周海峰

德國政府債務管理經驗與啟示

周海峰

內容提要：德國政府債務管理處于世界先進水平。本文介紹了德國政府債務管理基本情況，總結了21世紀以來德國政府債務管理在法規(guī)和監(jiān)管、政府間關系、規(guī)模管理、貨幣政策協(xié)調等方面的新變化，并從市場發(fā)展、管理戰(zhàn)略、風險管理、機構建設、信息化建設等角度，提出了完善我國政府債務管理的政策建議。

德國政府債務管理

一、德國政府債務管理基本情況

（一）德國政府層級和財政體制

德國是位于中歐的聯(lián)邦議會共和制國家，領土面積35.7萬平方公里，是歐盟人口最多（約8110萬人）的國家。德國行政區(qū)劃分為聯(lián)邦（Bund）、州（Bundesl?nder）、市鎮(zhèn)三級，共有16個州，12229個市鎮(zhèn)。其中，州政府和市鎮(zhèn)政府統(tǒng)稱地方政府。德國市鎮(zhèn)政府可細分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（Gemeinden）、聯(lián)邦縣（Kreise）、城市縣（Kreisfreie St?dte）、行政專區(qū)（Regierungsbezirke）等層級。受歷史等原因影響，德國各州對市鎮(zhèn)劃分不盡相同，例如，北威州市鎮(zhèn)政府多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，而巴伐利亞州劃分層級較多，下設了包括行政專區(qū)的各級市鎮(zhèn)政府。德國政府層級示意圖見圖1。

在德國財政體制中，市鎮(zhèn)政府往往不再細分，財政層級要少于政府層級，主要原因是，政府層級的設置是出于管理的需要，財政體制則需要考慮到地方公共產品供給的規(guī)模效益和對地方政府的財政激勵機制問題。德國實行以聯(lián)邦、州、地方三級或兩級共同征收的共享稅為主體的分稅制。德國憲法規(guī)定，所有公民享有同等的公共服務水平。為實現(xiàn)這一目標，德國實行兩類財政平衡。一類是橫向財政平衡，即同級州之間通過“富幫窮”方式實現(xiàn)的財政資金轉移支付，通常從援助州的增值稅中抽出一定比例撥給受援州，使受援州的財力基本達到或接近各州平均財力。另一類是縱向財政平衡，指聯(lián)邦向經濟發(fā)展落后的州及各州向其所管轄的地方提供財政資金轉移支付。

（二）德國政府債務管理體制

2014年末，德國政府債務余額約2.1萬億歐元，其中，聯(lián)邦政府債務余額約1.3萬億歐元，州政府債務余額約0.65萬億歐元，市鎮(zhèn)政府債務余額約0.15萬億歐元。地方政府債務主要是州級政府債務，大部分州的市鎮(zhèn)基本沒有負債，只有北威州等少數(shù)州所轄部分市鎮(zhèn)債務規(guī)模較高，北威州市鎮(zhèn)債務高，與其曾經歷由“煤鐵復合體”為主的傳統(tǒng)經濟轉型為新型能源、高端制造業(yè)、會展業(yè)等為代表的現(xiàn)代經濟的歷史進程有關。德國《憲法》、《聯(lián)邦預算法》、《聯(lián)邦證券管理法》等多部法律法規(guī)，規(guī)定了各級政府預算獨立，明確了對政府舉債的有關要求。例如，聯(lián)邦《憲法》第115條中明確規(guī)定了對政府舉債要求：“政府債務收入不得超過預算草案中的投資性支出；扭轉宏觀經濟失衡時允許例外。有關政府舉債的詳細規(guī)定必須由聯(lián)邦立法?！钡聡畟鶆展芾碛休^強的縱向控制特征。雖然各州控制市政府舉債規(guī)模的法律規(guī)定不同，但通常來看，下級政府必須向上級政府財政部門或相應機構提交債務預算。這有利于上級政府對下級政府實施早期預警。同時，單一地方政府內部存在橫向相互制衡。

