廣東金融學(xué)院　趙劍鋒

“東北再振興”與地方債風(fēng)險(xiǎn)障礙*
——基于地方債風(fēng)險(xiǎn)的因子比較研究

廣東金融學(xué)院趙劍鋒

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2014年遼、吉、黑三省地方債審計(jì)公告數(shù)據(jù)，選擇從地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)、地方債存量負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、地方債金融支持風(fēng)險(xiǎn)、地方債短期償付風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因子視角，采用與天津、河北以及全國(guó)均值的參照省份比較研究方法，對(duì)“東北再振興”戰(zhàn)略下的遼、吉、黑三省地方債風(fēng)險(xiǎn)特征、風(fēng)險(xiǎn)差異及風(fēng)險(xiǎn)歸因進(jìn)行了研判。研究發(fā)現(xiàn)，遼、吉、黑三省地方債共性風(fēng)險(xiǎn)在于金融支持匱乏、短期償債能力較弱，另外遼寧省地方債對(duì)地方可支配財(cái)力增速過(guò)快，吉林省地方債對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政存量負(fù)擔(dān)過(guò)重。

東北振興地方債因子分析比較分析

一、引言

2003年國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》實(shí)現(xiàn)了遼、吉、黑三省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“黃金十年”，但由于深層次體制與結(jié)構(gòu)性矛盾突出，從2013年之后東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)陷入困境，特別是2015年上半年遼寧GDP增速僅1.9%，財(cái)政收入更是負(fù)增長(zhǎng)22.7%，遼、吉、黑三省全部陷入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)雙疲軟狀態(tài)，中央政府于2014年再次發(fā)布《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見(jiàn)》，拉開(kāi)“東北再振興”序幕。新一輪“東北再振興”戰(zhàn)略的亮點(diǎn)在于通過(guò)以各級(jí)地方政府為主體的重大民生、基礎(chǔ)設(shè)施、新興產(chǎn)業(yè)等重大項(xiàng)目投資，以有限地方財(cái)政投融資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的杠桿效應(yīng)，但需要特別注意的是，數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的東北振興地方政府投資是否最終再次轉(zhuǎn)向地方債融資，是否會(huì)重演2008年后地方債風(fēng)險(xiǎn)近乎“失控”的困局。

2014年十二屆全國(guó)人大通過(guò)了《預(yù)算法》修正案，地方債舉債主體只能是省級(jí)政府，只能通過(guò)地方政府債券方式籌集并實(shí)行限額管理，國(guó)發(fā)［2014］43號(hào)文也特別強(qiáng)調(diào)政府債務(wù)不得通過(guò)企事業(yè)單位籌集，重點(diǎn)推廣政府資本與社會(huì)資本合作的PPP模式，財(cái)政部預(yù)［2014］45號(hào)也構(gòu)建了以債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率等指標(biāo)為核心的地方債風(fēng)險(xiǎn)管控體系。這一系列嚴(yán)格的地方債管控法律、法規(guī)的密集出臺(tái)，對(duì)東北遼、吉、黑三省地方政府如何保障財(cái)政安全和支持“東北再振興”提出了更大考驗(yàn)。

