跨界水污染中的政策協(xié)同研究現(xiàn)狀與展望

田園宏

摘 要：跨界水污染治理面臨的最大難題是需要運用有邊界的行政手段來治理無邊界的水污染。此前研究多以環(huán)境科學(xué)或地理科學(xué)視角，較少從公共管理的角度來探索如何打破行政邊界來協(xié)同治理跨界水污染。文章借助治理視角提出了全新的研究思路：首先，構(gòu)建流域污水治理評價體系。從污水治理績效和污水排放收斂性兩個維度分別考察污水治理效果。第二，評價省際政策協(xié)同對污水治理的影響。分別評價協(xié)同政策對污水治理績效、污水排放收斂性的影響程度及所產(chǎn)生的經(jīng)濟效果。第三，構(gòu)建省際協(xié)同治理的“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”核算機制。量化污染治理所需要的投入及產(chǎn)出的效益，并分析協(xié)同治理政策對上述投入與收益的影響程度。最后，根據(jù)特定流域未來的經(jīng)濟和環(huán)境目標(biāo)提出對策建議。

關(guān)鍵詞：跨界污水治理；水污染；協(xié)同治理； 政策研究；現(xiàn)狀與展望

中圖分類號：X52； X22 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1671-1254（2016）04-0060-08

世界上50%的水資源屬于越境水，因此這一議題吸引了廣泛關(guān)注[1]。此前的研究多數(shù)從環(huán)境科學(xué)和地理科學(xué)視角著眼，較少引入公共管理、治理理論等來探討這一問題。同時，盡管存在大量的關(guān)于跨界污水治理的研究，卻沒有從根本上揭示跨界水污染治理失效的原因在于越界處缺乏一個“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的治理機制。而構(gòu)建該機制的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確核算水污染治理所避免的生態(tài)和社會損失。

本文試圖構(gòu)建跨界水污染治理中政策協(xié)同作用的研究框架，尋找在合作治理的背景下，能夠有效改善越界水污染治理的無效狀態(tài)、提升跨界處污水治理整體效率、有效提升跨界水污染治理合作密切度的政策工具包。它不僅涉及如何審查合作治理進程中政策工具的作用，而且對如何搭建“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”合作框架，具體落實跨界處水污染治理長效合作機制的構(gòu)建也進行了深入探討。對未來大氣、土壤等自然資源的跨界合作治理機制建設(shè)也具有重要參考價值。

一、跨界水污染的協(xié)同治理理論研究現(xiàn)狀

（一）跨界污染治理的不確定性

水資源的無界性與行政管理的有界性造成了跨界污染治理的不確定性。這是因為流域的水資源及其產(chǎn)生的水污染都是跨越邊界的，而治理水資源的行政區(qū)劃卻是有邊界的[2]433。以分割的行政管理來治理超越界限的資源和環(huán)境污染，致使跨界水資源缺乏集權(quán)化的決策卻增加了事故引起的負(fù)外部性和各參與方之間合作的不透明性，并由此給治理跨境水資源帶來了最大的障礙——不確定性[3]23。這種不確定性表現(xiàn)在三個方面：首先，水資源作為生態(tài)系統(tǒng)，是非線性的系統(tǒng)，因此其自然屬性具有不確定性[4]。其次，跨界水資源的分割式管理使其失去了一個占優(yōu)勢的水資源管理規(guī)則，并導(dǎo)致各區(qū)域之間在政策、計劃和執(zhí)行之間的錯位。第三，各個層級為了整合跨界處社會、政府部門及其所管理的生態(tài)系統(tǒng)，進行互動要比非跨境處更加困難，提高了跨界污水治理的壓力和區(qū)域的不穩(wěn)定性[3]24。

