王儲

[摘要]深圳的“禁摩限電”行動(dòng)引發(fā)了人們對政府管理方式的又一次思考，強(qiáng)硬的命令控制管理方式在法律意識日益覺醒的今天，效用逐日遞減。推進(jìn)依法行政要求政府行政必須具有法律依據(jù)，同時(shí)也必須執(zhí)法適當(dāng)。因此，各級政府在重視形式合法性的同時(shí)，也必須重視實(shí)質(zhì)的合法性，從而保證目的正當(dāng)、手段適當(dāng)、執(zhí)行有效。

[關(guān)鍵詞]“禁摩限電”；合法性；公共利益

[中圖分類號] F572.88 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]

2016年3月下旬，深圳開展了“禁摩限電”的集中整治活動(dòng)，主要針對超標(biāo)電動(dòng)車、摩托車的查處和地鐵口、公交站等地點(diǎn)非法拉客的違法行為。在十天的綜合治理中，相關(guān)部門共查扣電動(dòng)車17975輛、拘留874人，其中，拘留無證駕駛者670人、非法拉客擾亂公共場所秩序者196人、暴力抗法者8人，聚集非法拉客人員771人次。[1]然而該項(xiàng)法令發(fā)布以來卻引起極大爭議，執(zhí)法阻力極大。深圳的“禁摩限電”行動(dòng)讓人們又一次看到：在社會民眾法律意識日益覺醒的今天，政府依賴過去簡單粗暴、強(qiáng)制命令的管理方式已經(jīng)越來越難以奏效。本文以深圳市“禁摩限電”行動(dòng)為例，旨在討論政府在開展“禁摩限電”行動(dòng)時(shí)如何綜合考量各方利益、怎樣科學(xué)決策相關(guān)事宜，最終可以合理有效的推動(dòng)政策的實(shí)施。

一、“禁摩限電”的形式合法性

“禁摩限電”是否合法，是這次行動(dòng)被社會追問最多的問題。《中華人民共和國道路交通安全法》第39條：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門依據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施?！薄渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》第36條，其中規(guī)定有“市公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以根據(jù)道路通行條件，劃定區(qū)域、路段、時(shí)段，對摩托車、電瓶車以及電動(dòng)自行車和其他非機(jī)動(dòng)車采取限制通行或者禁止通行的措施，但經(jīng)市公安機(jī)關(guān)交通管理部門批準(zhǔn)并核發(fā)專用標(biāo)志的車輛除外”。就法律依據(jù)而言，深圳“禁摩限電”是合法的。當(dāng)然，針對該法條中的“限制通行、禁止通行”的時(shí)限，人們的理解是不同的。楊小軍教授認(rèn)為該法條包括長期性限制，而劉莘教授則認(rèn)為僅包括臨時(shí)性措施。[2]其實(shí)，長期還是臨時(shí)，面對的都是道路和交通流量情況是否必須限制與禁止通行的這一問題，并無實(shí)質(zhì)差別。像北京、深圳這樣的大城市交通狀況，幾乎天天高峰期全城擁堵，即使是宣布為臨時(shí)性的限行措施，一個(gè)除春節(jié)外全年限行的“臨時(shí)性”措施，其實(shí)質(zhì)也同一個(gè)長期性措施無甚差別。退一步說，即使是在時(shí)限上存在爭議，時(shí)限總是存在的。深圳此次“禁摩限電”行動(dòng)就明確了100天的期限。所以，只是因長期、臨時(shí)沒有明確而認(rèn)為此次行動(dòng)法律授權(quán)模糊，進(jìn)而認(rèn)為行動(dòng)于法無據(jù)的結(jié)論是不能成立的。而且，不僅《道路交通安全法》第39條、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》第36條賦予了地方政府在控制交通流量方面的自由裁量權(quán)，《道路交通安全法》第18條第一款也為深圳市“禁摩限電”行動(dòng)進(jìn)一步提供了法律依據(jù)，其中規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動(dòng)車，經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛?！币来藢φ眨壳坝捎陔妱?dòng)車的生產(chǎn)沒有相關(guān)國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，私自改裝現(xiàn)象繁多，導(dǎo)致市面上絕大多數(shù)的電動(dòng)車不符合交通管理部門關(guān)于電動(dòng)自行車上路的規(guī)定。因此，從法源上講，“禁摩限電”行動(dòng)在形式上是有其法律依據(jù)的。