二、文獻(xiàn)綜述

以國(guó)務(wù)院〔2005〕9號(hào)文“深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見(jiàn)”為重要節(jié)點(diǎn)，掀起了我國(guó)財(cái)稅、投資、金融改革研究熱潮，對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題也自2008年之后引起極大關(guān)注，國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為地方債風(fēng)險(xiǎn)生成大多與財(cái)稅體制、金融環(huán)境、政府行為、宏觀政策形勢(shì)等相關(guān)，從規(guī)范研究角度，賈康等（2009）認(rèn)為地方債風(fēng)險(xiǎn)主要源于財(cái)政體制、投融資體制和行政管理體制等原因，特別是分稅制改革之后地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方政府過(guò)度事權(quán)壓力之下被迫選擇債務(wù)融資，繆小林、伏潤(rùn)民（2013）認(rèn)為中央政府“最終償付人”角色和中國(guó)特色財(cái)稅體制，使得地方政府產(chǎn)生強(qiáng)烈過(guò)度債務(wù)融資沖動(dòng)，地方債風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過(guò)金融機(jī)構(gòu)蔓延形成金融或經(jīng)濟(jì)危機(jī)，地方債風(fēng)險(xiǎn)最“根本”來(lái)源是“非責(zé)任政府”下形成危害預(yù)期的超常規(guī)債務(wù)增長(zhǎng)；還有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宏觀財(cái)政政策變化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及突發(fā)事件角度研究地方債風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)制，于海峰、崔迪（2010）認(rèn)為在地方官員“錦標(biāo)賽”式晉升機(jī)制下，地方政府選擇以“政府替代市場(chǎng)”財(cái)政投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，必然導(dǎo)致地方債規(guī)模膨脹與風(fēng)險(xiǎn)積累；魏加寧（2010）對(duì)2008年之后地方融資平臺(tái)債務(wù)快速積累進(jìn)行分析，認(rèn)為積極財(cái)政政策和寬松貨幣政策會(huì)誘使地方政府產(chǎn)生強(qiáng)烈過(guò)度債務(wù)沖動(dòng)，從而顯著擴(kuò)張了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)邊界；從實(shí)證研究角度，繆小林、伏潤(rùn)民（2012）選擇從社會(huì)福利最大化悖論角度，從債務(wù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和債務(wù)外部負(fù)擔(dān)兩方面選擇了19個(gè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，以2000～2010年西部某省的地方債時(shí)間序列數(shù)據(jù)，提取了靜態(tài)承債、動(dòng)態(tài)承債、靜態(tài)償債、動(dòng)態(tài)償債四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)公因子，對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行定量評(píng)價(jià)。

上述國(guó)內(nèi)地方債風(fēng)險(xiǎn)生成與歸因研究取得了豐富成果，但尚有不足之處，首先，現(xiàn)有研究絕大多數(shù)是規(guī)范性研究，缺乏實(shí)證數(shù)據(jù)支持；其次，地方債風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證分析大多是基于某一省縱向時(shí)間序列數(shù)據(jù)展開(kāi)，但數(shù)據(jù)所包含的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境、金融環(huán)境、體制環(huán)境因素等外生變量顯著不同，地方債風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證結(jié)論不夠謹(jǐn)慎。本研究希望結(jié)合實(shí)證因子分析和規(guī)范比較分析方法，基于東北再振興戰(zhàn)略視角下地方政府財(cái)政安全視角，對(duì)遼、吉、黑三省地方債風(fēng)險(xiǎn)特征、差異及歸因進(jìn)行深度研究。為了保障數(shù)據(jù)可信度與一致性，本文選擇國(guó)家審計(jì)署推動(dòng)的2014年省級(jí)地方債審計(jì)公告數(shù)據(jù)，以地方債風(fēng)險(xiǎn)公因子為分析框架，采用遼、吉、黑三省相互比較以及參照比較方法，對(duì)遼、吉、黑三省地方債風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)制及歸因來(lái)源進(jìn)行挖掘。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）地方債風(fēng)險(xiǎn)因子指標(biāo)設(shè)定綜合國(guó)內(nèi)相關(guān)研究文獻(xiàn)資料，地方債風(fēng)險(xiǎn)可歸納為超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)、存量經(jīng)濟(jì)財(cái)政負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、金融（土地）支持風(fēng)險(xiǎn)、短期償債風(fēng)險(xiǎn)四大類(lèi)，本文借助省級(jí)地方債風(fēng)險(xiǎn)公因子作為主分析框架，對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)與靜態(tài)評(píng)價(jià)，具體指標(biāo)如下：

（1）地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)反映為地方債余額彈性、地方債收入彈性?xún)蓚€(gè)指標(biāo)，并輔以?xún)斶€責(zé)任債務(wù)增速和地方債增速作為補(bǔ)充。地方債彈性指標(biāo)反映地方債增速相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增速和地方財(cái)政可支配收入增長(zhǎng)的相對(duì)程度，集中體現(xiàn)地方債超速增長(zhǎng)狀況，其中地方債余額彈性是指地方債增速/GDP增速，反映地方債對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的超速增長(zhǎng)狀況，地方債收入彈性是指地方債增速/地方財(cái)政收入增速，反映地方債對(duì)地方政府財(cái)力的超速增長(zhǎng)水平；