（二）不確定性的克服

由前述內(nèi)容可知，跨界水資源管理的實質(zhì)是在一個行政邊界內(nèi)整合水資源和水污染這兩種跨越邊界的資源。破解跨界水污染治理不確定性難題的關(guān)鍵在于尋求一個統(tǒng)一的規(guī)則，這一規(guī)則能夠?qū)⑺Y源置于一個統(tǒng)一的框架之下以緩沖不確定性給治理帶來的沖擊[4]。這個統(tǒng)一的規(guī)則可以是經(jīng)濟的、法律的、地理的、政策和制度層面的[5-6]。擬定規(guī)則的層次可以是國家層面的、流域?qū)用娴暮偷胤降?。?zhí)行規(guī)則的參與方可以是政府、企業(yè)和社會組織。其治理可以通過合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理[7-8]、適應(yīng)性治理等多種治理模式來實現(xiàn)。

（三）跨界污染的治理方式

采用有效的治理方式是克服跨界污水治理不確定性的重要策略。哈肯的協(xié)同論、薩瓦斯的公私合營理論和奧斯特羅姆的公共池塘理論等都是選擇跨界污水治理方式時的重要參考依據(jù)。

協(xié)同理論強調(diào)在遠離平衡態(tài)的開放系統(tǒng)與在外界有物質(zhì)或者能量交換的情況下，通過系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)同作用，使系統(tǒng)達到在時間、空間和功能三個維度上出現(xiàn)有序結(jié)構(gòu)的效果。它為處理跨界水污染時采用協(xié)同治理提供了理論依據(jù)。

污染的治理經(jīng)歷了政府管制和政府經(jīng)營的階段，現(xiàn)在已經(jīng)進入公共治理的階段。公共產(chǎn)品的屬性決定了其供應(yīng)方式。薩瓦斯認(rèn)為污染治理是一種新型的公共服務(wù)，它屬于集體物品，可以由私營企業(yè)來供應(yīng)；同時，薩瓦斯認(rèn)為城市污染治理這項公共服務(wù)的目的在于提供無污染的自然資源物品這種共用資源，所以應(yīng)由政府來組織并且在供應(yīng)過程中必須由政府監(jiān)管[9]。但是，私營企業(yè)參與城市污染治理卻是具有邊界的。市場能參與城市污染處理廠的建設(shè)和運營，廢棄物搜集網(wǎng)卻無法自由競爭，需要由政府部門來運營[10]。其次，污染治理公共服務(wù)所面對的是污染的、具有負(fù)外部性的污染物，故它不符合奧斯特羅姆的公共池塘物品的類型[7]796，不能采用單純的社區(qū)自治的方式供應(yīng)。

綜上所述，環(huán)境治理過程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)由政府牽頭和監(jiān)管，企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)和運營。其中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用政府壟斷經(jīng)營，污染物的治理采用公私合營的方式。

二、跨界水污染治理的案例研究現(xiàn)狀

跨界地區(qū)水污染協(xié)同治理的案例一直備受關(guān)注。對這些案例的研究可以劃分為定量研究和定性研究兩類，定性研究的數(shù)量多于定量研究。

定量研究采用的方法曾出現(xiàn)過運用系統(tǒng)動力學(xué)理論、引入環(huán)境庫茲涅茨曲線等。例如，構(gòu)建系統(tǒng)動力學(xué)模型模擬猶他州、愛德華州和懷恩明州交界處的Bear流域的水資源管理體系，包括政策、規(guī)章和管理標(biāo)準(zhǔn)在跨界水污染治理中的作用；或者分析湄公河流域的跨境水資源管理，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)的水資源污染和經(jīng)濟發(fā)展之間不符合庫茲涅茨假設(shè)，國家層面簽訂污染治理協(xié)議對該地區(qū)的水污染治理尤為重要[2]444。

定性研究主要圍繞幾個方面內(nèi)容探討提升跨界污水治理效果的可能性，包括訂立治理協(xié)議、搭建治理框架、完善治理體制、保障政策落實和進行信息披露等。通常有以下五條路徑：

