于海峰　趙麗萍

關(guān)于我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收的宏觀分析與微觀判斷

于海峰趙麗萍

內(nèi)容提要：本文參考?xì)W盟和OECD的統(tǒng)計(jì)口徑，界定了我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收的范疇，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用窄口徑并對(duì)“我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收”具體涵蓋的稅種進(jìn)行了明確，在此基礎(chǔ)上，測(cè)算了我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收的規(guī)模及變化趨勢(shì)。作者認(rèn)為，在宏觀層面，我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收制度改革尚缺乏系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)，在微觀層面，我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收制度在要素細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)等方面仍存在缺憾。為此，應(yīng)進(jìn)一步深化我國(guó)環(huán)境稅改革的頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)確定征稅對(duì)象、稅率水平、稅款使用等稅制要素，確保環(huán)境稅功能的有效實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境相關(guān)稅收稅制改革頂層設(shè)計(jì)稅制要素

“十二五”期間，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得了積極進(jìn)展，但資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾依然突出，環(huán)境污染嚴(yán)重、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提高、生態(tài)損失加大等問題尚未得到根本解決。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，其中綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對(duì)美好生活追求的重要體現(xiàn)。環(huán)境稅作為重要的經(jīng)濟(jì)政策手段備受關(guān)注，《環(huán)境保護(hù)稅法》列入了2016年的立法計(jì)劃。在此背景下，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境相關(guān)稅收進(jìn)行研究很有必要，從宏觀角度，要將環(huán)境相關(guān)稅作為一個(gè)系統(tǒng)整體考慮，分析其政策目標(biāo)設(shè)定、改革步驟以及與其他政策配套情況，從微觀層面，需深入細(xì)化到環(huán)境相關(guān)稅所包含的若干稅種，對(duì)制度設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)的優(yōu)劣進(jìn)行判斷，本文試圖從宏觀和微觀兩個(gè)視角分析理想與現(xiàn)實(shí)之間的差距，以期為我國(guó)環(huán)境稅改革提供有益參考。

一、環(huán)境相關(guān)稅收范疇的界定

在國(guó)外，通常為研究者所引用的關(guān)于環(huán)境稅收入（環(huán)境相關(guān)稅收入）的標(biāo)準(zhǔn)主要來自Eurostat（歐盟）和OECD。

Eurostat（2001）對(duì)環(huán)境稅的定義是：“對(duì)那些有害環(huán)境的物品征收的，包括所有對(duì)能源和交通征收的稅種，但不包括增值稅在內(nèi)”。而且歐盟將環(huán)境稅大致分為三種類型：一是能源（碳）稅；二是交通稅；三是污染及資源稅①有部分學(xué)者認(rèn)為控制環(huán)境污染和保護(hù)自然資源屬于兩個(gè)不同范疇，雖相互聯(lián)系，但本質(zhì)不同，因此資源稅不應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境稅收入統(tǒng)計(jì)。。

根據(jù)OECD“公共開支統(tǒng)計(jì)”分類，環(huán)境稅是指無償?shù)?、必須向政府支付的費(fèi)用。無償一般是指政府向納稅人提供的收益與納稅人的付款不成比例。根據(jù)OECD的定義，將一種稅定義為環(huán)境稅并不是根據(jù)字面意思，而是根據(jù)這種稅是否具有實(shí)際和潛在的環(huán)境影響。從環(huán)保的角度講，只關(guān)注稅種對(duì)行為方式的影響。換句話說，凡是能影響產(chǎn)品或行為的價(jià)格或成本的任何一種稅都稱為環(huán)境稅①楊金田、葛察忠編：《環(huán)境稅的新發(fā)展：中國(guó)與OECD比較》，北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2000年，第16頁(yè)。。

顯而易見，OECD的統(tǒng)計(jì)口徑是以效果為導(dǎo)向的，而不管政府當(dāng)初設(shè)立或改革某一稅種的初衷是什么。OECD將環(huán)境稅進(jìn)一步區(qū)分為三類：一是為環(huán)境保護(hù)籌集資金的稅；二是對(duì)特種污染物或污染行為征收的稅；三是稅收上的其它環(huán)保措施。至于在環(huán)境稅統(tǒng)計(jì)中是否應(yīng)核算環(huán)境收費(fèi)，OECD在環(huán)境稅統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)中可以分別按“稅”、“費(fèi)”、“稅和費(fèi)”三種類型瀏覽成員國(guó)政策現(xiàn)狀，而歐盟（Eurostat）則未明確這一內(nèi)容，在實(shí)際計(jì)算中，無論是OECD還是歐盟一般都將環(huán)境收費(fèi)收入計(jì)入環(huán)境稅總規(guī)模。

上述兩個(gè)概念比較起來，Eurostat屬于窄口徑而OECD的定義屬于寬口徑。歐盟通過列舉法、排除法將環(huán)境稅定義為“能源稅+交通稅+排污稅、資源稅”且不包含增值稅的組合，OECD雖然也將環(huán)境稅分為三種類型，但以效果為導(dǎo)向且不加任何限制的定義方法將環(huán)境稅收入的統(tǒng)計(jì)范圍極大拓寬了。

近年來，有不少國(guó)內(nèi)學(xué)者測(cè)算了我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收規(guī)模，計(jì)算結(jié)果的差異主要是由于口徑選取不同。按OECD寬口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的有滿燕云（2009）、吳?。?013）等，他們認(rèn)為凡是能影響到產(chǎn)品價(jià)格或行為成本的稅都應(yīng)納入統(tǒng)計(jì)范疇，其中包括了對(duì)能源和車輛征收的增值稅收入。按歐盟窄口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的有謝劍、王金南、葛察忠（1999）、賈康（2000）、武亞軍（2005）、趙麗萍（2012）等。由于統(tǒng)計(jì)口徑的差異導(dǎo)致上述研究結(jié)果的可比性不強(qiáng)，研究成果缺乏連續(xù)性，亦不利于對(duì)我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收規(guī)模做出科學(xué)判斷，還可能造成一系列后續(xù)負(fù)面影響，比如學(xué)者研究環(huán)境稅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響、各國(guó)環(huán)境稅政策的文化背景差異、環(huán)境稅的發(fā)展趨勢(shì)等問題時(shí)可能得出不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕Y(jié)論，因此對(duì)于環(huán)境相關(guān)稅統(tǒng)計(jì)規(guī)范工作勢(shì)在必行。