（2）地方債存量經(jīng)濟(jì)財(cái)政負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)反映為負(fù)債率、償還責(zé)任債務(wù)率、總債務(wù)率三個(gè)指標(biāo)，體現(xiàn)存量地方債對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、地方政府可支配財(cái)力的靜態(tài)負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其中負(fù)債率是指地方債/GDP規(guī)模，償還責(zé)任債務(wù)率是指地方償還責(zé)任債務(wù)/地方政府可支配財(cái)力，財(cái)政總債務(wù)率是指地方政府承擔(dān)一定擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任債務(wù)，最終由財(cái)政實(shí)際償還折算后的債務(wù)率水平；

（3）地方債金融（土地）支持風(fēng)險(xiǎn)反映為金融深化度和土地財(cái)政依存度兩個(gè)指標(biāo)，用于體現(xiàn)金融資源和土地收入對(duì)地方財(cái)政短期可支配財(cái)力改善程度；其中金融深化度是指金融本外幣貸款余額/GDP規(guī)模，反映金融資源豐富程度，土地財(cái)政依存度是指“地方政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)”/地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額，反映地方政府財(cái)政償還責(zé)任債務(wù)對(duì)于土地出讓收入的依賴(lài)程度；

（4）短期償債風(fēng)險(xiǎn)包括財(cái)政償債率、借新還舊率、逾期率三類(lèi)指標(biāo)，其中財(cái)政償債率是指到期償還債務(wù)本息/地方財(cái)政可支配財(cái)力，償債率與債務(wù)率的最大區(qū)別是償債率考察的是對(duì)當(dāng)年到期債務(wù)的短期償付能力，而債務(wù)率是對(duì)全部債務(wù)的長(zhǎng)期償付能力；借新還舊率是指到期債務(wù)本息/當(dāng)年新增債務(wù)金額，逾期率是指年末逾期違約債務(wù)/年末地方債余額，分別從地方可支配財(cái)力、新增債務(wù)規(guī)模、被迫逾期違約的不同視角反映地方財(cái)政短期償付風(fēng)險(xiǎn)。

（二）參照比較省份設(shè)定為了更深度挖掘遼、吉、黑三省地方債風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)差異問(wèn)題，本研究還引入了規(guī)范化的標(biāo)桿比較方法。最終選擇了天津、河北以及全國(guó)均值三項(xiàng)作為比較參照省份，參照省份選擇基于如下考慮：首先，選擇與遼、吉、黑三省GDP相接近的省份，天津、河北與遼、吉、黑三省GDP規(guī)模最接近，其中2014年遼寧GDP規(guī)模27100億元，黑龍江14800億元，吉林12980億元，而天津14370億元，河北28300億元，這能更好地從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地方財(cái)力角度評(píng)價(jià)地方債負(fù)擔(dān)、短期償還能力；其次，天津還具有“直轄市”和“濱海新區(qū)”的特殊地位，與“東北再振興”戰(zhàn)略下遼、吉、黑三省政策支持狀況類(lèi)似；再次，河北以鋼鐵冶金、礦業(yè)為支柱，與遼、吉、黑三省經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)頗為類(lèi)似；最后，以全國(guó)均值作為風(fēng)險(xiǎn)中位數(shù)與遼、吉、黑三省地方債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較。

本文選擇以2014年1月由各?。ㄊ小^(qū)）審計(jì)廳（局）所公布的地方債公告的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，地方債數(shù)據(jù)時(shí)點(diǎn)選擇為2013年6月底，其他財(cái)政收入、金融深化、可支配財(cái)力、GDP增長(zhǎng)數(shù)據(jù)來(lái)自各省財(cái)政廳年度決算數(shù)據(jù)和《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公告》。