（一）訂立治理協(xié)議

針對美國和墨西哥的跨境水資源管理的研究表明：本地政府、市政規(guī)劃、跨部門約定對于跨境處的雙邊環(huán)境政策的實施效果具有重要影響。瀉湖流域的跨界水資源管理發(fā)現(xiàn)缺乏共同的流域管理協(xié)議，無疑影響了其跨境污水治理的效果[11]。奧卡萬戈流域的水資源管理也認(rèn)同簽訂流域之間的協(xié)議，在跨界水資源管理中具有重要作用 [3]33-35。

（二）搭建治理框架

針對希臘的越界水資源管理的研究顯示，缺乏整合性的路徑、法制框架和行政手段的缺陷導(dǎo)致了其跨界水資源管理的困難。同樣的情況也發(fā)生在非洲尼羅河和塞內(nèi)加爾河流域的越界水資源管理中，它們最大的問題在于協(xié)同治理制度不健全[12]。對中亞地區(qū)的跨境水資源管理的研究，同樣得出了跨境水資源管理的關(guān)鍵問題是控制體制的構(gòu)建這一結(jié)論。

（三）完善治理機制

非洲、亞洲和澳洲的羅克爾河流域、墨累河、湄公河和贊比亞河的跨界水資源管理中各自面臨著一系列問題，應(yīng)從合作利益、信任機制、政治意愿、帶動利益相關(guān)者和共享合作利益五個方面改善其管理機制[13]。通過回顧1950年以來中亞地區(qū)越界水資源的管理機制的歷程，發(fā)現(xiàn)建立一個能夠長期貫徹的水資源管理體制，包括健全其法制基礎(chǔ)、立法聯(lián)盟、技術(shù)和信息的披露機制等，對于提升跨界處的水資源管理效果尤為重要?；厮萏股Ｄ醽哢sangu流域的水資源分配歷史，尤其是其水權(quán)、水資源管理組織和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的脈絡(luò)，表明以上各項措施的改進保障了生活用水水資源供應(yīng)，但是也帶來了消極的影響，即威脅了其他用水者、下游用水者的水資源供應(yīng)[14]。因此，好的治理機制應(yīng)當(dāng)盡量避免上述消極的影響。

（四）保障政策落實

比較荷蘭德國交界處的三個越界水資源管理案例，發(fā)現(xiàn)完成從重視政策制定到重視政策落實的轉(zhuǎn)變，對于提升該地區(qū)跨境水資源管理的作用尤為重要。

（五）披露相應(yīng)執(zhí)行信息

津巴布韋林波波河地區(qū)的水資源管理，缺乏地方政府之間合作的信息，若加強合作信息之間的披露將有助于該地區(qū)的跨境水資源管理的合作[15]。建立信息披露機制也有效提升了奧卡萬戈流域的水資源管理效果[3]36-38。

提煉以上國外跨界水污染治理的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)通常的研究思路是：指出該流域面臨的治理挑戰(zhàn)，回溯此前流域協(xié)同治理制度及其發(fā)展脈絡(luò)，分析這些協(xié)同制度對該地區(qū)污水治理的作用，指出未來制度建設(shè)的方向。上述研究邏輯為中國各個流域污水協(xié)同治理研究提供了借鑒。

三、協(xié)同治理政策研究

行政、稅收和排污權(quán)交易是解決流域跨界污染糾紛采用的三大類手段。與經(jīng)濟手段、市場手段相比，行政手段是解決跨界水污染糾紛的基本途徑?？缃鐔栴}的管理超越了現(xiàn)有政策領(lǐng)域的邊界和單個職能部門的職責(zé)范圍，因而需要多元主體間的政策協(xié)同。不同政策要素之間的有效跨界合作能夠避免政策之間的沖突與效能抵消造成整體效能的降低，并由此導(dǎo)致政府治理的失敗，降低政策失靈的概率[16]、提升政策的公共價值。

