中山市保障性住房建設探討及建議

彭杏芳

摘要： 自2011年被確定為廣東省保障性住房創(chuàng)新試點城市后，中山保障性住房建設工作在解決城市中低收入家庭住房需求方面已卓有成效。但與發(fā)達國家或一線城市地區(qū)相比，中山市住房保障體系建設起步時間較晚，目前仍存在著覆蓋面狹窄、覆蓋對象公平性得到質疑、保障房體系相關配套政策不健全且運行效率不高多種問題，需要繼續(xù)不停探索和進一步完善。筆者擬通過對中山市保障性住房的發(fā)展歷史、現(xiàn)狀和實施效果的綜合分析，并結合中山城市發(fā)展規(guī)劃、人口分布和保障房市場自身特點等因素，對中山政府部門開展保障性住房建設工作提出一定建議。

Abstract： Since being identified as the innovation pilot city of affordable housing of Guangdong Province in 2011， Zhongshan City has obtained remarkable achievements in solving the housing needs of low-income families in the city by affordable housing construction. However， compared with developed countries and first-tier cities， because Zhongshan stared late in affordable housing construction， there are still a lot of problems such as narrow coverage， fairness question， Imperfect relevant supporting policies and so on， which need further exploration and improvement. This article tries to analyze the development history， present situation and implementation effect of the affordable housing construction in Zhongshan City and puts forward some suggestions.

關鍵詞： 保障房；公共租賃房；布局規(guī)劃

Key words： affordable housing；public rental housing；layout planning

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）05-0028-04

0 引言

住房保障與人們的生活息息相關，住房保障工作開展狀況也成為了判斷城市發(fā)展進步的重要標準。自2011年中山被確定為廣東省保障性住房創(chuàng)新試點城市后，中山市政府加大保障房建設力度，截至2014年11月10日，全市共5116人受惠住房保障政策，當年中山住房保障工作目標責任考核被評為優(yōu)秀等級。但是保障性住房建設是一項惠民政策，必須根據(jù)低收入群體的實際出發(fā)，切實保障有需要的群體。從中山開展保障性住房建設的實際情況來看，必須明確界定保障性住房的供給形式，確保保障房建設的資金來源。特別是保障房的布局規(guī)劃問題成為本文的研究重點之一，必須根據(jù)居民居住的便捷性及城市交通規(guī)劃等因素，完善保障的布局規(guī)劃。

1 中山保障性住房建設情況

1.1 初步探索階段：2004-2007年

此階段中山保障性住房建設工作主要圍繞解決“雙困戶”住房問題、改造低保危房等問題進行，保障方式以實物配租為主，租金核減為輔。由于缺少總體規(guī)劃及相關法律法規(guī)的不完善，保障性住房建設呈現(xiàn)總量少、位置偏、配套差、分配不公等突出特征。

1.2 完善和發(fā)展階段：2008-2010年

2008年，中山制定《中山市經(jīng)濟適用住房暫行辦法》和《中山市廉租住房保障暫行辦法》，正式以法律法規(guī)形式規(guī)定實施經(jīng)濟適用房和廉租房的保障房形式，為保障房各項政策的落實提供法律依據(jù)，保障房建設速度明顯加快。

1.3 穩(wěn)步發(fā)展階段：2011-2015年

2011年，作為廣東省創(chuàng)新住房保障制度試點城市，中山市政府大力開展保障性住房建設，政府工作報告也首次明確將落實安居保障作為十件民生實事之一。

2012年2月，《中山市住房保障管理暫行辦法》實施，將本市流動人員積分制管理范圍的外來務工人員納入住房保障對象，保障性住房覆蓋面不斷擴大，從城區(qū)轉向全市，不再區(qū)分農業(yè)與非農業(yè)。保障房覆蓋人群從低保家庭發(fā)展到新就業(yè)大學生、外來務工人員，享受人群由具有8年中山戶籍放寬到常住人口。另外，中山市市戶籍單身人士申請住房保障年齡限制從30周歲擴大到25周歲。

2013年，中山公租房首次全面惠及外來務工人員。通過積分制申請公租房的人員積分累積超過60分后，可申請公租房排名，按排名順序使用公租房。

2014年，保障對象準入門檻再次作出調整。具體為申請人為本市戶籍人員，上年度家庭人均月可支配收入由1556元以下調整為1714元及以下；人均住房建筑面積從低于13平方米調整為低于15平方米，人均住房套內面積從低于10平方米調整為低于12平方米。