圖1　德國政府層級結構圖

（三）德國國債管理主要制度和做法

德國聯(lián)邦政府債務管理由財政部負責，具體的債務管理和現(xiàn)金管理活動集中由財政部委托聯(lián)邦財金署（也稱國債經營財務公司，2000年9月成立）負責。德國是唯一擁有三大國際信用評級機構最高評級的主權國家，是歐洲政府債務管理規(guī)則的主要制定者，德國國債債券是整個歐元區(qū)政府債券的基準。德國國債主要是可流通記賬式國債，期限從最短6個月到最長30年，主要分為以下品種：長期債券（Bunds，為10至30年期固定利率附息債）、通脹指數(shù)債券（Inflation-linked securities）、中期債券（Bobls，為5年期固定利率附息債）、中期司庫債券（Schaetze，為2年期固定利率附息債）、貼現(xiàn)債券（Bubills）等。德國國債發(fā)行計劃按年制定，按季公布，但公布計劃時明確保留因市場情況變化而調整債券發(fā)行計劃的權力。德國國債發(fā)行主要通過BBS電子系統(tǒng)進行拍賣的方式發(fā)行，通常每個星期會固定在某一日發(fā)行某一品種的國債，例如，每周一、二、三通常會分別發(fā)行中期司庫債券、通脹掛鉤債券、長期債券，這種規(guī)律性安排有利于吸引更多投資者參與國債投資。本國和符合條件的外國信貸機構、證券交易公司與銀行可以隨時向財金署申請成為拍賣團成員，目前申請前提條件是愿意并且能夠承銷年度國債發(fā)行規(guī)模的0.05%，目前德國國債拍賣團有37家成員。

圖2　德國政府債務規(guī)模變動情況（單位：十億歐元）

（四）地方政府債務管理主要制度和做法

一般情況下，德國地方政府融資遵循黃金法則，即債務融資只能用于資本性支出。而北威州部分市鎮(zhèn)政府（例如埃森市）由于債務負擔較重等原因，經議會批準可舉借部分債務用于非資本性支出。德國地方政府融資的主要方式包括銀行貸款、本票（Schuldscheindarlehen）和債券。通常州政府以債券為主要融資方式，市鎮(zhèn)政府以銀行貸款和本票為主要融資方式。德國地方政府債券可分為地方政府發(fā)行的債券、地方性公共機構發(fā)行的債券、抵押銀行發(fā)行的債券。財力薄弱或發(fā)行需求較小的州還可共同發(fā)行聯(lián)合債券（Jumbo）。2013年6月，7個州政府還曾和聯(lián)邦政府發(fā)行30億歐元7年期聯(lián)合債券。從發(fā)行具體安排看，德國地方政府債券既可公開發(fā)行也可私募發(fā)行，其中公開發(fā)行占絕大多數(shù)。德國地方政府在國內發(fā)行債券不強制要求開展信用評級，但地方政府通常為了維護市場形象會主動開展評級。地方政府債券主要持有人是國內投資者。75%的地方政府債券是由國內投資者持有，其中國內銀行、投資基金分別持有55%和9%。

二、近年來德國政府債務管理中的幾點新變化

（一）聯(lián)邦金融監(jiān)管局的成立和《歐洲國家支持法》的頒布，推動了德國地方政府債券市場的發(fā)展

作為一個間接融資為主體的典型國家，以往德國地方政府主要從銀行融資，銀行貸款曾長期超過地方政府融資額的85%。由于地方政府融資渠道過于單一，對財政穩(wěn)健性產生了負面影響：一是融資期限往往較短，容易產生流動性風險；二是將財政與銀行“捆綁”在一起，會相互傳播風險；三是由于地方財政獨立，其債務容易過度。2002年5月，德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）成立，實現(xiàn)了對跨行業(yè)金融機構的集中監(jiān)管，金融監(jiān)管力度明顯增強，推動了金融機構業(yè)務水平和風險控制能力的提升。信用合作機構和儲蓄銀行等地方政府出資成立的銀行，以往很難拒絕政府融資申請，但隨著BaFin金融監(jiān)管日趨嚴格，這些銀行不得不逐步壓縮對地方政府的貸款。同時，《歐洲國家支持法》（European State Aid Law）嚴格限制各級政府向各類機構提供支持，也抑制了地方銀行向地方政府的貸款動力。在此情況下，地方政府特別是融資規(guī)模較大的州政府開始通過發(fā)行債券進行融資。融資方式的轉變帶來了一系列積極影響，既實現(xiàn)了政府債務資金來源多元化，促進政府融資行為公開化、市場化，也有效降低了州政府融資成本。

