

當時正值鴉片戰(zhàn)爭結束不久，清政府的財政狀況本就困難，道光帝自然對戶部銀庫的巨額虧空充滿憤怒。他立即組織王宮大臣前往核查，對歷任管庫司員、查庫御史及庫丁書役等從嚴治罪。道光帝起初打算將所有涉案人員全部革退，但考慮到涉案人數(shù)實在太多，最終只得從寬處理，將革職改為留任，只是把查庫御史全部取消。銀庫盜竊大案就此了結。

近千萬的國庫虧空，自非一朝一夕所致。如果管庫大臣本身清廉而又認真負責，銀庫的虧短現(xiàn)象還可以得到一定的控制，若是他們與屬下通同作弊，而王大臣與查庫御史又不認真稽查，就容易出大問題。這一點從駱秉璋任查庫御史的經(jīng)歷即可概知。在案發(fā)前兩年，駱秉璋出任江南道監(jiān)察御史，查庫是其職責之一。他清廉自矢，奉命查庫一年。上任那天，管庫大臣就告訴他：捐資買官，每收銀100兩，外加4兩作為“規(guī)禮”，先前親王查庫，奏請“規(guī)禮”歸公，后來管庫員以辦公費用無著落，便每100兩再加4兩，俗稱“四兩平”，其中一半歸庫丁分享，一半給庫官及查庫御史。其實這就是不合理的收費，駱認為收規(guī)禮雖不妥，但未動國庫，遂未深究。過了幾天，庫官又請駱交涉，請求駱允許銀號代為繳納捐官的款項，駱予以謝絕。又過了幾天，有同鄉(xiāng)來訪，告知駱：若愿接收銀號的“規(guī)禮”，可以送給他七千兩，三大節(jié)日再各送七千兩，請他不要挑剔銀號代捐的銀子。駱說：“公事公辦，足色足秤上繳，我當然不挑剔，若以少充多，銀色低潮就要挑?！焙髞?，銀號又請駱最要好的朋友來游說，駱依然拒絕。由于駱不講情面，銀號無利可圖，便不交“陋規(guī)”，庫官、庫丁都撈不著好處，乃至都想將駱趕走。銀號甚至拿出七千兩銀子到上層活動，想將駱改調(diào)為京畿道監(jiān)察御史（京畿道的御史沒有查庫的職責），此事因駱的上司不接受賄賂而終止。

后來，國庫虧空大案被揭露，軍機大臣穆彰阿（也是駱的恩師）得知駱不收“四兩平”時說：查庫御史若抵不住金錢的誘惑，一旦接受“規(guī)禮”，便要受到挾制。你查庫不收“規(guī)禮”，真是空前絕后！當然，駱秉璋一清如水，卻也因曾經(jīng)擔任監(jiān)察御史負責查庫，被牽連此案，革職賠款。

轟動一時的國庫虧空大案就這樣糊涂了結，而銀庫積弊卻沒有多少改變。到了光緒二十八年（1902），刑科給事中吳鴻甲提議廢止戶部三庫衙門，在其題本中，也敘述了戶部銀庫存在的惡弊：盡管道光年間的大案仍記憶猶新，但這數(shù)十年間，雖說銀庫空虛，但是其出納額仍達數(shù)百萬兩。在每年盤查時，當局因恐懼釀成大案，只是在形式上調(diào)查一下便草草收場，即使是公正的高官也不敢暴露其惡行。由此可見，國庫管理制度弊端叢叢，已經(jīng)到了必須下決心大力整治的時候了。

五、清末國庫制度的新變化

自清初建立國庫制度，戶部三庫的管理權長期掌握在“管庫大臣”手中，作為全國財政主管部門的戶部，雖有監(jiān)管之權，但一直未能直接管轄，戶部三庫實際上半獨立于戶部管理。作為中央國庫，戶部銀庫脫離戶部監(jiān)督，而多由滿人管理，這在一定程度上也導致了國庫管理人員的逐漸腐敗，國庫虧空案的出現(xiàn)也就不足為奇了。

這種狀況到了清朝末年發(fā)生了很大變化。1900年八國聯(lián)軍侵華，日軍進入北京城搶劫戶部銀庫后，一把火燒了戶部衙門和銀庫。隨著中外和談的開始，重建銀庫提上了日程。但這并非朝夕間可以完成，于是各地運至京師的京餉存放到“地安門外兵將局戶部公所”，銀庫也暫由戶部直接掌管，銀庫官員也直接由戶部揀派。此后，暫管變成了永久，戶部銀庫制度遂有巨變。