首先，窄口徑更有利于統(tǒng)計(jì)、比較。寬口徑以是否有利于環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約等作為衡量準(zhǔn)繩，適合于理論探討，畢竟就目前的政策設(shè)計(jì)現(xiàn)狀來看，通常某一個(gè)稅種或稅制改革項(xiàng)目承載著多個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如在一些非環(huán)境保護(hù)稅種（企業(yè)所得稅）中設(shè)計(jì)了有利于環(huán)保的優(yōu)惠，應(yīng)該進(jìn)行理論分析，比如檢驗(yàn)政策效果等。但口徑過寬在統(tǒng)計(jì)上則容易引起爭(zhēng)議，不利于建立規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯炕A(chǔ)。簡(jiǎn)言之，過于寬泛的口徑使環(huán)境稅核算的可操作性及可靠性都大大降低了。根據(jù)“庇古稅”理論，環(huán)境稅不是為了彌補(bǔ)環(huán)境損失而籌集資金，而是為解決環(huán)境負(fù)外部性而存在的。從經(jīng)濟(jì)理論上來說，環(huán)境稅可以提高商品和服務(wù)的價(jià)格，適當(dāng)減少生產(chǎn)和消費(fèi)，但這一結(jié)果不是絕對(duì)的。如果只要某一稅種是為解決環(huán)境相關(guān)的負(fù)外部性而存在就界定為環(huán)境稅，那么對(duì)可能導(dǎo)致環(huán)境負(fù)外部性的產(chǎn)品消費(fèi)及行為征收的稅不就都是環(huán)境稅嗎？顯然不是。

其次，寬口徑環(huán)境稅的界定方法并不適用于我國(guó)。寬口徑一般將對(duì)能源、車輛等征收的增值稅也作為環(huán)境稅收的一部分。政府開征增值稅的初衷通常是取得財(cái)政收入，而且為避免對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的損害，較少使用差別稅率，我國(guó)對(duì)居民用煤炭等甚至采用較低的稅率，是與環(huán)境保護(hù)立意相反的政策設(shè)計(jì)。當(dāng)然也有些國(guó)家為了應(yīng)對(duì)環(huán)境問題而專門“綠化”增值稅，比如設(shè)計(jì)違反中性原則的差異稅率，對(duì)環(huán)境有害品課以重稅，抑或在開征增值稅之初就將其定位為一項(xiàng)環(huán)境稅政策，并在政策設(shè)計(jì)中植入大量環(huán)保因子，這兩種情形下增值稅確實(shí)可以作為環(huán)境稅收的一部分。但我國(guó)的增值稅政策目前不存在上述兩種情形，因此不宜列入環(huán)境稅收的統(tǒng)計(jì)范疇①趙麗萍：《中國(guó)環(huán)境稅負(fù)擔(dān)設(shè)計(jì)：國(guó)際比較與借鑒》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012，第29-33頁(yè)。。

另外，窄口徑的標(biāo)準(zhǔn)也需要進(jìn)一步規(guī)范、統(tǒng)一。學(xué)者們采用窄口徑統(tǒng)計(jì)環(huán)境稅收收入時(shí)，爭(zhēng)議較大的有以下幾點(diǎn)：一是關(guān)于消費(fèi)稅是采用全口徑還是只截取與資源或環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅目。由于我國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)稅的稅目包括煙、酒及酒精、鞭炮焰火、化妝品貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具等，部分與環(huán)境保護(hù)有關(guān)，部分屬于奢侈或高檔消費(fèi)品，以及過度消費(fèi)會(huì)對(duì)身體健康造成危害的消費(fèi)品，因此在統(tǒng)計(jì)環(huán)境稅收入時(shí)應(yīng)當(dāng)只截取與資源或環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅目。學(xué)者把對(duì)成品油、小汽車、摩托車、實(shí)木地板和木質(zhì)一次性筷子征收的消費(fèi)稅納入統(tǒng)計(jì)范疇無爭(zhēng)議，主要爭(zhēng)議在于汽車輪胎和鞭炮焰火消費(fèi)稅是否應(yīng)計(jì)入。筆者認(rèn)為汽車輪胎消費(fèi)稅收入不應(yīng)納入統(tǒng)計(jì)。一方面是我國(guó)最初對(duì)非子午線輪胎征收消費(fèi)稅，主要是為了鼓勵(lì)輪胎子午線化②自2001年1月1日起，對(duì)“汽車輪胎”稅目中的子午線輪胎免征消費(fèi)稅。參見《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于香皂和汽車輪胎消費(fèi)稅政策的通知》（財(cái)稅［2000］145號(hào)）。。另一方面是2014年12月1日起，我國(guó)取消了對(duì)汽車輪胎征收消費(fèi)稅③參見《關(guān)于調(diào)整消費(fèi)稅政策的通知》（財(cái)稅［2014］93號(hào)）。。燃放鞭炮焰火則會(huì)引起顯著的大氣污染、噪聲污染等環(huán)境問題，因此應(yīng)納入統(tǒng)計(jì)，此外我國(guó)2014年新增的電池、涂料稅目是專為環(huán)保節(jié)能而征收，也應(yīng)當(dāng)計(jì)算在內(nèi)。二是固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅屬于環(huán)境相關(guān)稅，在停征前應(yīng)作為收入的一部分。三是資源稅。本文將其作為環(huán)境相關(guān)稅的一部分，不再特意區(qū)分解決環(huán)境污染和保護(hù)自然資源兩個(gè)概念，而是統(tǒng)一在環(huán)境保護(hù)的大框架下。

綜上所述，環(huán)境相關(guān)稅（以下也簡(jiǎn)稱“環(huán)境稅”）應(yīng)包括以下7個(gè)稅種④1999年前還包括固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。：對(duì)成品油、乘用車、摩托車、鞭炮焰火、木制一次性筷子、實(shí)木地板、電池、涂料這八個(gè)稅目征收的消費(fèi)稅；資源稅；車輛購(gòu)置稅；車船使用稅；城鎮(zhèn)土地使用稅；耕地占用稅和城市維護(hù)建設(shè)稅。

二、我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收的規(guī)模及特點(diǎn)

（一）絕對(duì)規(guī)模二十年間增長(zhǎng)30倍，快于稅收總收入增速

我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收收入增長(zhǎng)速度迅猛，從1994年到2013年的20年間，由482.87億元增至15132.54億元，增長(zhǎng)了30倍，其中2009年的增速最高，達(dá)到51.86%，這主要是由于消費(fèi)稅（環(huán)境相關(guān)稅目）的收入由2008年的757.48億元猛增至2009年的2458.81億元，增速高達(dá)224.6%，而消費(fèi)稅收入的迅速增長(zhǎng)則是由于2009年實(shí)施成品油稅費(fèi)改革而帶來的。我國(guó)稅收總收入在1994至2014年期間增長(zhǎng)了23倍左右，環(huán)境相關(guān)稅收收入增速比稅收總收入的增速要快（見表1）。