（二）聯(lián)邦政府逐步強化地方政府的預算硬約束，防范地方政府債務風險

1988年，薩爾州和不萊梅州曾因為嚴重的債務危機而向聯(lián)邦法院請求聯(lián)邦政府的援助，兩州都聲稱其高負債來自于不可控的經濟形勢，不萊梅州的造船業(yè)和薩爾州的鋼鐵、采煤業(yè)都在經濟危機中遭受重創(chuàng)，兩州無力償還其高額負債；他們認為一方面幾項大的支出如社會福利都是聯(lián)邦政府強制規(guī)定的，但其稅收難以支撐如此高額支出，只能增加負債；另一方面，如果獨立解決債務問題兩州需要大幅降低居民生活水平。1992年，聯(lián)邦法院經過4年審慎研究后判決兩州的請求合法，1993年至1998年，聯(lián)邦政府每年援助兩州約20億馬克，約占當年薩爾總支出的18%和不萊梅總支出的22.5%，雖然這一決定體現(xiàn)了互助原則（Loyalty Principle），即如果某州確實無法償付債務，聯(lián)邦政府及其他各州可施以援手，但在一定程度上形成了地方政府預算軟約束。此后一段時間，德國地方政府債務快速增長，2003年，柏林州政府向聯(lián)邦法院申請債務援助，理由是當年其利息支出約占總收入的20.8%，是各州平均水平的兩倍以上。2006年10月，聯(lián)邦法院決定拒絕援助柏林州政府；被拒絕后柏林州此后不得不開始緊縮財政，逐步消化自身債務風險。

（三）金融危機后德國政府債務曾在短期內快速增長，隨后聯(lián)邦政府和州政府啟動“債務剎車”

2008年全球金融危機爆發(fā)后，德國經濟受到嚴重影響。在啟動積極財政政策的背景下，德國政府加強了舉債力度，債務規(guī)?？焖贁U張。為防范政府債務風險，2009年7月，“債務剎車”被正式寫進德國憲法第115條。其規(guī)定如下：自2016年起，不考慮經濟周期引起的赤字，德國結構性赤字不能超過其名義GDP的0.35%；并且，各聯(lián)邦州自2020年開始，不能新增任何債務。這一規(guī)定不僅強調減少債務量，還旨在從其根源上消除新增赤字。穩(wěn)定委員會負責監(jiān)控“債務剎車”的執(zhí)行情況，該委員會由各州的財政部長和聯(lián)邦的經濟與財政部長組成。從執(zhí)行情況來看，德國聯(lián)邦的“債務剎車”已經提前完成，2015年德國聯(lián)邦財政預算收入、支出均為2995億歐元，是1969年以來第一個沒有新增債務的年度。雖然市鎮(zhèn)不受“債務剎車”約束，但市鎮(zhèn)財政在債務管理上受州政府的縱向約束很強，其“債務剎車”可以說早就實施了。