（一）政策協(xié)同路徑

政策協(xié)同有三種實現(xiàn)路徑：不同層次政府之間的政策協(xié)同；同一領(lǐng)域不同類型的政策之間的協(xié)同；不同領(lǐng)域同一目標(biāo)的政策之間的協(xié)同[17]。第一條路徑是不同層次政府之間的政策協(xié)同，包括上下級政府之間的縱向協(xié)同、同級政府之間、同一政府不同部門之間的橫向協(xié)同，以及政府公共部門與非政府組織之間的內(nèi)外協(xié)同；第二條路徑是通過政府型政策、市場型政策和自愿型政策等不同類型政策的組合，克服單一類型的政策所引起的政府失靈或者市場失靈。因此，環(huán)境污染治理中應(yīng)當(dāng)同時引入命令控制、市場手段和溝通或者信息共享政策等三種類型的政策。當(dāng)然，由于政府是環(huán)境治理的主體，應(yīng)堅定行政型環(huán)境治理政策的主導(dǎo)地位。最后，不同類型同一政策目標(biāo)之間的協(xié)同效果也會優(yōu)于單一政策[17]。因此，將同一政策目標(biāo)嵌入不同的政策領(lǐng)域中，這是第三種政策協(xié)同路徑。

（二）政策協(xié)同評價準(zhǔn)則

政策協(xié)同效果的評價準(zhǔn)則經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的單一的經(jīng)濟效率維度到經(jīng)濟-社會-環(huán)境多維度轉(zhuǎn)變的過程[18]。這是由于學(xué)者們逐漸意識到好的治理應(yīng)當(dāng)是環(huán)境、經(jīng)濟和社會三者的共贏，因此應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)出、效果和利益相關(guān)者滿意度的維度測量。上述觀念的轉(zhuǎn)變引導(dǎo)其測量準(zhǔn)則從3E準(zhǔn)則（經(jīng)濟性、效率性和效果性）[19]向4E法則轉(zhuǎn)變[20]，即關(guān)注經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性等四個維度。

（三）政策協(xié)同的評價方法

政策協(xié)同效果的評價方法有多種，比如評價指標(biāo)對比法[21]、賦權(quán)重建構(gòu)指標(biāo)體系法、模糊層次分析法、投入產(chǎn)出法[22]、生產(chǎn)率指數(shù)法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）[23]、一般均衡模型（CGE）[24]等方法。DEA方法能夠有效評價多種投入和多種產(chǎn)出的決策單元的相對效率；它允許忽略具體的生產(chǎn)函數(shù)關(guān)系，無需預(yù)先設(shè)定參數(shù)或者權(quán)重，直接利用有效決策單元來定力生產(chǎn)可能性的前沿面。CGE模型能夠清晰地體現(xiàn)出不同政策作用下的水資源與社會經(jīng)濟、資源環(huán)境間的聯(lián)動關(guān)系[24-25]。因其上述優(yōu)點，DEA方法和CGE方法成為評價水資源政策效果的兩種非常廣泛的方法。

（四）研究述評

此前針對跨境污水治理展開了大量的研究，但這些研究首先沒有形成一個統(tǒng)一的便于操作的污水治理評價體系。其次，因為沒有量化評價污水治理的效果，致使判斷協(xié)同政策是否發(fā)揮了作用也失去了定量的可能性、大多數(shù)僅局限于進行定性闡述。第三，協(xié)同治理的研究都是針對某一項政策，很少去綜合考慮政策包或者政策執(zhí)行者的組合會對政策執(zhí)行帶來什么影響。第四，忽略了深層次探討協(xié)同政策無法驅(qū)動跨界污水治理的原因是沒有建立一個跨界污水治理“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的框架體系，并探討如何建立這個體系。

四、研究展望

在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為完善協(xié)同治理政策，在跨界污水治理中的作用研究，可以按照如下思路展開：首先，構(gòu)建一個系統(tǒng)評價跨境污水治理效果的評價體系；其次，在此基礎(chǔ)上定量分析各種協(xié)同政策是否切實影響了污水治理；第三，構(gòu)建省際協(xié)同治理的“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”核算機制；第四，提煉提升省際協(xié)同政策在污水治理中作用的對策措施建議。