2015年，中山住房保障開工任務為2068套，同時要求基本建成保障房1800套、新增發(fā)放租賃補貼600戶。中山市政府年初已批發(fā)《中山市落實2015年住房保障目標任務方案》，并與各鎮(zhèn)區(qū)簽訂了工作責任書，預計此年度任務已完成。

2 中山保障性住房實施現(xiàn)狀及效果

2.1 中山保障性住房實施概況

中山市前期實施的保障性住房包括經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房三種形式，但目前已經(jīng)統(tǒng)一為公租房一種形式，其保障對象主要是城市中等偏低收入家庭住房困難家庭，新就業(yè)職工并在城市居住一定年限的中低收入外來務工人員也在保障范圍內，沒有戶籍限制。

根據(jù)政府統(tǒng)計局網(wǎng)站、政府工作報告及各大房地產網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)資料整理分析，2011-2014年中山市各區(qū)域保障性住房建設情況如表1。

從表1可以看出，近幾年中山保障房建設主要分布在火炬開發(fā)區(qū)、小欖鎮(zhèn)、古鎮(zhèn)、黃圃、三鄉(xiāng)、南區(qū)等區(qū)域，城區(qū)保障房建設相對較少，與中山外來人口分布正相關，能夠解決鎮(zhèn)區(qū)部分中低收入人群的住房保障問題。隨著城市的發(fā)展，政府必須從城市交通規(guī)劃的實際出發(fā)，對保障房的布局做出總體規(guī)劃，切實保障居民的居住利益。

2.2 經(jīng)濟適用房的實施效果及評價

2008年9月，中山市政府于正式出臺《中山市經(jīng)濟適用住房暫行管理辦法》，明確經(jīng)濟適用房建筑面積控制在60平方米左右，且規(guī)定“對于尚未住滿5年的經(jīng)濟適用房，不允許按市場價格出售，確需出售此類經(jīng)濟適用房的業(yè)主，只能以不高于購買時的單價出售，并且只能出售給符合經(jīng)濟適用住房購買條件的家庭或由政府相關部門收購”。2011年12月，中山市政府出臺《中山市住房保障管理暫行辦法》，《中山市經(jīng)濟適用住房暫行管理辦法》同時廢止。經(jīng)濟適用房只是市場商品房的一個很好的補充，大量盲目擴大經(jīng)濟適用房的規(guī)模，最終會導致商品房市場的萎縮，危害房地產市場健康發(fā)展，中山市政府吸取其他城市實施經(jīng)濟適用房的經(jīng)驗教訓，沒有大刀闊斧地開展經(jīng)濟適用房建設，于2013年正式取消經(jīng)濟適用房政策，經(jīng)濟適用房成為了中山市的“過客”，稍縱即逝。

2.3 廉租房的實施效果及評價

2008年9月，中山市政府頒布《中山市廉租住房保障暫行辦法》，明確界定廉租房的保障對象及相關標準，采取實物配租和租金補貼相結合的方式進行。從2010-2012年中山城區(qū)保障房建設年度保障計劃看，中山城區(qū)廉租房供應量每年僅增加幾百套，遠遠滿足不了城市低收入群體的需求，中山政府在近幾年時間里，不斷加大保障房投資力度，結合各個鎮(zhèn)區(qū)的力量，大力投資保障房建設。

廉租房制度是解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中中山城鎮(zhèn)居民收入最底層人群的住房問題，相比其他城市，雖然廉租房在中山起步比較晚，但是中山市政府將住房保障工作作為保障和改善民生的重大舉措，并將其列為中山十大重點民生工程之一，在保障房建設方面的投入力度非常大，中低收入群體基本都是依靠政府提供的廉租房來居住。廉租房的補貼方式有兩種，一種是貨幣補貼，一種是實物配租。由于受到政府的高度重視，這兩種方式在實施過程中起到了非常重要的作用，基本實現(xiàn)政府提出的“全面覆蓋、應保盡?！钡脑瓌t和目標。

2.4 公租房的實施效果及評價

2010年12月，中山市政府提出的《關于加快發(fā)展公共租賃住房的實施意見》文件指出“廉租住房、經(jīng)濟適用住房按照有關規(guī)定改轉為公共租賃住房（即公租房）”，中山市政府已于2013年正式取消經(jīng)濟適用房政策，即從2012年開始，中山市所有保障房提供形式統(tǒng)一為公租房一種形式。

公租房是政府保障和市場機制運作相結合的一種租賃住房，由于其在運行的過程中，加入了政府保障的力量，其租金高于廉租房，但又低于市場商品房，是住房保障制度上的一種創(chuàng)新，能夠為不同層次、不同類型的城市居民提供與其消費能力相適應的住房條件。公租房作為保障性住房的一種有效形式，發(fā)揮著越來越重要的作用。