（四）歐洲央行啟動量化寬松政策，對德國政府債券市場產生深刻影響

作為2007年3月啟動的非常規(guī)貨幣政策的延續(xù)，2015年初，歐央行宣布理事會決議：從2015年3月1日起，每月從二級市場收購600億歐元的債券，包括機構債與私人債，持續(xù)18個月。購債額度按各國在歐央行資本認購比例分配，購得的債券由歐央行持有20%。此項政策對歐洲債券市場產生了巨大影響，一是各國國債利率明顯走低，德國國債利率因在歐債危機前后波動相對較小，因此受量化寬松影響最?。欢遣糠种鳈鄠钟腥吮硎静辉赋鍪?，引發(fā)了對于歐洲央行沒有足夠債券可買的擔憂，加劇了市場的波動；三是由于歐洲央行購買債券的規(guī)模較大，購買后短期內以持有為主，因此對債券市場的流動性帶來了沖擊。綜合來看，量化寬松對政府債券發(fā)行構成了支撐，融資成本大大降低，但是政府債務管理受歐洲央行貨幣政策的影響越來越大。

三、對我國政府債務管理的啟示

（一）加快建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，促進政府債券市場健康發(fā)展

德國國債市場處于世界領先地位，其利率是歐洲債券市場的利率基準，德國聯(lián)邦政府融資幾乎全部通過發(fā)行可流通國債完成。同時，德國地方政府特別是州政府近年來發(fā)行債券融資比例越來越高，銀行貸款比例下降，地方政府債券市場發(fā)展迅速。規(guī)范透明的債券融資方式、運行高效的政府債券市場，為德國政府債務管理提供了可信賴的渠道和載體。從我國的情況看，經過多年的發(fā)展，我國國債管理和國債一級市場已基本同國際接軌，部分領域已處于國際領先地位，但國債二級市場發(fā)展相對滯后，流通性不足制約了國債利率基準等功能的充分發(fā)揮。同時，我國地方債市場仍處于起步階段，雖然近幾年地方債發(fā)行規(guī)模大幅增加為市場發(fā)展提供了難得的機遇，但市場基礎仍顯薄弱。下一步，應完善政府債券一級市場，優(yōu)化債券品種期限結構，進一步改進發(fā)行技術；推動政府債券二級市場發(fā)展，豐富交易品種，拓展投資者基礎，提高市場流動性；穩(wěn)步推進政府債券市場國際化，強化境內國債市場的輻射作用，健全反映市場供求關系的政府債券收益率曲線。

（二）研究制定中長期債務管理戰(zhàn)略，加強各級政府債務管理工作的協(xié)調配合

德國政府債務管理的職責和權限完全由相關法律規(guī)定，債務管理既注重短期融資功能發(fā)揮，也關注中長期的政策效果。以國債為例，與中期財政預算相銜接，德國國債既編制1年的發(fā)行計劃，也同時草擬3年的發(fā)行規(guī)劃。在各級政府債務管理的協(xié)調方面，德國采用了橫縱控制相結合的模式，“忠誠性原則”及擔保義務的非法定性，既保證了聯(lián)邦和各州之間債券收益率變化的一致性，又確保了合理溢價，可有效控制債券融資成本，發(fā)行聯(lián)邦與州聯(lián)合債券也對加強聯(lián)邦和地方政府債務管理協(xié)調配合做出了積極探索。從我國情況看，政府債務管理仍偏重短期籌資功能，且各級政府債務管理一定程度上存在脫節(jié)的情況。下一步，與宏觀經濟規(guī)劃、中期財政框架相銜接，應研究制定中期政府債務管理戰(zhàn)略；加強政府債務管理政策、其他財政政策、貨幣政策之間的協(xié)調配合，促進政府債務管理的可持續(xù)發(fā)展；合理統(tǒng)籌國債、地方債管理工作，加強地方債發(fā)行和國債發(fā)行之間的平穩(wěn)銜接，推動各級政府債務管理工作協(xié)調發(fā)展。