（二）環(huán)境相關(guān)稅收入相對(duì)規(guī)模2007年及以前呈顯著降勢(shì)，2008年至今增長(zhǎng)迅速

如圖1所示，環(huán)境相關(guān)稅收占稅收收入的比重在1994至2007年前有增有減，但總體上呈下降態(tài)勢(shì)，由1994年的9.42%降至2007年的7.53%，2008年開始則呈持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2013年這一比重增至13.69%。而環(huán)境稅占GDP比重的變化趨勢(shì)的特點(diǎn)略有不同，除1994至1997年由1.03%降至0.88%，2000年及2005年個(gè)別年份出現(xiàn)下降外，1998年開始則呈較快的增長(zhǎng)勢(shì)頭，由0.88%增至2013年的2.67%。

（三）我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收的課稅對(duì)象主要由能源、機(jī)動(dòng)車船、土地構(gòu)成

我國(guó)目前對(duì)汽油、柴油、石腦油、溶劑油、潤(rùn)滑油、燃料油、航空煤油、摩托車、小汽車、木制一次性筷子、實(shí)木地板、電池、涂料、原油、天然氣、煤炭、金屬礦原礦、機(jī)動(dòng)船舶、耕地、城鎮(zhèn)土地等征收環(huán)境相關(guān)稅，征稅范圍較廣泛，覆蓋了資源、能源、車輛、土地等產(chǎn)品。2013年環(huán)境相關(guān)收入占比中排在前三位的是消費(fèi)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅及車輛購(gòu)置稅，占比分別為27.16%、22.59%、17.16%，資源稅和車船稅占比最低，為6.64%和3.13%。從結(jié)構(gòu)上看，其中主要針對(duì)礦產(chǎn)資源、能源以及機(jī)動(dòng)車船征收的收入（包括資源稅、車船稅、消費(fèi)稅、車輛購(gòu)置稅）占環(huán)境相關(guān)稅收入的54.09%，對(duì)土地資源征稅占環(huán)境稅收入的23.31%，這兩項(xiàng)合計(jì)占77.4%，可以說，我國(guó)環(huán)境稅收入的主要來源由向能源、資源、機(jī)動(dòng)車船、土地征稅取得。

表11994　～2014年我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收入規(guī)模單位：億元

圖1　1994年至2013年我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收入占比

三、我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收的宏觀分析

我國(guó)環(huán)境稅改革在推進(jìn)方式上按照循序漸進(jìn)的思路，通過陸續(xù)擴(kuò)大征稅范圍、逐步提高稅率水平、加強(qiáng)計(jì)稅依據(jù)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系等措施逐步綠化稅制，并建立了相對(duì)健全的環(huán)境稅制度體系，但從宏觀角度來看，我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅制度改革缺乏頂層設(shè)計(jì)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）缺乏整體改革目標(biāo)、步驟的設(shè)定

回顧我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅制發(fā)展歷程，從設(shè)立新稅種、建立粗線條環(huán)境相關(guān)稅框架、小步微調(diào)再到密集政策陸續(xù)出臺(tái)、環(huán)境相關(guān)稅制度出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，有著清晰的發(fā)展脈絡(luò)和方向，但始終未能將環(huán)境相關(guān)稅作為一個(gè)單獨(dú)的模塊并進(jìn)行整體規(guī)劃。在過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、人們對(duì)環(huán)境問題關(guān)注度不高的情況下零敲碎打、逐步成形的策略比較靈活，有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和階段適用性。當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題突出，針對(duì)工業(yè)污染和環(huán)境健康問題的公眾性事件接連不斷，而國(guó)外對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境稅改革問題愈加重視，在這種形勢(shì)下，深入研究和推進(jìn)環(huán)境稅改革頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)理念一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、資源共享等系統(tǒng)論的方法，從全局視角出發(fā)，對(duì)環(huán)境稅體系的各個(gè)層次、要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，在錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾中抓住主要的、重大的矛盾，通過深化改革推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧，意義十分重大。

國(guó)外實(shí)施環(huán)境稅收改革都有專門的稱謂，比如ETR（環(huán)境稅改革）、GTR（綠色稅收改革）或EFR（環(huán)境財(cái)政改革）等，改革中設(shè)定明確的目標(biāo)，或雙贏或多贏，在追求環(huán)境保護(hù)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)減少稅制扭曲、增加就業(yè)、促進(jìn)創(chuàng)新、增加財(cái)政收入等目標(biāo)。我國(guó)理論界對(duì)于雙重紅利的研究成果非常多，但實(shí)踐層面一直未明確，應(yīng)在不違背我國(guó)總體稅制改革目標(biāo)的前提下明確核心理念，強(qiáng)調(diào)環(huán)境相關(guān)稅內(nèi)部要素之間圍繞核心理念和頂層目標(biāo)所形成的關(guān)聯(lián)、匹配與有機(jī)銜接。頂層設(shè)計(jì)能夠切實(shí)操作的關(guān)鍵在于改革步驟的規(guī)劃，比如環(huán)境稅改革分為幾個(gè)階段、階段改革的具體內(nèi)容和目標(biāo)，再比如對(duì)于環(huán)境稅改革推進(jìn)中的障礙，該如何分步應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的收入分配和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力負(fù)效應(yīng)，都應(yīng)當(dāng)預(yù)先設(shè)計(jì)好確定、簡(jiǎn)潔、可操作性強(qiáng)的路徑，而我國(guó)目前并沒有明確的方案。

（二）未能統(tǒng)一規(guī)范環(huán)境相關(guān)稅收的具體范疇

頂層設(shè)計(jì)的前提是明確環(huán)境相關(guān)稅制度的具體范疇，有哪些稅種可能單獨(dú)作為環(huán)境稅收的一部分，而哪些稅僅有一部分可作為環(huán)境稅，抑或是哪些稅收政策可歸入環(huán)境相關(guān)稅范疇，這些問題由于我國(guó)現(xiàn)行稅收制度的復(fù)雜性及環(huán)境稅口徑界定標(biāo)準(zhǔn)的差異，無論在理論上還是實(shí)踐上均沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。從理論研究的角度，沒有統(tǒng)一的口徑，研究成果之間可比性不強(qiáng)、延續(xù)性差，難以進(jìn)行政策效應(yīng)評(píng)估，研究結(jié)論均是自圓其說。從實(shí)踐的角度，沒有統(tǒng)一的口徑，不利于政策宣傳和環(huán)境稅體系的整體考量。