四、東北三省地方債風(fēng)險(xiǎn)多因子比較分析

（一）地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)因子比較本文觀點(diǎn)與繆小林、伏潤(rùn)民（2012、2013）極為類(lèi)似，均認(rèn)為地方債最重要的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源是地方債超常規(guī)增長(zhǎng)所預(yù)期帶來(lái)的、對(duì)地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)的預(yù)期潛在損害，重點(diǎn)從地方債彈性指標(biāo)來(lái)動(dòng)態(tài)化地反映遼、吉、黑三省地方債超常規(guī)增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

表1顯示遼、吉、黑三省地方債超速增長(zhǎng)特征主要為：（1）黑龍江地方債增速在三省中最快，且地方債余額彈性最高，其中地方債余額彈性系數(shù)1.97，黑龍江地方債增量更多為償還責(zé)任債務(wù)，且地方債增速失控，對(duì)GDP增長(zhǎng)拉動(dòng)效率差；（2）遼寧省地方債收入彈性為1.22，遼寧省地方債動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為地方債對(duì)地方財(cái)政收入的過(guò)快增長(zhǎng)；（3）三省之中地方債超速增長(zhǎng)控制最優(yōu)的是吉林，其償還責(zé)任債務(wù)幾乎未增長(zhǎng)，地方債增長(zhǎng)幾乎全部為或有責(zé)任債務(wù)，這意味著新增債務(wù)大多為公私合作模式的“PPP”債務(wù)，地方債余額彈性0.62，地方債收入彈性0.49，地方債彈性指標(biāo)均小于1，地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)得到有效抑制。

再將遼、吉、黑三省地方債增長(zhǎng)特征與津、冀以及全國(guó)均值相比較，發(fā)現(xiàn)存在如下重要差異：（1）吉林地方債超速增長(zhǎng)控制一枝獨(dú)秀，除略遜于天津市外，其顯著優(yōu)于河北和全國(guó)均值，這應(yīng)該與吉林自2012年起大幅削減了融資平臺(tái)數(shù)量與融資規(guī)模，更借助“公私合作”P(pán)PP債務(wù)融資模式有關(guān)；（2）相對(duì)于河北省而言，遼、黑兩省地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)更顯著，特別是河北地方債收入彈性?xún)H0.89，地方債存量風(fēng)險(xiǎn)呈降低趨勢(shì)，而遼、黑兩省地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于1，這會(huì)導(dǎo)致地方債存量負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)快速膨脹；（3）遼、黑兩省地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)顯著高于天津市，這反映出遼、黑兩省地方債投融資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政可支配收入增長(zhǎng)的改善拉動(dòng)效率更低。

表1　2012～2013年遼、吉、黑三省地方債增量風(fēng)險(xiǎn)因子比較分析

結(jié)合遼、吉、黑三省地方債超速增長(zhǎng)特征以及與參照省份債務(wù)增長(zhǎng)差異比較，遼、吉、黑三省地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)為：（1）吉林省地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)最小，幾乎與“直轄市”天津處于同一最優(yōu)層次，可供借鑒經(jīng)驗(yàn)在于融資平臺(tái)削減、“公私合作”地方債多元化融資模式調(diào)整；（2）遼寧地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)在對(duì)地方財(cái)政收入的超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這也與遼寧正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期地方公共財(cái)政收入增速放緩有關(guān)；（3）黑龍江地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)集中表現(xiàn)為對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這應(yīng)該與油田經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)效益下滑相關(guān)。