（三）規(guī)范實施政府債務限額管理，防范政府債務風險

德國任何政府的債務都需要納入財政預算中，統(tǒng)一決策，統(tǒng)一使用，政府作為直接借款人，減少了借款的主體，減少不透明產生的累積風險。在幾起對地方政府的債務救助中，聯(lián)邦政府在柏林州嘗試了財務硬約束，并證明了其解決債務危機的良好效果，有效防范了系統(tǒng)性風險的出現(xiàn)。歐債危機發(fā)生后，德國引入了債務剎車法案，并將其寫入了憲法，要求各州政府到2020年之前需要消除結構性赤字，政府總債務規(guī)模將逐步下降。嚴格的債務約束使得德國主權評級一直保持在最高等級AAA，在國際資本市場上享受了低融資成本待遇。從我國情況看，新修訂的《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確了對地方政府債務實行限額管理等要求，財政部印發(fā)的關于地方政府債券發(fā)行的一系列制度，細化了有關安排和具體流程，有力保障了地方政府債務管理工作的規(guī)范開展。特別是地方政府債券自發(fā)自還制度，真正實現(xiàn)了地方政府債務管理中的責權利、借用還相統(tǒng)一。下一步，應全面貫徹落實地方政府債務管理和地方政府債券發(fā)行的各項法律法規(guī)和制度，進一步細化、優(yōu)化相關機制，推動制度規(guī)范和市場約束發(fā)揮合力，有效防范政府債務風險。

（四）加強政府債務管理機構建設，提升管理專業(yè)化水平

德國各級政府均有歸口管理各類政府債務的機構。以聯(lián)邦政府為例，公共舉債集中由財政部負責，財政部委托財金署實施國債管理的具體操作，包括提出政府債務借入和發(fā)行、保有量的建議，評估政府債務風險并提出應對措施，公布發(fā)債計劃（含期限、額度、招標方式等）并組織實施等。同時，財金署在每次拍賣中會保有一定比例（通常為15%～20%）的國債，用于二級市場交易。目前，我國債務管理機構較為分散，以國債為例，內債和外債由財政部內不同的司局管理，政府外債的管理除了財政部，還分散在國家發(fā)改委、人民銀行、外匯儲備管理局等相關職能部門。借鑒德國經驗，應進一步研究優(yōu)化我國政府債務管理機構設置，建立債務管理相關機構協(xié)調機制，歸口管理各類政府債務，準確評估政府債務風險、管理政府債務規(guī)模和結構。在此基礎上，提高債務管理機構市場分析能力，制定市場風險防范預案，進一步優(yōu)化債務管理專業(yè)分工機制，科學分配前、中、后臺部分的職責，保障政府債務管理工作順利高效開展。

（五）進一步加強債務管理信息化建設，夯實政府債務管理基礎

德國政府債務管理以高效的信息系統(tǒng)為依托，系統(tǒng)功能涉及債務規(guī)模和風險管理、組合管理、債券發(fā)行、債券交易等各個環(huán)節(jié)，保障了債務管理效率和質量的不斷提高。此外，德國不斷完善政府會計制度，力圖反映各級政府資產、負債真實情況。我國債務管理的信息化建設和相關基礎性工作在近年取得顯著進展，但與西方發(fā)達國家相比，仍有一定差距。下一步，應建立健全政府債務管理系統(tǒng)，及時準確地統(tǒng)計債務信息。研究建立基于完整政府債務組合的成本-風險管理框架，篩選最優(yōu)債務結構，針對經濟、財政、金融環(huán)境的變化進行壓力測試和可持續(xù)性分析，促進債務管理水平提升，為宏觀調控提供參考和借鑒。同時，應做好政府會計等基礎性工作，加快建立政府綜合財務報告制度，全面反映政府資產負債情況，并及時披露債務管理情況，接受市場和公眾監(jiān)督，促進政府債務管理水平的不斷提升。

作者單位：中國財政科學研究院

（責任編輯：邢荷生）

Experience of German Government Debt M anagement and Enlightenment

Zhou Haifeng

Germany keeps ahead in the field of government debtmanagement.This article firstly introduces the general situation of government debtmanagement in Germany，and then explains the latest development in relevant areas，such as legislation and regulation，intergovernmental relationships，debt balance limit，coordination with themonetary policy，etc.Finally，the author raises suggestions on improving the government debt management in China.

Germany Government Debt；Management

F812.2

A

2096-1391（2016）05-0064-06