（一）構(gòu)建流域污水治理評價體系

污水治理績效是污水治理效果、其投入產(chǎn)出效率的評價依據(jù)，圍繞這一主題的研究已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗[26-28]。只是由于這些研究呈碎片化的，尚未構(gòu)成一個系統(tǒng)的體系，致使當(dāng)前中國尚未形成統(tǒng)一的城市和流域污水治理績效評價體系。

當(dāng)前所需要做的工作就是依托流域這一現(xiàn)實背景，將此前該領(lǐng)域內(nèi)零星的研究整合成一個系統(tǒng)的評價體系，以便為判斷采用哪些省際協(xié)同治理政策，改善跨界處的水污染治理提供判斷依據(jù)，并且測算未來流域污水排放量的收斂性，以便從與水污染治理績效不同的維度來反映水污染治理的效果。

1. 污水治理績效的測算。其具體實施步驟是：以城市為單位構(gòu)建流域水資源的污水治理績效評價體系并測算其績效值。把“4E”準(zhǔn)則做為績效評價體系的準(zhǔn)則，引入世界銀行的三個主體互動模型（即IOO模型）到該體系中，使所構(gòu)建的績效評價模型能夠反映在污水治理的過程中，政府、市場和公眾的角色分配和互動。然后，拆分IOO模型，按照治理污水服務(wù)發(fā)起、執(zhí)行和分配三階段，將污水治理績效分成投入績效、生產(chǎn)績效和配置績效三個部分，分別用“投入”“產(chǎn)出 /投入”和“效果/產(chǎn)出”加以測量（見公式（1））。

“投入”是指在政府和企業(yè)在污水治理中的投入績效；“產(chǎn)出”是指城市污水治理所獲得的經(jīng)濟效益；“效果”是指公眾對提供的城市污水處理服務(wù)的滿意度。

污水治理績效=投入績效×產(chǎn)出績效×配置績效=投入×（產(chǎn)出 /投入）×（效果/產(chǎn)出）（1）

a. 投入績效。用隨機前沿法測算政府和企業(yè)的污水治理投入績效。

b. 產(chǎn)出績效。建立特定流域各地級市污水治理效率評價的多投入多產(chǎn)出DEA模型，以污水處理廠數(shù)、污水處理廠設(shè)計處理能力、本年運行費用、污水處理廠累計完成投資額、新增固定資產(chǎn)投資為投入項，以處理后的污水中主要污染物狀況、污水處理量、污水處理率為產(chǎn)出項，運用交叉效率評價方法測算2004-2015年特定流域下游各地級市污水治理的效率。

c. 配置績效。運用百度搜索引擎關(guān)鍵詞索引法，來反映各地區(qū)居民對污水治理的滿意程度。以特定流域下游各個城市為單位，在百度中分別輸入“城市水污染”為關(guān)鍵詞，得到該城市的水污染狀況報道的條數(shù)，加總得到某一年份整個地區(qū)的城市水污染報道的數(shù)量。為了排除各地區(qū)居民使用網(wǎng)絡(luò)的慣性、網(wǎng)絡(luò)逐年普及等所引起的報道數(shù)量的誤差；研究中應(yīng)不采用網(wǎng)絡(luò)對該地區(qū)水污染報道的絕對數(shù)量，而是采用網(wǎng)絡(luò)報到數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)差來反映其居民滿意度。將滿意度比上污水治理的產(chǎn)出即可得到配置績效。

上述三種績效相乘所得到的就是污水治理總績效。這一測算依照4E準(zhǔn)則，走出了此前污水治理評價重視經(jīng)濟性、效率性、效果性，忽視公平性的誤區(qū)，從城市的維度完成污水治理績效測算，進而推廣到流域中，保證了該測算體系的可操作性。