二、“禁摩限電”的實(shí)質(zhì)合法性

我國政府正在從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。政府在轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)當(dāng)意識到形式意義上的合法已經(jīng)不是行政行為合法的唯一要求。生硬的法令不僅會導(dǎo)致行政相對人的不滿，也會增加執(zhí)法部門的執(zhí)法阻力。所以，實(shí)質(zhì)意義上的合法越來越成為獲得行政相對人的認(rèn)可與合作的必要前提?！敖ο揠姟彪m然滿足了形式意義上的合法性，但是在實(shí)際行使職權(quán)的過程中卻阻力巨大：大量的查扣、拘留帶來的是整個(gè)社會對該項(xiàng)行動(dòng)的質(zhì)疑；社會輿論近乎一邊倒地反對，帶來的是對政府公信力的再一次考驗(yàn)；遇到諸多暴力抗法也是行政相對人對政策合法性質(zhì)疑的極端表現(xiàn)。所以我們發(fā)現(xiàn)，形式意義上的合法性并不是“禁摩限電”行動(dòng)合法性的唯一內(nèi)涵，其是否能通過實(shí)質(zhì)的合法性審查也是不可繞過的命題，也就是審查“禁摩限電”行動(dòng)是否符合比例原則這一行政法的基本實(shí)體性原則。

比例原則是指政府在采取某項(xiàng)措施時(shí)，必須權(quán)衡公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和個(gè)人或組織合法權(quán)益的保障，若為了實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)而可能采取對個(gè)人或組織權(quán)益不利時(shí)，應(yīng)當(dāng)將不利影響控制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，而且要保持二者之間適度的比例。[3]具體包含三個(gè)要求：目的正當(dāng)性、手段適當(dāng)性以及手段必要性。以此作為框架分析“禁摩限電”的實(shí)質(zhì)合法性，不難得出以下認(rèn)識。

（一）“禁摩限電”的目的是正當(dāng)?shù)?/p>

“禁摩限電”的目的：一是道路順暢，二是道路安全。這兩個(gè)出發(fā)點(diǎn)都沒有任何問題，即該措施的目的正當(dāng)性是完全具備的。但是目的正當(dāng)是否就可以不擇手段，這就是政府時(shí)常面對的問題：“過程與結(jié)果哪個(gè)重要”、“公共利益與個(gè)人利益孰重孰輕”。從實(shí)踐來看，一個(gè)目的正當(dāng)合理的政策并不自然意味著或決定著行為的正當(dāng)合理，這也就是為什么比例原則要求政府部門在執(zhí)法時(shí)不僅要具有目的正當(dāng)性，還要有手段適當(dāng)性與手段必要性?！敖ο揠姟钡谋举|(zhì)，是公權(quán)力為了公共利益而對公民財(cái)產(chǎn)使用權(quán)作出限制，也就是對公民基本權(quán)利的某種限制。但公共利益的實(shí)現(xiàn)并不必然地以限制公民的基本權(quán)利為條件，二者并非形同水火，不可相融。因此，“禁摩限電”的目的雖無可非議，但是，“禁摩限電”的實(shí)施所引發(fā)的公共利益與公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的沖突若處理不好，對“禁摩限電”正當(dāng)目的的實(shí)現(xiàn)則有著至關(guān)重要的影響。而要保證目的的合理實(shí)現(xiàn)，公共利益與個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)博弈之間不應(yīng)該是“存在還是毀滅”的問題，而是尋找一個(gè)利益平衡點(diǎn)，使“基本權(quán)利保護(hù)效果的最大化”[4]。

（二）“禁摩限電”的手段并不適當(dāng)