3 中山市住房保障體系建設的相關建議

3.1 合理確定保障對象

城鎮(zhèn)居民住房保障對象的確定是一個比較復雜的過程，它的服務對象應該是城鎮(zhèn)居民中無力購買市場商品房、甚至無力租賃市場房屋的中低收入人群。因此，在遵循市場經(jīng)濟規(guī)律的前提下，應該從城鎮(zhèn)居民家庭住房支付能力的角度來確定住房保障對象。

下面以2011年中山市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入27700元，市場房屋均價5760元/平米，2011年房價收入比6.24。根據(jù)上文中提到的居民收入水平的劃分，我們可以粗略地將中山居民收入劃分為五個檔次。如表2。

表2在計算時，住房面積采用平均住房面積90平方米，家庭單位以三口之家為標準，并且假定三口之家都有收入且是同一水平的理想狀態(tài)。

通過以上表格可以看出，2011年中山城鎮(zhèn)居民房價收入比為6.24，超出國際警戒線，而且可以得知，40%的城鎮(zhèn)居民都在保障對象之列。不過由于我們假設的局限性，以上表格的數(shù)據(jù)僅供政府制定政策時作為一個參考。

3.2 更加合理確定保障水平

住房保障水平主要指住房保障的程度，通常以保障型住房的戶均面積標準、建筑質量標準、住房保障人口占總人口的比重等指標來衡量，戶均面積標準是最關鍵指標。前幾年，中山廉租房建設實行嚴格的準入標準，實行實物配租和租金補貼相結合的方式進行，廉租房準入標準如表3。

結合中山實際情況和人均居住面積的需要，借鑒其他城市做法，筆者建議中山市政府在執(zhí)行保障面積標準時，根據(jù)不同家庭規(guī)模的程度配給相應規(guī)模的住房面積，最大程度發(fā)揮不同建筑面積保障房的需求效應，具體如表4。

3.3 大力建設和科學管理公共租賃住房

自2012年開始，中山市政府集結社會力量大力投資建設公租房，按照政府政策規(guī)定，成套建設的公共租賃住房，單套建筑面積要嚴格控制在60平方米以下。同時，以集體宿舍形式建設的公共租賃住房，應認真落實宿舍建筑設計規(guī)范的有關規(guī)定，建議根據(jù)居住人員規(guī)模設計公租房的面積標準，具體可參照上表面積控制標準，確保公租房既不浪費，也能更好滿足居住者的居住需求。

大力發(fā)展公用租賃房，能夠真正讓住房保障落到實處，同時也不會擾亂商品房市場的正常運行，還可以有效避免經(jīng)濟適用房實際操作過程中的種種弊端，既適當擴大了住房保障的覆蓋范圍，同時將常住本地的低收入非戶籍人口納入公租房體系中來，進一步縮小貧富差距、構建穩(wěn)定和諧社會。

另外，公租房屬于過渡性保障房，使用者有能力支付購房資金后就必須及時離開公共租賃住房，到市場上購買或者承租住房。在公共租賃住房制度推行的過程中，中山政府要建立合理的進入和退出機制，尤其是退出機制，要嚴格限制高收入群體進入，要做到個人收入完全透明化，對個人信用進行嚴格管理。建議中山政府住房保障管理部門成立專門工作組，對申請保障型住房居民的收入進行動態(tài)監(jiān)控和管理，當其有了一定支付能力后，及時對保障措施和對象做出相應調整。

3.4 全方位籌集保障性住房建設資金，保證房源供應充足

保障性住房的資金來源是保障型住房建設過程中最關鍵的問題，僅僅依靠政府財政投入是遠遠不夠的，必須建立起多元化的融資渠道。筆者認為中山政府可以采取如下做法，第一，進一步以提高土地出讓金的提取比例，用于保障性安居工程建設；第二，將公積金增值收益部分所產生的資金，統(tǒng)籌用于保障性住房建設；第三，鼓勵社會力量投資建設公租房，特別是鼓勵那些有志于慈善事業(yè)的有實力的企業(yè)和私人加入保障房建設中來。第四，考慮引入保險資金進入，發(fā)行保障房債券和信托基金，籌集必要的資金用于保障房建設。

3.5 科學開展保障性住房建設布局規(guī)劃工作

地段對保障性住房同樣非常重要，保障性住房使用者對地段的依賴性更強，故選址在保障房建設中的處于非常重要的地位。

根據(jù)新浪房產中山站網(wǎng)絡報道，《中山市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃（調整）》（以下簡稱《規(guī)劃》）已經(jīng)通過市政府批準，中山市未來總共規(guī)劃七條軌道交通線路，先從1號線開始建起。