2. 流域污水排放總量和排放強度的收斂性。污水排放總量和排放強度的收斂性提供了一個不同于治理績效的評價污水治理效果的視角。盡管此前沒有出現(xiàn)關(guān)于上述主題的測算，但是曾經(jīng)出現(xiàn)過對空氣污染、二氧化碳排放等收斂性的計算[29]。有鑒于此，在污水治理收斂性的測算中，也可以構(gòu)造索洛模型并加入污水作為約束條件構(gòu)造綠色索洛模型。構(gòu)造污水排放強度的面板回歸模型，運用一階差分廣義據(jù)估計，代入研究的起止年份內(nèi)的流域數(shù)據(jù)，估算綠色索洛模型中的各個參數(shù)值，然后對比實際投資和持平投資，分析該模型中各地級市污水排放總量和排放強度的收斂性。

（二）評價省際政策協(xié)同對污水治理的影響

只有當(dāng)污水治理省際協(xié)同政策實施切實改善了城市污水治理的現(xiàn)狀時，這項政策的實施才是有意義的。因此，分析污水治理省際協(xié)同政策實施前和實施后的污水治理績效，計算省際協(xié)同政策在多大程度上推動了上述改變是本部分的研究內(nèi)容。

協(xié)同政策對污水治理的影響可以圍繞以下三個維度展開：首先，對污水治理績效、污水排放強度和排放總量的收斂性等技術(shù)層面的影響；第二，協(xié)同政策在治理污水中產(chǎn)生了怎樣的經(jīng)濟效果，即經(jīng)濟層面的影響；第三，協(xié)同政策是否存在“邊界效應(yīng)”，即在跨界處和非跨界處的影響效果是否有顯著區(qū)別，即社會層面的影響。

目前，因為污水治理的統(tǒng)一指標(biāo)體系尚未搭建起來、污水排放總量和排放強度的收斂性都缺乏相應(yīng)的研究，致使污水協(xié)同政策對污水治理技術(shù)層面的影響尚且缺乏相應(yīng)的研究。但是，政策的制定對污染治理指標(biāo)的影響已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗，可作為本研究的參考。政策在污染治理中產(chǎn)生的經(jīng)濟效果及其邊界效應(yīng)的相關(guān)研究成果也可以供本文借鑒[29-30]。

1. 協(xié)同政策對污水治理績效、污水排放總量、污水排放強度的影響。上一部分內(nèi)容中所計算得出的污水治理績效、污水排放總量的收斂性、污水排放強度的收斂性做為因變量；以特定流域的污水治理協(xié)同政策作為自變量；選取各地級市的工業(yè)化程度、人均收入水平、水系的地理位置、行政官員的晉升壓力、是否搭建流域污水治理“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”機制等作為控制變量；構(gòu)建面板回歸模型，分析各項協(xié)同政策對污水治理效率的影響。

2. 污水治理協(xié)同政策的“邊界效應(yīng)”?；趪噎h(huán)保部所公布的各年度水系重點監(jiān)測斷面的周數(shù)據(jù)，運用最小二乘法（OLS）和最鄰近匹配法，考察行政邊界對河流污染程度的影響，利用雙差分模型檢驗這一時期的污水協(xié)同治理政策是否改善了“邊界效應(yīng)”。

3. 模擬污水協(xié)同治理政策的經(jīng)濟影響?；趧討B(tài)環(huán)境一般均衡理論，首先計算某一流域水環(huán)境經(jīng)濟一體化社會核算矩陣；然后建立基于一般均衡理論的水環(huán)境政策模擬模型，估算模型參數(shù)；最后代入從上一部分內(nèi)容中篩選出來的對水環(huán)境治理有顯著影響的協(xié)同政策，設(shè)定政策模擬情景，估算協(xié)同政策的經(jīng)濟影響。

（三）構(gòu)建省際協(xié)同治理的“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”核算機制