OECD或歐盟均有關(guān)于環(huán)境相關(guān)稅概念的界定，這兩者是寬口徑與窄口徑之間的差異，對(duì)于成員國(guó)環(huán)境稅收入規(guī)模每年均有統(tǒng)計(jì)測(cè)算、報(bào)告等，研究成果具有連續(xù)性、可比性，擴(kuò)大了OECD及歐盟國(guó)家環(huán)境稅改革的國(guó)際影響。應(yīng)該從決策層面盡快規(guī)范環(huán)境稅制度的具體范疇，可以借鑒OECD或歐盟關(guān)于環(huán)境相關(guān)稅的概念，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情將其統(tǒng)一，促使各項(xiàng)研究有的放矢、亦為頂層設(shè)計(jì)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）缺少對(duì)環(huán)境稅與其他相關(guān)政策的協(xié)整考慮

排污費(fèi)改稅以及正稅清費(fèi)應(yīng)當(dāng)是協(xié)同考慮正面例子，但仍缺乏系統(tǒng)性。這表現(xiàn)在，一是缺少對(duì)環(huán)境相關(guān)稅之間功能效應(yīng)的整體權(quán)衡；二是缺乏對(duì)環(huán)境稅政策與其他經(jīng)濟(jì)行政手段的統(tǒng)籌安排。一方面不同類型政策在解決環(huán)境問題上，其優(yōu)缺點(diǎn)不同、成本不同、作用機(jī)理不同，要區(qū)分對(duì)待，選擇最優(yōu)政策；另一方面我國(guó)同時(shí)采用了多種政策手段，包括環(huán)境稅、環(huán)境收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、排污權(quán)交易以及其他行政強(qiáng)制手段等，這些政策組合的效果如何，是否存在相互抵消或促進(jìn)的作用，沒有系統(tǒng)的成本效率評(píng)估。

（四）缺乏動(dòng)態(tài)跟蹤、實(shí)施評(píng)估和逐步調(diào)整機(jī)制

在環(huán)境稅改革的頂層設(shè)計(jì)中，應(yīng)有一套動(dòng)態(tài)跟蹤、實(shí)施評(píng)估和逐步調(diào)整機(jī)制，這是環(huán)境稅收體系日趨優(yōu)化的必要保障。但我國(guó)目前尚未建立上述機(jī)制。環(huán)境稅有理論上的最優(yōu)稅率，但在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)：一方面是考慮到環(huán)境稅改革的政治可接受性，宜在初期設(shè)置低稅率，另一方面是理論中的最優(yōu)稅率難于量化，特別是涉及到外部成本的計(jì)算只能粗略而無法精確。建立動(dòng)態(tài)跟蹤、評(píng)估和逐步調(diào)整機(jī)制有利于優(yōu)化稅率水平，比如對(duì)排量大的乘用車征收高稅率而對(duì)排量小的乘用車征收低稅率，就可以動(dòng)態(tài)跟蹤這一政策的效果并評(píng)估，觀測(cè)是否達(dá)到了改變消費(fèi)結(jié)構(gòu)或生產(chǎn)行為的目標(biāo)，如效果不顯著就可以進(jìn)一步拉大稅率差距。整套機(jī)制也是對(duì)環(huán)境稅改革目標(biāo)的檢驗(yàn)，如果檢驗(yàn)結(jié)果顯示偏離了預(yù)設(shè)目標(biāo)甚至產(chǎn)生了逆向調(diào)節(jié)效果等，則需要對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行修正，使其沿著既定的軌道發(fā)展。我國(guó)環(huán)境稅收入占GDP的比重持續(xù)提高，這可能是由于政府對(duì)環(huán)境稅政策的重視、環(huán)境相關(guān)稅基擴(kuò)大而導(dǎo)致的，但如果環(huán)境稅收入占GDP的比重居高不下或一直呈上升態(tài)勢(shì)，則需要評(píng)估是否由于環(huán)境相關(guān)稅籌集收入的功能較為顯著而環(huán)境保護(hù)效果不夠顯著。

（五）缺乏積極主動(dòng)的國(guó)際協(xié)調(diào)策略

我國(guó)目前利用進(jìn)出口關(guān)稅和增值稅出口退稅政策實(shí)現(xiàn)部分國(guó)際協(xié)調(diào)功能，但屬于被動(dòng)、消極應(yīng)對(duì)。環(huán)境稅的國(guó)際協(xié)調(diào)非常有必要，這是由于：一方面跨國(guó)外部性存在?？鐕?guó)外部性包括單向外部性與共有外部性（OECD，1996）兩種情況。單向外部性是指一國(guó)產(chǎn)生的外部性由他國(guó)承擔(dān)，如當(dāng)某一商品的出口者把環(huán)境成本強(qiáng)加給進(jìn)口者時(shí)就出現(xiàn)了單向外部性；共有外部性指多個(gè)國(guó)家對(duì)環(huán)境問題同時(shí)產(chǎn)生影響，如出口國(guó)的污染影響到某種公共資源時(shí)就產(chǎn)生了共有外部性。另一方面是僅靠一國(guó)來解決環(huán)境問題已變得越來越困難。假設(shè)我國(guó)對(duì)兩高一資產(chǎn)品實(shí)施嚴(yán)厲的環(huán)境稅政策，這些產(chǎn)品參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，若其他國(guó)家沒有征收環(huán)境稅或稅負(fù)較輕，結(jié)果是本國(guó)公司失去一部分國(guó)際市場(chǎng)份額而讓給沒有實(shí)施該環(huán)境稅的外國(guó)公司，最壞的結(jié)果可能是環(huán)境稅在高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家生產(chǎn)逐漸減少直至停產(chǎn)，也就是在未進(jìn)行國(guó)際協(xié)調(diào)的情形下，一國(guó)單獨(dú)進(jìn)行環(huán)境稅改革損害了本國(guó)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。最后是我國(guó)目前面臨來自其他國(guó)家的環(huán)境稅政策挑戰(zhàn)。目前這一挑戰(zhàn)主要來自歐盟實(shí)施的航空碳稅政策。鑒于環(huán)境稅國(guó)際協(xié)調(diào)的重要性越來越強(qiáng)，我國(guó)頂層設(shè)計(jì)中應(yīng)加入這部分內(nèi)容，并變消極、被動(dòng)為積極主動(dòng)。

四、我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收的微觀判斷

對(duì)我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅體系的微觀判斷主要是著眼于核心稅制要素、稅款使用以及與創(chuàng)新之間的關(guān)系幾個(gè)方面，并未涉及到環(huán)境相關(guān)稅體系的全部?jī)?nèi)容。