適當(dāng)性是要求行政機(jī)關(guān)所采取的具體行政行為是符合相關(guān)法律設(shè)定的目的，目的與手段必須要有關(guān)聯(lián)性。“禁摩限電”的法律來源是《道路交通安全法》第18條和39條，其目的是保證道路交通暢通及安全。這樣的目的與“禁摩限電”本身的手段行為之間是否存在關(guān)聯(lián)性是判斷“禁摩限電”的手段本身適當(dāng)性的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。這里有兩個(gè)不可回避的問題，需要政府相關(guān)職能部門給出具體回應(yīng)：一是電動(dòng)自行車與摩托車在日常的交通擁堵狀況中所占的比重，被禁止后交通擁堵狀況的緩解程度；二是電動(dòng)自行車與摩托車對道路交通帶來危險(xiǎn)的數(shù)據(jù)說明，被禁止后對交通安全產(chǎn)生的直觀效果。這兩個(gè)關(guān)鍵性問題不解決，很難證明“禁摩限電”行動(dòng)符合立法授權(quán)時(shí)的目的。當(dāng)然，深圳市交通管理部門在實(shí)施“禁摩限電”行動(dòng)之后也召開新聞發(fā)布會，對具體的數(shù)據(jù)進(jìn)行公布與分析。這一舉動(dòng)說明深圳市政府已經(jīng)意識到了手段適當(dāng)性的重要意義。但是在行動(dòng)后才公布合目的性的依據(jù)，其真實(shí)性與說服力就有所減損。結(jié)果，由于目的與手段之間沒有建立起必然的關(guān)系，“禁摩限電”的權(quán)威性和執(zhí)行效果大大受損。endprint

（三）“禁摩限電”的手段也無必要

必要性是要求行政機(jī)關(guān)所采取的具體措施是實(shí)現(xiàn)目的損害最小的選擇，除此以外別無它法。它需要權(quán)力機(jī)關(guān)證明相關(guān)行政行為是最溫和的手段，且已無其他更好辦法能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。如果行政機(jī)關(guān)在有眾多選擇的條件下，依然選擇對公民基本權(quán)利損害較大的措施，而怠于思考、選擇更優(yōu)措施，那其行為就是“懶政”的表現(xiàn)。長期以來，我國政府在制定政策時(shí)更偏愛采用命令控制型政策模式，運(yùn)用“看得見的手”對社會進(jìn)行直接強(qiáng)硬的管理[5]。其成本低、見效快的優(yōu)勢讓很多城市嘗到了這種管理方式的甜頭。但是這種方式生硬、直接，行政相對人接受起來很不舒服，導(dǎo)致了很多極端事件的發(fā)生；同時(shí)在需要行政相對人高度配合的領(lǐng)域，比如垃圾分類、保護(hù)市容市貌等工作中，因?yàn)樾姓鄬θ思词共蛔袷匾?guī)定也不會或難以遭受處罰，這種管理方式曾經(jīng)的優(yōu)勢往往又會變成劣勢，成本陡然增高，見效十分緩慢。放在“禁摩限電”的背景下，嚴(yán)格禁止“摩電”行駛，看似嚴(yán)格執(zhí)法，卻并非就是解決交通擁堵和安全的最優(yōu)途徑。在“禁摩限電”的情境中，是否只能運(yùn)用強(qiáng)制限制公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)才能達(dá)到預(yù)期目的，這是決策者們需要思考的問題。

三、“禁摩限電”的改進(jìn)建議

在法律授權(quán)的前提下，各級政府有權(quán)針對本地實(shí)際采取一定的自主裁量權(quán)，對所管轄區(qū)域?qū)嵭芯哂械貐^(qū)特點(diǎn)的行政政策，但需要注意自由裁量權(quán)行使的尺度，避免欲速而不達(dá)、與目的背道而馳?？偨Y(jié)深圳“禁摩限電”行動(dòng)的教訓(xùn)，各級政府可在符合比例原則的前提下合理有效地處理“禁摩限電”等類似行政活動(dòng)，保證令行禁止，執(zhí)法有效。

（一）前期論證，保證目的正義

“禁摩限電”是一項(xiàng)影響面比較廣泛的行政決策。根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，行政決策出臺必須經(jīng)過公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論五道程序，也就是說，必須經(jīng)過前期的充分論證，并借此凝聚共識。深圳“禁摩限電”實(shí)際上并沒有遵循這些程序，只是出個(gè)通告。由于前期缺乏廣泛的深入的論證，政府對超標(biāo)電動(dòng)車、摩托車造成道路擁擠和不安全的事實(shí)提供滯后，使“禁摩限電”沒能得到社會的廣泛認(rèn)同、響應(yīng)和支持。因此，在作出“禁摩限電”這一重大行政決策之前，應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)程序進(jìn)行廣泛而充分的論證，讓各種聲音充分表達(dá)，各種問題充分討論，各種情況充分顯現(xiàn)，使最終的決策更加科學(xué)、完整，使討論中凝成的共識在執(zhí)行中轉(zhuǎn)化為強(qiáng)有力的社會支持，確保決策的正當(dāng)目的得以順利實(shí)現(xiàn)。