構(gòu)建省際合作治理的“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”核算機制，是克服污染無邊界、行政有邊界的重要途徑，也是實現(xiàn)區(qū)域間有效合作的基礎(chǔ)。為了構(gòu)建這一機制，首先要量化分析跨界水污染治理所需要的支出及收益；然后將支出與收益在各行政單位之間進行分配。這一核算機制的具體實施步驟如下：

1. 核算流域污染治理所需要的成本。預(yù)測在實現(xiàn)未來的流域污水治理率目標(biāo)下，共需要處理多少體積的污水。核算治理單位提及的污水需要投入的能源、勞動力、試劑、廢棄物管理、維護費等。將治理單位體積污水所需要花費的人力和物力成本乘以人力或者物力使用量，加總得到流域污染治理投入的成本。

2. 分配各省級行政區(qū)域需要承擔(dān)的污染治理風(fēng)險。該地區(qū)流域上下游之間需要承擔(dān)不同的治污責(zé)任。顯然下游由于承擔(dān)了上游污染的負(fù)外部性而增加了自身的治污難度。所以，按照流域各省級行政區(qū)域所處的地理位置，確定上、中、下游省份所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的比率，乘以總的治污總成本，可得到各省所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的治污成本。

3. 計算流域污染治理所產(chǎn)生的效益。污水的治理產(chǎn)生了直接經(jīng)濟效益和間接經(jīng)濟效益，兩項加總即可得到總的經(jīng)濟效益。污水的治理產(chǎn)生了干凈的水資源，它是水資源的直接價值。本部分分別從將產(chǎn)業(yè)分為第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)的維度計算經(jīng)過治理的污水所包含的直接價值量。將采用影子價格測算因為污水治理避免的污水無序排放所造成的社會和生態(tài)價值損失，即水污染治理的間接價值量。

4. 分配各省級行政區(qū)參與治理所享有的利益。流域污染治理所產(chǎn)生的利益是由各省級行政區(qū)治理所享有的利益加總得到的。因此，按照上一部分的計算方法，代入個省級行政區(qū)的數(shù)據(jù)得出治理水污染所得到的利益。

上述測算體系量化了各省級行政區(qū)域在治理流域跨界水污染中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和分享的利益。在這一機制基本構(gòu)建完成后，繼續(xù)建立面板回歸模型，運用最小二乘法判斷各項協(xié)同治理政策，是否切實影響了整個跨界區(qū)域及其細分行政區(qū)域內(nèi)所承擔(dān)的污染治理責(zé)任、所分享的污染治理利益。

（四）提升省際協(xié)同政策在污水治理中的作用之對策建議

協(xié)同政策是從技術(shù)、經(jīng)濟和社會三個層面影響跨境污水治理的。實施污水協(xié)同治理政策目的是希望通過減少區(qū)域污水排放、提升污水治理率等技術(shù)目標(biāo)的實現(xiàn)，達到避免因水污染引起的經(jīng)濟損失的經(jīng)濟目標(biāo)、避免社會福利損失的社會目標(biāo)。協(xié)同政策對跨境污水治理技術(shù)、經(jīng)濟和社會三個層面的影響并非相互獨立。但是，不同的政策在三個層面上有所側(cè)重，只是在一些層面上有所交叉。因此，提升協(xié)同政策在污水治理中的作用的內(nèi)涵要從技術(shù)、經(jīng)濟和社會層面提升分別進行提煉。

1.技術(shù)層面。從提高污水治理率、減少污水排放量兩個維度考量，現(xiàn)有的污水協(xié)同治理措施，如總量控制、強制減排、排污權(quán)交易等是否提升了污水治理的投入效率、產(chǎn)出效率和配置效率、減少了污水排放量和排放強度。按照其影響程度的大小進行排序，并針對不同行業(yè)、不同區(qū)域的污水治理目標(biāo)，分別有側(cè)重性地重點實施相應(yīng)的協(xié)同治理政策。