（一）從納稅人來看：主要面向企事業(yè)單位缺少對(duì)消費(fèi)領(lǐng)域的有效調(diào)控

就現(xiàn)有環(huán)境稅相關(guān)制度納稅人設(shè)置情況看，個(gè)人直接負(fù)有納稅義務(wù)的僅有車輛購(gòu)置稅和車船稅，消費(fèi)稅從名稱上講似乎是專門針對(duì)消費(fèi)者個(gè)人的，但在稅制設(shè)計(jì)上主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，零售環(huán)節(jié)征稅的僅有金銀首飾、鉆石及鉆石飾品，與環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目無關(guān)，即與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的征稅均是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的，即便個(gè)人成為消費(fèi)稅負(fù)擔(dān)的最終轉(zhuǎn)嫁對(duì)象，但調(diào)控機(jī)制處于“隱蔽”狀態(tài)，致使在消費(fèi)領(lǐng)域產(chǎn)生的污染得不到政策的有效控制。總體上看，現(xiàn)行稅制對(duì)生產(chǎn)領(lǐng)域行為的影響更大。

外部性不僅存在于生產(chǎn)領(lǐng)域，也同樣存在于消費(fèi)領(lǐng)域。如消費(fèi)者使用含磷洗衣粉，造成對(duì)水的污染，用電而間接消耗能源，使用小汽車而排放尾氣，一次性塑料包裝物、生活垃圾等對(duì)環(huán)境的污染，都會(huì)形成負(fù)外部性。與生產(chǎn)領(lǐng)域的外部性相比，消費(fèi)領(lǐng)域的外部性具有分散的特點(diǎn)，單個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)活動(dòng)似乎對(duì)環(huán)境的影響是微不足道的，但無數(shù)消費(fèi)者的同樣行為和消費(fèi)活動(dòng)將給環(huán)境造成巨大的損害，故西方環(huán)境學(xué)界將這種單個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)外部性稱為“微小行為的暴行”①戴星翼：《環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海：立信會(huì)計(jì)出版社，1995年版。，給治理帶來了很大的難度。

（二）從稅率設(shè)計(jì)來看：存在若干影響環(huán)境保護(hù)效果的問題

1.稅率水平有待進(jìn)一步提高

近十年，我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅的諸多稅種都經(jīng)歷了稅率水平的逐步提升，但稅率偏低的情形還是普遍存在。比如現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅稅額從每平方米年稅額0.6元到30元不等，低稅額使得城鎮(zhèn)土地使用稅很難發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。因此該稅種對(duì)城鎮(zhèn)節(jié)約土地資源和合理使用土地的貢獻(xiàn)作用不是很大，只不過是補(bǔ)充地方政府財(cái)政的一個(gè)很小的稅種。對(duì)優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用效益作用有限。再如成品油消費(fèi)稅稅率雖從2014～2015年提高了三次，調(diào)整后汽油、石腦油、溶劑油和潤(rùn)滑油的消費(fèi)稅單位稅額提高到1.52元/升，折合美元是0.235美元①按照2015年4月5日銀行間外匯市場(chǎng)美元匯率中間價(jià)為1人民幣對(duì)美元0.1545。。從全世界來看，OECD成品油每升含有的消費(fèi)稅大約是0.67美元，有的國(guó)家更高，比如法國(guó)、德國(guó)都是在0.7美元、0.8美元，土耳其達(dá)到1.4美元，與國(guó)外相比，我國(guó)成品油消費(fèi)稅稅率水平仍較低。

2.差別稅率應(yīng)用面較窄且與環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系松散

我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅制度中差別稅率的應(yīng)用范圍不廣，主要集中于對(duì)機(jī)動(dòng)車船和土地資源征稅設(shè)計(jì)上。車船稅中的機(jī)動(dòng)車按照排氣量大小設(shè)置差異稅率，消費(fèi)稅中對(duì)于乘用車也采取了類似的設(shè)計(jì)，從改革趨勢(shì)來看，計(jì)稅依據(jù)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)之間的關(guān)系日益緊密，但與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有差距。車輛購(gòu)置稅的現(xiàn)行法律規(guī)定中沒有考慮車輛的環(huán)境污染因素，而是統(tǒng)一設(shè)定所有車輛購(gòu)置稅率都是10%。如此簡(jiǎn)單的稅率設(shè)置，顯然無法鼓勵(lì)環(huán)保型車輛的銷售，不利于環(huán)境保護(hù)功能的有效發(fā)揮。

差別稅率通常是環(huán)境稅采取的有效調(diào)節(jié)手段，在企業(yè)或個(gè)人面臨與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的若干行為選擇時(shí)，能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)消費(fèi)行為向“清潔、環(huán)?！钡姆较蜣D(zhuǎn)變。能否更好實(shí)現(xiàn)上述效果還取決于差別稅率的設(shè)計(jì)依據(jù)，設(shè)計(jì)依據(jù)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系越緊密，則調(diào)控作用越直接有效。我國(guó)差別稅率依據(jù)設(shè)置不夠合理，環(huán)境危害程度與稅率高低間的關(guān)系較松散、間接。如成品油消費(fèi)稅只注重消費(fèi)量，未對(duì)清潔能源課以低稅而對(duì)污染程度高的能源課以重稅，并沒有按燃料的含碳量或含硫量區(qū)分稅率水平，無法反映不同類型能源的環(huán)境友好程度，降低了稅收與環(huán)境損害行為和程度的關(guān)聯(lián)性，無法為企業(yè)或個(gè)人提供敏感的價(jià)格引導(dǎo)信號(hào)。比如對(duì)小汽車征的消費(fèi)稅，其計(jì)稅依據(jù)是汽缸容量而不是碳排放量。再者，我國(guó)政策規(guī)定的對(duì)煤炭、石油、天然氣等征收的資源稅屬于級(jí)差資源稅，只考慮了調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體之間的級(jí)差收入，并沒有將資源稅對(duì)降低污染和節(jié)約資源的益處考慮進(jìn)去，這違背了我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的要求，與生態(tài)文明理念不相符（見表2）。