（二）地方債經(jīng)濟(jì)財(cái)政負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)因子比較遼、吉、黑三省屬于老工業(yè)基地，經(jīng)濟(jì)附加值相對(duì)較低，地方GDP與財(cái)政可支配財(cái)力對(duì)地方債負(fù)擔(dān)能力相對(duì)較弱；表2顯示遼、吉、黑地方債存量負(fù)擔(dān)特征表現(xiàn)為：（1）吉林省雖然地方債超速增長(zhǎng)控制較優(yōu)，但不論是負(fù)債率、還是債務(wù)率，其地方債存量規(guī)模高居三省之首，其中總負(fù)債率指標(biāo)32.73%，償還責(zé)任債務(wù)率70.07%，這意味著在缺乏金融資源和商業(yè)化土地資源支持背景下，吉林地方債存量過(guò)大，這可能也是吉林增量債務(wù)不得不“急剎車(chē)”的重要原因之一；（2）不論是負(fù)債率還是債務(wù)率，黑龍江地方債存量在三省中均處于最低水平，但大慶油田預(yù)期持續(xù)性減產(chǎn)將對(duì)黑龍江經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入形成嚴(yán)重沖擊，結(jié)合地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)，黑龍江地方債剩余存量承載空間并不多；（3）遼寧省地方債存量體現(xiàn)為債務(wù)率指標(biāo)較高，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政可支配收入長(zhǎng)期償付壓力較大，這與遼寧重化工產(chǎn)業(yè)集中、GDP雖高但財(cái)政效益較低、棚戶(hù)區(qū)改造壓力最重等因素相關(guān)。

表2　2013年6月底遼、吉、黑三省地方債存量風(fēng)險(xiǎn)因子比較分析

再將其與津、冀以及全國(guó)地方債存量均值相比較，還存在如下重要差異：（1）與全國(guó)均值相比較，遼、吉、黑三省地方債存量債務(wù)率指標(biāo)更優(yōu)，但負(fù)債率指標(biāo)只有黑龍江更優(yōu)，但大慶油田預(yù)期收益將持續(xù)下滑，這意味著由于東北經(jīng)濟(jì)以重工業(yè)、國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)，因而財(cái)政收入對(duì)地方債承載力優(yōu)于GDP債務(wù)承載力；（2）與天津相比較，遼、吉、黑三省表現(xiàn)出負(fù)債率指標(biāo)更優(yōu)，但債務(wù)率指標(biāo)更差的特征，這說(shuō)明天津GDP對(duì)地方財(cái)政可支配收入轉(zhuǎn)化率更高；（3）與河北相比較，遼、吉兩省債務(wù)率指標(biāo)更優(yōu)，但負(fù)債率指標(biāo)更差，這可能源于河北高度依賴(lài)的鋼鐵冶金產(chǎn)業(yè)效益嚴(yán)重下滑、地方財(cái)政收入縮水有關(guān)。綜合而言，GDP對(duì)財(cái)政可支配收入轉(zhuǎn)化率將實(shí)質(zhì)性決定地方債存量風(fēng)險(xiǎn)水平，這與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度相關(guān)，東北重工業(yè)比例過(guò)高，這也意味著“東北再振興”地方債投融資重點(diǎn)在于引導(dǎo)和支持重大基礎(chǔ)設(shè)施、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，改善經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)地方財(cái)政可支配收入轉(zhuǎn)化率。

結(jié)合遼、吉、黑地方債存量特征及差異比較，遼、吉、黑地方債存量風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)為：（1）吉林地方債存量風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)最高，體現(xiàn)在對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和地方財(cái)政可支配財(cái)力過(guò)度透支與負(fù)擔(dān)；（2）遼、吉、黑地方債存量風(fēng)險(xiǎn)略?xún)?yōu)于全國(guó)均值水平，但風(fēng)險(xiǎn)上升趨勢(shì)顯著，這與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)錯(cuò)位有關(guān)，表現(xiàn)為GDP對(duì)財(cái)政可支配財(cái)力轉(zhuǎn)化率低，再依賴(lài)地方債投資拉動(dòng)重工業(yè)GDP增長(zhǎng)可能是“飲鴆止渴”短效行為。

（三）地方債金融（土地）支持風(fēng)險(xiǎn)因子比較我國(guó)地方債最重要的融資來(lái)源是銀行信貸渠道，地方財(cái)政可支配財(cái)力最重要來(lái)源是土地出讓收入，因而選擇從金融深化度、土地依存度角度，探究地方財(cái)政外部融資支持程度。