（二）設(shè)立緩沖，平衡手段目的

提供了正當(dāng)?shù)囊罁?jù)是政策得以有效實(shí)行的前提，但是要保證政策順利執(zhí)行還需要有一定的緩沖和過渡，為社會提供一個(gè)預(yù)備期，讓公眾了解和熟悉新的規(guī)定要求，為執(zhí)行新規(guī)做好精神和物質(zhì)準(zhǔn)備。如果目的與手段沒有過渡性的銜接，新規(guī)在執(zhí)行中就會受阻，處在尷尬境地。如，2013年1月1日實(shí)施的公安部部令《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中規(guī)定了“闖黃燈”的行為屬于違法行為，處罰等同于闖紅燈。但因?yàn)闆]有提前告知公眾，《規(guī)定》也沒有經(jīng)過廣泛的民主討論，導(dǎo)致實(shí)行起來阻力極大。公安部不得不在1月6日下發(fā)通知，要求各地交管部門對“闖黃燈”行為以教育警示為主，暫不予以處罰。朝令夕改雖有知錯(cuò)就改、從善如流之意，但也暴露了政府決策的簡單匆忙急躁。因此，對民眾適應(yīng)已久的政策一旦作出調(diào)整變動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供一定的緩沖措施，如試行、宣傳等。在“闖黃燈”一案中，如果公安部先確定試行時(shí)間段，在試行期間對“闖黃燈”的人以教育警示為主，而不予以處罰，待試行期過后再正式實(shí)行規(guī)定，效果會好得多。因?yàn)樵谶@樣一個(gè)緩沖時(shí)段，既有時(shí)間讓民眾適應(yīng)新法令，也給執(zhí)法部門在實(shí)踐中一個(gè)調(diào)整的機(jī)會，也就不會出現(xiàn)朝令夕改這樣被動(dòng)的局面了。放在“禁摩限電”的背景下，政府在出臺這一行動(dòng)之前應(yīng)當(dāng)提前告知市民做好準(zhǔn)備，并制定一系列配套政策為“禁摩限電”的推行打基礎(chǔ)。比如提前告知市民將要查處的電動(dòng)車、摩托車信息，并提供回購、檢測或者上牌等配套服務(wù)。這樣，在“禁摩限電”行動(dòng)開始后，不僅緩解了交通管理部門的壓力，而且降低了民眾的抵觸情緒。

（三）經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)，形成溫和政策

“禁摩限電”的出發(fā)點(diǎn)固然是為了公共利益，然而單純的限行、禁行畢竟導(dǎo)致了一部分公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的受損。公民購買摩托車或電動(dòng)車并辦理了相關(guān)手續(xù)后，就應(yīng)當(dāng)被允許合法使用、正常上路，這是公民財(cái)產(chǎn)的最基本價(jià)值體現(xiàn)；如果只允許擁有而無法正常使用，實(shí)際上是侵害了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然，也要承認(rèn)，目前市面上流通的電動(dòng)車為達(dá)到國家1999年制定的電動(dòng)車行駛標(biāo)準(zhǔn)，在出廠的時(shí)都被廠家加裝限速閥以控制車速。但在出售之后，由于滿足不了消費(fèi)者的求快需求，往往被私自改裝，拆除限速閥，成為交通安全的隱患。從這個(gè)角度看，“禁摩限電”又是必須的。然而，在利益自主性的今天，直截了當(dāng)?shù)男姓睢⑿姓?qiáng)制和行政處罰很難讓行政相對人將自己享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)拱手讓與政府。一個(gè)又一個(gè)的禁令只會催生更多逃避制裁、滿足生活的手段，結(jié)果，政府和公民陷于“道高一尺魔高一丈”的循環(huán)較量中，沒有贏家。不妨考慮另一種政策模式——市場激勵(lì)型政策模式，即通過行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等方式，用“看不見的手”對社會進(jìn)行引導(dǎo)。2007年國務(wù)院推行的“限塑令”，就是將經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用到行政領(lǐng)域的最典型嘗試。盡管由于執(zhí)法不到位、配套措施沒有及時(shí)跟進(jìn)等原因，導(dǎo)致現(xiàn)在的“白色污染”問題依然存在，但是塑料袋有償使用的概念卻植根于消費(fèi)者心中，推廣了可重復(fù)利用的布袋，用政策成功地刺激了民眾的環(huán)保意識。在“禁摩限電“中，政府可通過經(jīng)濟(jì)刺激、行政獎(jiǎng)勵(lì)等柔性措施，鼓勵(lì)、引導(dǎo)市民購買、更換合格的電動(dòng)車，或采取其它出行方式，改變出行習(xí)慣。