表2　部分環(huán)境相關(guān)稅差別稅率設(shè)計(jì)現(xiàn)狀

3.稅率變動(dòng)未遵循法定原則，缺乏穩(wěn)定透明機(jī)制

國(guó)外環(huán)境稅征收經(jīng)驗(yàn)表明，稅率水平逐年增加是慣例亦是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)所必需的。我國(guó)消費(fèi)稅近幾年綠化的程度不斷加深，進(jìn)程越來越快，特別是2014～2015年三次連續(xù)密集的提高成品油消費(fèi)稅單位稅額是史無前例的，在中國(guó)稅制改革史上也屬首次，而且政策立意都明確為促進(jìn)環(huán)境治理和節(jié)能減排。從環(huán)境保護(hù)的角度來看，這項(xiàng)政策改革值得肯定，但從政策實(shí)施的角度來看，稅率調(diào)整既沒有預(yù)先計(jì)劃，如制定一個(gè)3～5年的稅率提高的時(shí)間表，將稅率提高事項(xiàng)固化明確下來，也沒有調(diào)整前的宣傳或提前告知、征求意見等，削弱了環(huán)境相關(guān)稅的法定原則。調(diào)整環(huán)境稅率若未遵循法定原則，其危害也很明顯，一是政策變革的公眾接受度低，二是納稅人不能提前做出行為改變，影響政策效果。如果稅率調(diào)整有穩(wěn)定透明機(jī)制，那么納稅人可以提前做出安排，例如進(jìn)行技術(shù)、流程或工藝的創(chuàng)新，調(diào)整消費(fèi)結(jié)構(gòu)等，也會(huì)給政策變革一個(gè)緩沖期。

（三）從征稅范圍來看：大類齊全、細(xì)目缺失

歐盟統(tǒng)計(jì)局（2015）所使用的環(huán)境稅定義則是：環(huán)境稅的稅基一般為那些已被證實(shí)的、對(duì)環(huán)境產(chǎn)生特定負(fù)面影響的、且被歐洲綜合經(jīng)濟(jì)核算體系認(rèn)定的實(shí)體資源單元（或者是實(shí)體資源單元的代表）。環(huán)境稅的稅基主要分為以下四大類，它們分別是：能源、交通、污染與資源①資料來源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，《歐盟：為環(huán)境稅正名》，2015-07-29。。從圖2來看，我國(guó)對(duì)四大類均有征稅，大類比較齊全但細(xì)目有缺失，主要表現(xiàn)在消費(fèi)稅、資源稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅這幾個(gè)稅種的征稅范圍上。

目前仍有許多嚴(yán)重消耗不可再生資源、污染環(huán)境、損害生態(tài)的產(chǎn)品沒有納入消費(fèi)稅的征收范圍，如一次性塑料袋、含磷洗衣粉或洗滌劑、某些種類的化肥與農(nóng)藥，其他實(shí)木產(chǎn)品。在對(duì)交通工具征收的消費(fèi)稅上，僅以小汽車和摩托車為征稅對(duì)象，而其他高能耗產(chǎn)品（如：大汽車、輪船等）則幾乎空白。此外，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、商品貿(mào)易和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，開始將“高耗能、高污染和資源性”稱為“兩高一資”，將具有這3種特點(diǎn)的行業(yè)稱為“兩高一資”行業(yè)，生產(chǎn)過程中具有這三種特點(diǎn)的產(chǎn)品稱為“兩高一資”產(chǎn)品，兩高一資產(chǎn)品中尚有大部分未征收消費(fèi)稅，擴(kuò)圍空間巨大。

由于我國(guó)對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間缺乏統(tǒng)一確權(quán)登記制度，還未能形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。也導(dǎo)致資源稅覆蓋范圍不合理，沒有將水資源、森林資源、草場(chǎng)資源等納入征收范圍，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的全面保護(hù)。這種狹窄的征稅范圍，不僅有悖于稅收的公平原則，而且使利用資源生產(chǎn)的后續(xù)產(chǎn)品的比價(jià)不合理，部分資源稅征收范圍之外的資源浪費(fèi)嚴(yán)重，變相鼓勵(lì)了企業(yè)對(duì)資源的過度開采，其后果就是對(duì)資源的無序開采和積壓浪費(fèi)。

耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅是我國(guó)保護(hù)土地資源的主要稅種。但是由于缺乏土地確權(quán)制度和生態(tài)保護(hù)紅線制度，以及稅種具體要素設(shè)計(jì)不合理，使得這兩種稅征稅范圍窄和稅收負(fù)擔(dān)小，難以發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)土地資源的節(jié)約集約使用。現(xiàn)行耕地占用稅征稅范圍不夠廣泛，如濕地（濕地是指不問其天然或人工、常久或暫時(shí)之沼澤地、濕地、泥炭地或水域地帶，帶有靜止或流動(dòng)、咸水或淡水、半咸水或咸水水體者，包括沼澤、泥炭地、灘涂、河流、湖泊、水庫(kù)、稻田以及退潮時(shí)水深超過6米的海水區(qū)）資源就尚未納被列入征稅范圍。我國(guó)在濕地管理方面并不夠規(guī)范，缺乏法制保障，科研資金投入有待加強(qiáng)。需要制定專門對(duì)濕地征收的稅法，確定濕地土地所有權(quán)，建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，確保穩(wěn)定的濕地科研資金來源?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅征稅范圍僅限于對(duì)城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用的土地征收，農(nóng)村非耕地得不到應(yīng)有的保護(hù)。

（四）從稅收優(yōu)惠政策上看：基于環(huán)保的稅收優(yōu)惠措施不夠協(xié)調(diào)完整

如前所述，中國(guó)現(xiàn)行稅制中存在為數(shù)不少的基于環(huán)保考慮的稅收優(yōu)惠措施，分散在增值稅、企業(yè)所得稅中，這些措施對(duì)環(huán)境保護(hù)起到了較大的促進(jìn)作用，然而現(xiàn)在稅制在總體上缺乏一個(gè)統(tǒng)一而明確的環(huán)境理念，有關(guān)優(yōu)惠措施比較凌亂，尚未形成一個(gè)完整、協(xié)調(diào)的環(huán)境稅收優(yōu)惠政策體系。

首先，現(xiàn)有優(yōu)惠措施不夠協(xié)調(diào)。以增值稅中的有關(guān)優(yōu)惠為例，在對(duì)資源的綜合利用、廢舊物品的循環(huán)利用等給予減免優(yōu)惠的同時(shí)，對(duì)于造成環(huán)境污染的農(nóng)藥、化肥和農(nóng)用塑料薄膜等也給予免征增值稅的優(yōu)惠。雖然后者是為了支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但這也鼓勵(lì)了農(nóng)業(yè)污染，造成了增值稅優(yōu)惠措施之間在環(huán)境保護(hù)取向上的不協(xié)調(diào)。