表3　遼、吉、黑三省地方債金融（土地）支持風(fēng)險(xiǎn)因子比較分析

基于表3，遼、吉、黑地方債金融（土地）支持特征如下：（1）遼寧省金融資源最豐富，金融深化度指標(biāo)1.097，但也是土地依存度最高的，地方債融資更多源于銀行信貸支持，地方政府也更依賴(lài)土地出讓償債，遼寧省地方債融資渠道將面臨新法律法規(guī)的重大調(diào)整影響；（2）吉林金融深化度和土地依存度指標(biāo)均較低，債務(wù)償還更依賴(lài)于地方公共財(cái)政收支而非土地出讓收益，這與吉林金融資源和商業(yè)土地資源較貧瘠有關(guān)；（3）黑龍江情況最特殊，金融深化度最低，土地依存度最高，但地方債償還只能依賴(lài)土地出讓?zhuān)邶埥恋貎r(jià)值并不高，債務(wù)償還只能依賴(lài)土地出讓更多數(shù)量。再將其與參照省份支持狀況相比較，還存在如下重要差異：一是遼、吉、黑三省金融深化度均弱于全國(guó)均值，但土地依存度與全國(guó)均值不存在顯著差異（吉林除外），這意味著東北遼、吉、黑三省金融資源更匱乏，地方財(cái)政債務(wù)償還只能轉(zhuǎn)向土地出讓?zhuān)欢翘旖蚪鹑谏罨扰c土地依存度均顯著高于遼、吉、黑三省，這源于天津特殊政治地位所帶來(lái)的金融聚集和高價(jià)值土地資源循環(huán)，但其不具備復(fù)制性；三是與河北相比，遼、吉、黑金融深化度并不顯著更優(yōu)，但土地依存度更高，這意味著遼、吉、黑土地財(cái)政持續(xù)性和穩(wěn)健性更差。

綜合遼、吉、黑三省地方債金融支持特征及差異比較，遼、吉、黑地方債金融支持風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)為：（1）遼、吉、黑三省金融資源普遍匱乏，“東北振興”戰(zhàn)略地方債并未獲得實(shí)質(zhì)意義上更寬松的金融環(huán)境；（2）黑龍江金融資源和商業(yè)土地資源雙重匱乏，地方債償還導(dǎo)致土地出讓數(shù)量過(guò)度，地方公共財(cái)政穩(wěn)健性最弱；（3）吉林地方債金融資源匱乏，地方債“政府債券”轉(zhuǎn)型之路更艱難。

（四）地方債短期償付風(fēng)險(xiǎn)因子比較對(duì)于地方政府而言，短期償債危險(xiǎn)性要遠(yuǎn)高于長(zhǎng)期償付風(fēng)險(xiǎn)，地方債期限結(jié)構(gòu)錯(cuò)配導(dǎo)致集中還債問(wèn)題成為地方債顯性風(fēng)險(xiǎn)的最重要因素,近年來(lái)鄂爾多斯地方債危局等尤為典型，短期償債風(fēng)險(xiǎn)成為時(shí)刻威脅地方公共財(cái)政安全的“達(dá)摩克利斯之劍”。

表4顯示出遼、吉、黑三省短期償付特征如下：（1）吉林省地方債潛在短期償付風(fēng)險(xiǎn)最高，財(cái)政償債率接近20%，不得不通過(guò)借新還舊補(bǔ)充財(cái)政短期償債資金，這導(dǎo)致借新還舊率高達(dá)333.12%，可能是以擔(dān)?；蚓戎略鰝鶆?wù)替代償還責(zé)任舊債務(wù)實(shí)現(xiàn)債務(wù)置換；（2）遼寧省地方債償還責(zé)任債務(wù)逾期率最高，地方債顯性直接償付風(fēng)險(xiǎn)較高；（3）黑龍江償還責(zé)任債務(wù)逾期率2.36%，救助責(zé)任債務(wù)逾期率更高達(dá)5.31%，地方債顯性和隱性短期償債風(fēng)險(xiǎn)均較高，地方財(cái)政不僅難以為“公私合作”下的社會(huì)資本提供救助，甚至償還責(zé)任債務(wù)也被迫違約，如果地方債逾期違約進(jìn)一步放大，有可能引發(fā)民間資本大規(guī)模逃離。