首先，應(yīng)當(dāng)制定既滿足公共安全、又符合民眾需要的電動(dòng)車行駛標(biāo)準(zhǔn)。目前現(xiàn)行的電動(dòng)車標(biāo)準(zhǔn)是1999年的電動(dòng)車國家標(biāo)準(zhǔn)。其要求電動(dòng)車最高車速每小時(shí)不超過20千米，整車質(zhì)量不超過40千克。但是這與目前的路況和需求差距甚遠(yuǎn)，不僅民眾不方便，而且執(zhí)法機(jī)構(gòu)針對這種標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法活動(dòng)壓力也是極大。深圳市交警共2000多人，路面每班次不到500人，而深圳市機(jī)動(dòng)車保有量是320萬輛、電動(dòng)車400萬輛，平均下來每個(gè)交警要管理1600輛機(jī)動(dòng)車和2000輛非機(jī)動(dòng)車[6]，執(zhí)法的壓力可想而知。如果想要良好的執(zhí)法效果，則應(yīng)根據(jù)道路環(huán)境、條件的變化，適度調(diào)整電動(dòng)車的行駛標(biāo)準(zhǔn)，使之既符合公共利益要求，又滿足民眾生活需要，以此保證電動(dòng)車上路后的安全、民眾使用的方便和執(zhí)法工作的從容有序。endprint

其次，針對被損害的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。我國物權(quán)法規(guī)定，為了公共利益征收不動(dòng)產(chǎn)有三個(gè)條件，即依照法律規(guī)定的權(quán)限、經(jīng)過法定程序以及作出足額補(bǔ)償?！边@些條件對公民“禁摩限電”時(shí)也可參照適用。公民通過讓渡自己部分財(cái)產(chǎn)權(quán)來滿足社會公益的行為，是應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償和適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)的。政府可以針對舊型號和不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)車進(jìn)行回購，盡可能減少公民因公共利益而造成財(cái)產(chǎn)利益上的損失。同時(shí)還可以對主動(dòng)退回不合格電動(dòng)車的市民以物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)，或禮品、或證書。禮雖輕卻充滿了人文關(guān)懷，國安民樂，豈不美哉。

再次，發(fā)展城市公共交通，提高公路利用效率。廣州在亞運(yùn)會期間實(shí)行過機(jī)動(dòng)車限行的措施。為了彌補(bǔ)限行給相對人造成的損失，廣州市出臺政策：所有廣州市民可以免費(fèi)乘坐公交一個(gè)月。類似的激勵(lì)也可以應(yīng)用在“禁摩限電”補(bǔ)充政策中。如，加強(qiáng)對“最后一公里”范圍內(nèi)公共交通的建設(shè)，增加公共交通線路，縮短乘公共交通車輛的等待時(shí)間，對主動(dòng)退回不合格電動(dòng)車的市民給予公交優(yōu)惠，支持、鼓勵(lì)“順風(fēng)車”等民間自主調(diào)節(jié)車流量的私家車使用，以此滿足“禁摩限電”之后民眾出行的方便順暢快捷，還可開辟摩托車和電動(dòng)車專門車道，合理規(guī)劃道路，使摩托車和電動(dòng)車運(yùn)行更加有序，等等。

總之，現(xiàn)代行政法推崇的是行政主體與行政相對人之間的相互尊重與共同合作?！敖ο揠姟痹趯?shí)施的過程中，不僅要重視其形式合法性，更要重視實(shí)質(zhì)的合法性，而這其中的核心問題就是如何通過比例原則來考量城市政策的制定，盡可能小的影響民眾日常生活。實(shí)踐表明，只有詳細(xì)且周密的政策制定，才有心甘情愿的配合執(zhí)行。在公共利益與個(gè)人利益的權(quán)衡中，孰輕孰重皆有喧囂，但政策合法性的考量終究是政府在推行政策時(shí)最本質(zhì)的問題。

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責(zé)任編輯宋桂祝endprint