1號線設定為中心城區(qū)南北向城市軌道交通核心骨架通道，將來會是中山北站客流集散的重要方式，此線路主要是為了引導城市向北、向東發(fā)展，實現(xiàn)港口-中山北站-石岐-東區(qū)快速聯(lián)系，覆蓋港口商圈、中山北綜合交通樞紐、紫馬嶺商圈、岐江新城、體育場及沿線多個居住區(qū)，主要沿港口世紀路、港口大道、起灣道、博愛路、城南路等交通走廊布局，線路長19.7km，設站15座，平均站間距1.41km?！兑?guī)劃》中還明確2050年前中山市軌道交通線路將有七條，共分四步進行建設，在2020年前，將先建設1號線和2號線，總的建設時序為1-2-3-4-6-5-7號線。

結合中山保障性住房建設實際情況、中山行政特點以及中山軌道交通規(guī)劃要點，針對中山老城區(qū)、新城區(qū)以及鎮(zhèn)區(qū)的保障性住房選址，筆者提出如下建議：

①針對中山老城區(qū)：鑒于中山石岐、西區(qū)等老城區(qū)可用地塊較少，交通相對完善，且中山保障房以企業(yè)職工宿舍為主，故建議此片區(qū)的選擇圍繞大型商業(yè)體或者醫(yī)療機構周邊的三舊改造區(qū)域進行，通過對老城區(qū)三舊項目或棚戶區(qū)的改造，切實提升城市土地利用效率和城市整體形象，且最大化滿足中低收入者的日常生活需求，提升城區(qū)保障性住房的吸引力。

②針對中山新城區(qū)：針對中山東區(qū)、火炬開發(fā)區(qū)、翠亨新區(qū)等新區(qū)域，建議保障房選擇結合中山軌道交通規(guī)劃和深中通道、廣澳高速等進行，在地鐵沿線設置保障房，距離地鐵站點步行10-15分鐘步行距離，例如中山站附近，輻射岐江新城眾多居住人群，滿足火炬開發(fā)區(qū)、東區(qū)中低收入人群的住房需求。

③針對中山鎮(zhèn)區(qū)：中山鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，一鎮(zhèn)一品的經(jīng)濟特點明顯，當?shù)鼐用褡》繝顩r良好，保障性住房建設主要是為外來務工的中低收入人群服務，故保障性住房建議選址建議在工業(yè)區(qū)附近，且靠近地鐵站點或者長途汽車站，方便后期的保障性住房居住者工作和上班，也可以有效提升中山對其他周邊城市務工人員的吸引力，確保中山外來務工人員的平穩(wěn)發(fā)展和鎮(zhèn)區(qū)各項生產工作的有序開展。在鎮(zhèn)區(qū)建設保障性住房時，其基礎設施和配套實施必須同步完善，否則會造成教育和購物成本高，加之功能不完備、建筑質量差形成新的“平民區(qū)”，最終失去保障性住房的吸引力。另外，也不能將保障性住房全部建設在市郊或者鎮(zhèn)區(qū)，因為隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，高收入人群會不斷的追求生活的質量，他們將選擇在市郊環(huán)境好、舒適的地方居住，所以，保障性住房也應適當?shù)脑谑袇^(qū)建設，減少了政府在市政配套方面的財政壓力，同時也為高收入人群在郊區(qū)留有一定的生活空間，確保保障性住房和商品房同步健康發(fā)展。

參考文獻：

[1]成思危.住房政策探討：基本觀點和優(yōu)先順序[J].城市住宅，2010（11）.

[2]福建公租房租金標準擬按市場價60%-80%確定[N].中國日報，2011-06.

[3]賈康，孫潔.公司合作共“?！北Ｕ戏縖N].中國社會科學報，2011-11.

[4]黃藝紅，周玉梅.城市低收入群體住房保障體系的構建與反思[J].學術交流，2012（6）.

[5]吳海瑾.城市化進程中流動人口的住房保障問題研究——兼談推行公共租賃住房制度[J].城市發(fā)展研究，2009（12）.

[6]湯臘梅.新型城鎮(zhèn)化進程中湖南城鎮(zhèn)居民住房問題研究[J].湖南城市學院學報，2014（1）.

[7]程親.重慶市城鎮(zhèn)住房保障體系建設研究，2010.

[8]鄭云峰.中國城鎮(zhèn)保障性住房制度研究，2014.

[9]中山市統(tǒng)計信息網(wǎng).