1901年，新設的銀庫不再由三庫大臣管理，而是直屬于戶部，但當時仍決定“俟圣駕回鑾，事局大定，再行交還三庫衙門管理”。1902年初，戶部上奏稱，三庫衙署正在興修，不便將戶部公所款項交給三庫衙門，而且戶部公所地段有限，也不能劃歸三庫衙門管理，為嚴密關防、慎重庫儲，請朝廷暫緩交還，并繼續(xù)由戶部揀派司員暫行經(jīng)理。1903年，御史吳鴻甲奏請裁并三庫，經(jīng)戶部議復后，朝廷上諭宣布：“三庫積弊已深，庫書、庫丁弊端尤甚，亟應實力整頓，著如該部所奏，即將三庫集中等缺裁撤，凡庫書、庫丁悉數(shù)革除，一切收支事宜統(tǒng)歸戶部堂官一手經(jīng)理，以專責成，毋庸另派三庫大臣管理?！雹賾舨浚骸蹲h復御史吳鴻甲奏請裁并三庫折》，《戶部銀庫奏案輯要》，京師官書局，第7-8頁。1906年，戶部改稱度支部，銀庫也隨之并入，改稱金銀庫（一般仍循例稱“銀庫”），設郎中二人，員外郎4人，主事2人。

隨著三庫衙門的裁撤，銀庫開始正式隸屬于戶部管理，銀庫人員的構成也隨之發(fā)生變化。一是漢人開始進入銀庫管理系統(tǒng)。清末最早進入銀庫管理的官員是戶部郎中樂平②《續(xù)撥京餉百萬兩仍令原派各員經(jīng)理片》，《戶部銀庫奏案輯要》，京師官書局，第3頁。。從此間的奏折中可以看到“無論滿漢官階，凡經(jīng)理銀庫各員”的字樣，由此可推斷漢人已入銀庫官員之列。另外，從列名參與校勘《戶部銀庫奏案輯要》的戶部官員名單中，也可以看出其中大概有六位是漢人，占全部人員的不到三分之一。二是裁撤三庫各缺，管庫官員均改為兼差。銀庫由戶部所派的經(jīng)理銀庫司員八員、值班八員兼差管理，每屆三年更換一次。除本職的薪俸、養(yǎng)廉之外，他們還可以得到原本銀庫各缺養(yǎng)廉的一半。三是將庫書、庫丁等悉數(shù)革除，重新招用四名書手、八名差役，同時提高其收入待遇，薪水從原來的每名每月三兩、二兩增至六兩（書手）、四兩（庫外差役）或八兩（庫內(nèi)差役）不等，而且不時頒給獎賞。

此外，銀庫的文批、驗收、存儲、支放等制度也發(fā)生了較大的變化。在朝廷同意將銀庫改歸戶部后，戶部即擬定了一個新的銀庫管理章程，戶部后來的一些奏折也提到了相關制度的變革情況。這些變革主要包括以下幾個方面：其一，各省及海關解繳京餉時，委員的文批手續(xù)不再以戶部司務廳為核心，而是直接將文批交給銀庫，由銀庫官員負責相關的一切手續(xù)。而且地方賦銀到庫后必須隨時兌收，減少交接時間，限制銀庫人員索賄的可能性。其二，銀庫驗收時，原來作為陋規(guī)的高額解費經(jīng)各省核減后化私為公，搭解進部。劈兌餉鞘也不再知照工部，而是由戶部自派庫外差役進行，以免產(chǎn)生“需索之弊”。其三，銀庫存儲采用較易查驗的木柜，不再散裝作垛或“盛桶封存”。存儲的銀錢數(shù)目按照銀兩、金兩、銀元、銀幣、銅元、寄存、另存等七個部分分別按月奏報。銀庫的全庫盤查由兩年一次改為每年一次，以加強監(jiān)督核查。其四，發(fā)放餉銀時，通過核準砝碼并另設一架洋秤以防弊。

總之，在清末十年間，清政府對銀庫制度進行了變革，裁撤了弊端叢生的三庫衙門，國庫改歸戶部直接管理，且強化了戶部（度支部）的權力，從而在一定程度上改變了以往的局面，趨向合理化的近代國庫制度已然呼之欲出。盡管這種遲到的改革無以改變清王朝覆滅的命運，但其近代化的變革為民國財政制度的建立奠定了基礎，積極意義是值得肯定的。

［1］張德澤.清代國家機關考略［M］.學苑出版社，2001年.

［2］史志宏.清代戶部銀庫收支和庫存統(tǒng)計［M］.福建人民出版社，2009年.

［3］趙景澄.清代戶部三庫始末［J］.天津益世報史學副刊（53），1937年5月2日.

［4］任智勇.試述晚清戶部銀庫制度與庚子之后的變革［J］.清史研究，2005（2）.

［5］申學鋒.清代中央與地方財政關系的演變［J］.河北學刊，2002（5）.

［6］孫小著.道光朝戶部銀庫失竊案瑣論［J］.中國經(jīng)濟史研究，1985（4）.

［7］任德起.道光朝戶部銀庫審計案例［J］.審計理論與實踐，2002（2）.

作者單位：中國財政科學研究院

（責任編輯：邢荷生）