其次，現(xiàn)有優(yōu)惠措施的力度不夠。雖然企業(yè)所得稅在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面規(guī)定了相對(duì)較多的內(nèi)容，但是具體配套規(guī)定有待完善，特別是一些配套目錄覆蓋范圍過小、執(zhí)行程序過于復(fù)雜，國(guó)際上較為通行的一些稅收優(yōu)惠方式，如對(duì)環(huán)保投資實(shí)行加速折舊、再投資退稅、延期納稅、能源管理企業(yè)優(yōu)惠等在我國(guó)都沒有實(shí)施，對(duì)企業(yè)享受相關(guān)稅收優(yōu)惠造成較大阻礙，也影響了一些經(jīng)濟(jì)主體從事環(huán)保行業(yè)的積極性，進(jìn)而影響了環(huán)境保護(hù)的效果。

再次，就優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)的主要目標(biāo)來看，針對(duì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力及收入分配的內(nèi)容較少。目前優(yōu)惠政策目標(biāo)多是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)及節(jié)能減排等，較少基于“產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力”和“收入分配”考慮，這與我國(guó)尚未建立系統(tǒng)能源（碳）稅制度有一定的關(guān)系，也反映了在現(xiàn)行稅制下的環(huán)境稅中產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力及收入分配矛盾并不突出。但國(guó)外相關(guān)政策則較成熟，比如很多國(guó)家已經(jīng)建立起一套規(guī)范的定性及定量標(biāo)準(zhǔn)，可以判別企業(yè)或行業(yè)是否屬于能源密集型行業(yè)，并進(jìn)一步判斷其是否符合受惠條件。雖然我國(guó)目前還沒有類似的政策，但隨著環(huán)境稅改革的逐步推進(jìn)，針對(duì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力及收入分配目標(biāo)的優(yōu)惠政策研究將愈來愈重要。

（五）從稅收使用上看：?？顚Ｓ檬杖胗邢?/p>

根據(jù)2015年財(cái)政預(yù)算報(bào)告，預(yù)計(jì)用于節(jié)能環(huán)保支出為291.25億元，占總支出的0.16%，撥付給環(huán)境部門的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。所以征收環(huán)境稅并?？顚Ｓ?，可以彌補(bǔ)財(cái)政撥款不足的漏洞，在環(huán)境保護(hù)方面投入更多資金。但我國(guó)環(huán)境相關(guān)稅收入中僅有三部分明確用于環(huán)境保護(hù)相關(guān)支出項(xiàng)目。

一是明確成品油消費(fèi)稅增稅新增收入專項(xiàng)用于環(huán)境保護(hù)。將取得收入與安排支出結(jié)合在一起考慮，顯然放大了政策的調(diào)控功能。二是對(duì)煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實(shí)行增值稅先征后退政策。先征后退稅款由企業(yè)專項(xiàng)用于煤層氣技術(shù)的研究和擴(kuò)大再生產(chǎn)。三是城市維護(hù)建設(shè)稅稅款專用于改善城市環(huán)境質(zhì)量的公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)建設(shè)方面，主要包括城市污水的收集處理系統(tǒng)、生活垃圾的處理系統(tǒng)、集中供熱系統(tǒng)以及清潔燃料供應(yīng)，對(duì)于改善城市大氣、水環(huán)境質(zhì)量具有非常重要的意義，是籌集環(huán)境保護(hù)收入的重要來源。城市建設(shè)維護(hù)稅用于環(huán)保投資已經(jīng)占到總環(huán)保投資的35%左右，占城市建設(shè)維護(hù)稅的45%左右①王金南、田仁生、洪亞雄：《中國(guó)環(huán)境政策（第一卷）》，北京，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2010年版，第156頁(yè)。。

（六）從鼓勵(lì)創(chuàng)新的角度來看：誘發(fā)創(chuàng)新的政策環(huán)境尚未真正建立

在過去的數(shù)十年中，世界各國(guó)政府特別是OECD和歐盟成員國(guó)，對(duì)使用市場(chǎng)為主的手段（如環(huán)境稅收和交易許可證制度）表現(xiàn)出了越來越濃厚的興趣。這兩種方法通常會(huì)與其他環(huán)境政策形成組合，例如通過信息宣傳活動(dòng)改變消費(fèi)模式，以及各種研發(fā)（R&D）政策以刺激環(huán)保創(chuàng)新。利用環(huán)境稅本身以及政策組合刺激創(chuàng)新的政策層出不窮，各國(guó)對(duì)環(huán)境相關(guān)創(chuàng)新的關(guān)注度空前高漲。

1.缺少有針對(duì)性的激勵(lì)創(chuàng)新政策

目前在環(huán)境相關(guān)稅制度中激勵(lì)創(chuàng)新政策僅有針對(duì)節(jié)能型汽車和新能源車輛的，覆蓋范圍窄、作用空間有限。消費(fèi)稅和車船稅中對(duì)于乘用車按照氣缸容量設(shè)置差異稅率，氣缸容量越大，稅率越高是分別從生產(chǎn)環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)引導(dǎo)，鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)生產(chǎn)更為節(jié)能環(huán)保的乘用車。車船稅增加了對(duì)節(jié)約能源和使用新能源的車船①2011年12月31日，政府陸續(xù)出臺(tái)《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局工業(yè)和信息化部關(guān)于不屬于車船稅征收范圍的純電動(dòng)燃料電池乘用車車型目錄（第一批）的公告》（財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局工業(yè)和信息化部公告2011年第81號(hào)）等4個(gè)公告和1個(gè)通知，明確優(yōu)惠政策適用范圍?？梢詼p征或者免征車船稅等稅收優(yōu)惠，同時(shí)車輛購(gòu)置稅優(yōu)惠導(dǎo)向由節(jié)能型車輛到新能源車輛，這對(duì)于鼓勵(lì)新能源車輛技術(shù)的發(fā)展有較強(qiáng)的刺激作用。

我國(guó)企業(yè)所得稅中對(duì)于高新技術(shù)企業(yè)、小型微利企業(yè)以及國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠稅率，但對(duì)于環(huán)保企業(yè)則無相關(guān)規(guī)定。除優(yōu)惠稅率外，企業(yè)所得稅激勵(lì)創(chuàng)新還有研發(fā)支出加計(jì)扣除、創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)優(yōu)惠等政策。但上述政策適用于所有企業(yè)，缺少環(huán)境領(lǐng)域針對(duì)性，屬于廣義上的激勵(lì)創(chuàng)新的稅收政策。雖然廣義上的創(chuàng)新政策也能為環(huán)保創(chuàng)新提供激勵(lì)，但是某些“突破性”進(jìn)步風(fēng)險(xiǎn)高且需要長(zhǎng)期努力，即便是所有的污染物都能夠以最優(yōu)的方式征稅，即稅率處于促進(jìn)創(chuàng)新的最優(yōu)水平上，但技術(shù)創(chuàng)新仍然還是會(huì)面臨各種障礙，如政策與市場(chǎng)的不確定性、資本獲得及規(guī)模經(jīng)濟(jì)等。這就意味著廣義上的創(chuàng)新政策也許不能夠充分解決環(huán)境相關(guān)研發(fā)技術(shù)的一些特定問題。