2.經(jīng)濟層面。這一層面的跨界污水治理目標(biāo)是減少治理污水的人力、物力投入，提高水資源的經(jīng)濟產(chǎn)出?？梢圆扇〉牟呗詾槭杖∨盼圪M、水資源費、階梯水價等；同時，可以采取稅收減免、撥發(fā)專項基金等經(jīng)濟措施，調(diào)動社會資本參與，提高經(jīng)濟產(chǎn)出效率。

3.社會層面。這一層面的目標(biāo)是使社會各界承擔(dān)均等的治污責(zé)任并享有同等的治理污水所帶來的社會福利。因此，從國家和地區(qū)戰(zhàn)略層面優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、逐步淘汰污染產(chǎn)業(yè)，以及進行排污限額等都可以減少污染的排放量。而簽訂地區(qū)協(xié)作治理水污染的協(xié)議精確商定治理污染的利益分配則有益于各方共享治污所產(chǎn)生的社會利益。

當(dāng)然，在從上述三個層面提出對策建議的時候，還要根據(jù)流域未來的經(jīng)濟和環(huán)境目標(biāo)，細分行業(yè)、跨界以及非跨界地區(qū)對協(xié)同政策的實施提出有針對性的對策建議。

五、結(jié)論

當(dāng)前針對跨界水污染治理展開了大量的研究，國外研究比國內(nèi)研究活躍，并且已經(jīng)形成了“識別關(guān)鍵問題——回溯此前治理方式——分析協(xié)同政策曾經(jīng)發(fā)揮的作用——指出未來政策改進的方向”的研究思路。但是，目前國內(nèi)外研究存在的一個共同點，就是較多從環(huán)境科學(xué)和地理科學(xué)的角度研究跨界水污染研究，具體表現(xiàn)在：大多數(shù)研究采用地理信息系統(tǒng)標(biāo)記作為研究對象的流域，以流域中的水質(zhì)改善來作為治理效果的度量標(biāo)準(zhǔn)，卻較少引入公共管理的理論和方法展開系統(tǒng)研究。這篇文章在回顧跨界污水治理已有研究的基礎(chǔ)上，借助公共管理相關(guān)理論和方法，對這一領(lǐng)域進行了展望，其貢獻在于從如下三個方面提供了全新的研究思路：

1.搭建系統(tǒng)的污水治理評價體系。從污水治理、污水排放兩方面量化分析跨界污水治理所帶來的環(huán)境、經(jīng)濟和社會等維度的改進，提供系統(tǒng)性的反映治理績效與治理效果的數(shù)據(jù)，為判斷合作治理政策是否促進了水污染治理狀況的改善提供數(shù)據(jù)支撐。

2.多維度評估污水合作治理政策對污水治理的影響。從合作治理政策對污水治理績效的影響、污水治理排放總量及強度影響的角度考察環(huán)境和社會維度的影響，從合作治理政策在污水治理中是否存在邊界效應(yīng)，來考察它在不同地區(qū)的影響，從污水合作治理政策所帶來的經(jīng)濟變化考察它對經(jīng)濟的影響，以此作為判斷污水合作治理政策有效性的依據(jù)。

3.構(gòu)建污水合作治理“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”機制框架，指出流域治理中的“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”機制是實現(xiàn)有效合作的基礎(chǔ)，給出跨界處各方公平分配任務(wù)、分享利益的具體方法。

上述思路搭建了系統(tǒng)的研究跨界水污染協(xié)同治理問題的研究框架，未來可以根據(jù)這一框架，針對中國的特定流域逐步展開深入研究，從技術(shù)、經(jīng)濟和社會等多個層面綜合考察污水協(xié)同治理策略的作用；并根據(jù)這些流域未來的經(jīng)濟和環(huán)境目標(biāo)，分別針對跨界和非跨界地區(qū)的協(xié)同政策的實施提出針有對性的建議。

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