表4　2013年6月底遼、吉、黑三省地方債短期償付風(fēng)險(xiǎn)因子比較分析

再將其與參照省份短期償債能力相比較，發(fā)現(xiàn)具有如下重要差異：（1）遼、吉、黑地方債借新還舊率顯著高于全國(guó)均值水平,地方財(cái)政可支配收入增速乏力、到期債務(wù)規(guī)模龐大，一旦出現(xiàn)財(cái)政貨幣政策大幅收緊將導(dǎo)致東北地方債大規(guī)模違約；（2）與天津相比較，遼、吉、黑三省償債率、借新還舊、逾期率等指標(biāo)更高，這與東北三省債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理、金融資源匱乏等因素高度相關(guān)；（3）遼、吉、黑與河北相繼陷入高償債率、高借新還舊率、高逾期率的惡性循環(huán)之中，這與過(guò)于依賴(lài)重工業(yè)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，地方可支配收入嚴(yán)重下滑相關(guān)。

綜合而言，遼、吉、黑地方債短期償債風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)為：（1）吉林地方債期限結(jié)構(gòu)錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)最嚴(yán)重，導(dǎo)致償債率、借新還舊率異常高，且PPP債務(wù)缺乏地方財(cái)政救濟(jì)保障；（2）遼寧地方債短期償債風(fēng)險(xiǎn)集中表現(xiàn)為地方財(cái)政直接償還責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)突出；（3）黑龍江地方債雖然期限錯(cuò)配問(wèn)題不嚴(yán)重，但顯性和隱性逾期導(dǎo)致其綜合短期償付風(fēng)險(xiǎn)最高。

五、結(jié)論

2015年是不平靜的一年，7月1日希臘新政府對(duì)IMF債務(wù)違約終成現(xiàn)實(shí)，成為全球首個(gè)政府債務(wù)違約的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，并以全國(guó)公投方式拒絕了歐盟債權(quán)人新一輪政府債務(wù)救助條件，這對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、世界金融形勢(shì)穩(wěn)定均造成重大沖擊影響；而我國(guó)資本市場(chǎng)特別是股市從6月份開(kāi)始跌宕起伏、金融危機(jī)信號(hào)閃爍，數(shù)以十萬(wàn)億的地方債將對(duì)我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定產(chǎn)生極其重大的影響。2014年十二屆全國(guó)人大通過(guò)了《預(yù)算法》新修正案，國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文強(qiáng)調(diào)政府債務(wù)融資從銀行支持為主轉(zhuǎn)向多層次資本市場(chǎng)支持為主，財(cái)政部預(yù)[2014]45號(hào)從公共財(cái)政安全角度設(shè)計(jì)地方債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，引導(dǎo)和督促地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這一系列的法律法規(guī)的密集出臺(tái)，充分顯示出國(guó)家高層對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)的高度重視。

基于東北再振興戰(zhàn)略背景，本文從地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)、地方債存量負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、地方債金融（土地）支持風(fēng)險(xiǎn)、地方債短期償付風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)地方債風(fēng)險(xiǎn)因子視角，采用與天津、河北以及全國(guó)均值參照省份比較研究方法，對(duì)遼、吉、黑三省地方債風(fēng)險(xiǎn)特征、風(fēng)險(xiǎn)差異及風(fēng)險(xiǎn)歸因進(jìn)行了深入解析。本文認(rèn)為遼、吉、黑三省地方債風(fēng)險(xiǎn)特征及差異可以歸納如下：（1）遼寧地方債對(duì)地方財(cái)政可支配收入的增長(zhǎng)過(guò)快，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)錯(cuò)位問(wèn)題突出，地方財(cái)政償還責(zé)任債務(wù)逾期率偏高；（2）吉林地方債超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)控制最優(yōu)，但存量債務(wù)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政負(fù)載嚴(yán)重過(guò)度透支，地方債金融支持匱乏，PPP“公私合作”模式民間資本債務(wù)融資缺乏地方政府救助保障；（3）黑龍江地方債對(duì)經(jīng)濟(jì)GDP超速增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力將導(dǎo)致地方債存量負(fù)擔(dān)加重，金融支持與土地依賴(lài)“雙不足”導(dǎo)致短期償債缺乏，綜合風(fēng)險(xiǎn)三省中最高。