2.環(huán)境稅費(fèi)的政策強(qiáng)度不夠，難以有效激勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新

Paul Lanoie等（2007）在探討環(huán)境政策對(duì)環(huán)境創(chuàng)新績(jī)效的影響時(shí)，對(duì)環(huán)境政策進(jìn)行了測(cè)量。他們將環(huán)境政策的強(qiáng)度分為3類：不強(qiáng)，企業(yè)很容易達(dá)到要求（賦值0或1）；一般，企業(yè)需要一定的技術(shù)與管理投入（賦值0或1）；非常強(qiáng)，對(duì)企業(yè)的決策具有十分重要的影響（賦值0或1）。同時(shí)也采用類似的方法對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、排污費(fèi)征收等不同的政策手段進(jìn)行了測(cè)量。研究發(fā)現(xiàn)，非常強(qiáng)的政策強(qiáng)度對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效具有顯著的促進(jìn)作用，而不強(qiáng)的政策對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效具有明顯的抑制作用。牛海鵬等（2012）利用2004～2008年我國(guó)各地區(qū)的排污費(fèi)數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)技術(shù)創(chuàng)新在排污費(fèi)對(duì)污染排放強(qiáng)度的影響中起到的中介作用。研究發(fā)現(xiàn)，污水類排污費(fèi)對(duì)污水排放量的扼制作用和固體廢物類排污費(fèi)對(duì)固體廢物排放量的扼制作用并沒有顯現(xiàn)，技術(shù)創(chuàng)新也沒有起到中介作用；廢氣類排污費(fèi)對(duì)廢氣排放量的扼制作用較為顯著，并且技術(shù)創(chuàng)新在廢氣類排污費(fèi)對(duì)廢氣排放強(qiáng)度的影響中起到了部分中介作用。

從總體上來說，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境相關(guān)稅政策存在創(chuàng)新阻礙因素，包括稅率水平低、政策不確定、國(guó)際協(xié)調(diào)主動(dòng)性不強(qiáng)等，誘發(fā)創(chuàng)新的環(huán)境稅收系統(tǒng)尚未真正建立起來。

五、結(jié)論

目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法的方案設(shè)計(jì)和立法已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵決策時(shí)期，我們應(yīng)當(dāng)抓住《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》出臺(tái)的有利時(shí)機(jī)，對(duì)環(huán)境稅體系整體改革方案從頂層進(jìn)行全面、系統(tǒng)地設(shè)計(jì)，界定環(huán)境稅體系的內(nèi)涵范疇、制定改革目標(biāo)和原則、明確未來5～10年期實(shí)施步驟及路徑。宏觀頂層設(shè)計(jì)有助于增強(qiáng)環(huán)境稅體系改革的透明度、減少改革阻力，有助于顯化積極與主動(dòng)應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的姿態(tài)，提升我國(guó)環(huán)境稅費(fèi)制度在國(guó)際上的影響力，提高我國(guó)在國(guó)際環(huán)境問題中的話語權(quán)。

具體到微觀層面，在稅率設(shè)計(jì)上，則應(yīng)根據(jù)不同課稅對(duì)象，合理確定稅率水平；循序漸進(jìn)提高環(huán)境稅（費(fèi)）率，建立稅率逐步調(diào)高機(jī)制；增強(qiáng)稅率與環(huán)境損害行為和程度之間的關(guān)聯(lián)性。在征稅范圍上，對(duì)WEEE（報(bào)廢電子電氣設(shè)備）、ELV（報(bào)廢車輛）、蓄能器、包裝、輪胎、燈泡、塑料袋、氯化溶劑、鄰苯二甲酸酯和聚氯乙烯、抗生素和生長(zhǎng)促進(jìn)劑、電燈泡和電熔斷器等危害環(huán)境產(chǎn)品征稅，比如對(duì)PM、NH2、重金屬、NH3、CO、碳?xì)浠衔?、灰塵、鎘、汞、石棉和消耗臭氧層物質(zhì)等大氣污染物征稅，擴(kuò)大征稅范圍。在稅收優(yōu)惠上，應(yīng)注重政策激勵(lì)引導(dǎo)功能及整體效果，逐步取消部分優(yōu)惠但避免政策劇烈波動(dòng)而帶來的負(fù)面影響。在稅收收入使用上，環(huán)境稅?？顚Ｓ玫木唧w形式比較適合于采用環(huán)?；鹦问絹磉\(yùn)作。在鼓勵(lì)創(chuàng)新上，除繼續(xù)對(duì)“三廢”綜合利用和向環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資給予稅收優(yōu)惠外，將優(yōu)惠范圍擴(kuò)大到環(huán)保機(jī)器設(shè)備制造、環(huán)保工程設(shè)計(jì)、施工、安裝、生態(tài)工程等領(lǐng)域，并對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品、新技術(shù)的試制和研發(fā)以及消化吸收外來環(huán)保技術(shù)等給予減稅或者免稅的優(yōu)惠。在環(huán)境稅國(guó)際協(xié)調(diào)的策略選擇上，與發(fā)展中國(guó)家的協(xié)調(diào)策略是推進(jìn)區(qū)域環(huán)境稅一體化；與發(fā)達(dá)國(guó)家的協(xié)調(diào)策略是積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)爭(zhēng)取發(fā)言權(quán)。

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作者單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)

（責(zé)任編輯：董麗娟）

M acro-analysis and M icro-judgment about Chinese Environment Related Tax System

Yu Haifeng Zhao Liping

This paper defined Chinese environment related tax scope using the statistic standard of EU and OECD as reference，and described the tax categories belonging to Chinese environment related tax.Then it calculated the scale and changing trend of Chinese environment related tax.In the authors'opinion，a top-level design on environment related tax is needed in China atmacro level，and details should also be perfected at micro level.So we should further deepen the top-level design on environment related tax，determine tax objective，tax rate and the use of tax revenue rationally，to ensure the effective implementation of environment related tax.

EnvironmentRelated Tax；Taxation Reform；Top-levelDesign；Elementof Tax System

F812.4

A

2096-1391（2016）05-0078-12