究其原因，本文認(rèn)為遼、吉、黑三省地方債風(fēng)險(xiǎn)與其深層次財(cái)政金融體制、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾有重大關(guān)聯(lián)，遼寧以重化工為主，吉林以汽車(chē)工業(yè)為主，黑龍江更依賴(lài)于大慶油田，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，再加上國(guó)有企業(yè)改革、城鎮(zhèn)化升級(jí)改造進(jìn)入深水區(qū)，缺乏活躍民營(yíng)社會(huì)資本參與，遼、吉、黑三省地方債均深陷金融支持匱乏、短期償債不足的短期風(fēng)險(xiǎn)危險(xiǎn)“困局”，并有地方債存量負(fù)擔(dān)加重、超速增長(zhǎng)加速的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張傾向，地方債綜合風(fēng)險(xiǎn)陷入“超速增長(zhǎng)-支持不足-短期償債缺乏-存量上升”的循環(huán)困境，而破解這一循環(huán)不僅需要中央層面財(cái)稅制度重大變革，更從遼、吉、黑三省層面來(lái)看，地方債投融資需要調(diào)整投向結(jié)構(gòu)，積極配合經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善GDP對(duì)地方財(cái)力貢獻(xiàn)，加速地方債融資由銀行支持向多層次資本市場(chǎng)支持的融資渠道過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)遼、吉、黑地方債風(fēng)險(xiǎn)的短期策略應(yīng)對(duì)和長(zhǎng)期制度防控相結(jié)合。

對(duì)于東北遼、吉、黑三省而言，面臨第二個(gè)十年“東北再振興”國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施關(guān)鍵起步階段，如何將以地方財(cái)政為絕對(duì)債務(wù)主體的融資模式向“多元化”公私合作模式轉(zhuǎn)變，提升地方債投融資使用效率，規(guī)避金融資源匱乏困境，積極轉(zhuǎn)向地方債多層次資本市場(chǎng)融資支持，以有限的地方債投融資發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的杠桿放大效應(yīng)，擺脫老工業(yè)基地地方債綜合風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)增長(zhǎng)困境，探索地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期如何實(shí)現(xiàn)地方債風(fēng)險(xiǎn)控制、化解的短期和長(zhǎng)期制度組合新模式，這些具有重大政治、經(jīng)濟(jì)意義課題將是下一步“東北再振興”戰(zhàn)略下地方債邊界、使用和管控研究的重要研究方向。

*本文系廣東省哲社課題（項(xiàng)目編號(hào)：GD14CYJ08）資助。

［1］財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組：《我國(guó)地方政府債務(wù)態(tài)勢(shì)及其國(guó)際借鑒：以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為視角》，《改革》2009年第1期。

［2］繆小林、伏潤(rùn)民：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵與生成——一個(gè)文獻(xiàn)綜述及權(quán)責(zé)時(shí)空分離下的思考》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2013年第8期。

［3］于海峰、崔迪：《防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究》，《財(cái)政研究》2010第6期。

［4］魏加寧：《地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)何在》，《中國(guó)金融》2010年第16期。

［5］繆小林、伏潤(rùn)民：《我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)與測(cè)度研究——基于西部某省的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2012年第1期。

［6］王振宇、連家明、郭艷嬌、陸成林：《我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警體系研究——基于遼寧的樣本數(shù)據(jù)》，《財(cái)貿(mào)研究》2013年第7期。

［7］甘海威：《遼寧省地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究》，東北大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文。

［8］殷曉峰：《對(duì)拉美地方政府債務(wù)問(wèn)題的剖析》，《上海金融》2001年第4期。

［9］郭琳、樊麗明：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析》，《財(cái)政研究》2001年第5期。

［10］芮桂杰：《防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思考》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2003年第90期。

［11］呼顯崗：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)、成因和對(duì)策》，《財(cái)政研究》2004年第8期。

（編輯成方）