王寧 楊鑫

【摘要】農(nóng)村土地整治是增加耕地?cái)?shù)量和提高耕地質(zhì)量質(zhì)量的重要途徑，是堅(jiān)守十八億畝耕地紅線的重要手段。然而，近幾年農(nóng)村土地整治暴露出諸多問題，究其原因，主要在于公眾參與度不高，利益得不到保障，權(quán)利得不到主張，積極性得不到激發(fā)。提高公眾參與度，是解決農(nóng)村土地整治問題的關(guān)鍵之舉。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地整治；存在問題；公眾參與

耕地是人類賴以生存和發(fā)展的寶貴資源。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅速發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)占用了大量耕地，耕地保護(hù)面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。因此，農(nóng)村土地整治作為增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量的重要途徑的地位舉足輕重[1]。

農(nóng)村土地整治是指對(duì)農(nóng)村地區(qū)低效利用和不合理利用的土地，通過田、水、路、林、村綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的土地利用活動(dòng)[2]。然而，農(nóng)村土地整治并沒有達(dá)到預(yù)期效果，公眾參與度不高成為其最大絆腳石。

1、國內(nèi)公眾參與農(nóng)村土地整治現(xiàn)狀

國內(nèi)進(jìn)行的農(nóng)村土地整治中，雖然有一定程度的公眾參與，但是參與方式局限“自上而下”政府主導(dǎo)的被動(dòng)參與[3]。總結(jié)目前公眾參與農(nóng)村土地整治現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)在：一是公眾參與范圍窄。參與環(huán)節(jié)主要局限于前期準(zhǔn)備階段，主要是規(guī)劃編制階段和規(guī)劃審批階段[1]，未延伸到項(xiàng)目全部階段。二是公眾參與方式單一。參與方式主要為政府召集的座談會(huì)及規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的民意調(diào)查，參與對(duì)象主要是當(dāng)?shù)卣賳T及村干部，農(nóng)民群眾很少參與，很多時(shí)候表現(xiàn)為“例行公事的參與”[4]。三是公眾參與主動(dòng)性和積極性差。項(xiàng)目大部分為政府投資，代表的利益很大程度上被政府控制，公眾合法權(quán)益得不到體現(xiàn)，利益得不到保障，人們認(rèn)為農(nóng)村土地整治是政府行為，事不關(guān)己，沒有參與的主動(dòng)性和積極性[5]。四是信息反饋渠道不暢通。缺乏直接地信息反饋平臺(tái)，公眾表達(dá)意愿只能層層上報(bào)，既費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，最后只能選選擇放棄。

2、農(nóng)村土地整治存在問題

由于公眾參與機(jī)制不完善，公眾參與度不高，近幾年農(nóng)村土地整治暴露出一些問題。

2.1規(guī)劃設(shè)計(jì)不詳細(xì)，變更調(diào)整頻繁

科研、規(guī)劃階段，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位往往走馬觀花，既沒有深入現(xiàn)場(chǎng)了解實(shí)地情況，也沒廣泛征求公眾意見，設(shè)計(jì)過分理想化，盲目追求“田成方、路成網(wǎng)、渠相連、林成行”標(biāo)準(zhǔn)的工程布局，不僅忽視了當(dāng)?shù)刈匀粭l件，也忽視了當(dāng)?shù)厝罕娨庠?，?dǎo)致規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)。有些規(guī)劃工程與當(dāng)?shù)氐乩?、水文條件不相符而無法實(shí)施，有些規(guī)劃工程甚至違背當(dāng)?shù)厝罕娨庠?，群眾不配合而無法推進(jìn)，直接導(dǎo)致了原規(guī)劃設(shè)計(jì)需要按照實(shí)際實(shí)施情況進(jìn)行變更調(diào)整。

2.2施工監(jiān)督不到位，質(zhì)量存在隱患

實(shí)施階段，因宣傳力度不夠，公眾對(duì)項(xiàng)目認(rèn)知少，認(rèn)為事不關(guān)己，加之沒有有效地激勵(lì)措施，公眾參與施工與監(jiān)督的積極性不高，即便有覺悟高的群眾，也因?yàn)闆]有話語權(quán)，反映問題渠道不暢等問題，無法行使監(jiān)督權(quán)利。項(xiàng)目區(qū)涉及面積大，范圍廣，施工部位零散，公共監(jiān)督缺位，僅僅依靠建設(shè)單位和監(jiān)理單位很難完成施工階段的全程、全方位監(jiān)管[3]，加上監(jiān)理隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊，工程質(zhì)量得不到切實(shí)保證，安全存隱患。

2.3建設(shè)內(nèi)容不適用，基礎(chǔ)設(shè)施閑置

當(dāng)?shù)厝罕娛鞘芤嬷黧w，也是使用主體，最了解當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境，也最清楚自己的需求。然而，農(nóng)村土地整治往往沒有讓廣大群眾參與到進(jìn)來，沒有廣泛聽取群眾意見，只遵守了規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，遵照了當(dāng)?shù)卣庖?，忽略了群眾心聲，?dǎo)致一些基礎(chǔ)設(shè)施無法使用而閑置。

2.4后期管護(hù)不得當(dāng)，利用效率低下

工程移交后，公眾沒有參與項(xiàng)目建設(shè)，沒有最大程度的受益，所以管護(hù)意識(shí)淡薄，缺乏積極性。雖然明確了村委會(huì)的管護(hù)主體，但是由于村委會(huì)人員少，資金短缺，很難履行管護(hù)責(zé)任，導(dǎo)致工程得不到很好的管理和維護(hù)，甚至遭到人為的破壞，直接影響到工程的使用壽命和利用效率。

3、公眾參與各個(gè)環(huán)節(jié)，是解決農(nóng)村土地整治問題的關(guān)鍵

農(nóng)村土地整治是一項(xiàng)為民辦好事，辦實(shí)事的“德政工程”、“民心工程”，要做得更好，更到位，公眾參與是必不可少的環(huán)節(jié)。只要保證公眾切實(shí)參與到各個(gè)環(huán)節(jié)，許多問題迎刃而解。

3.1參與可研立項(xiàng)，思路更加清晰

項(xiàng)目選址時(shí)，由國土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利等部門專業(yè)人員組成調(diào)研組，深入現(xiàn)場(chǎng)踏勘，廣泛走訪群眾，了解實(shí)際需求，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、水利專家共同確定初步規(guī)劃思路，認(rèn)真編制可行性研究，報(bào)告完成后，經(jīng)相關(guān)部門專家論證通過，公示無異議后，方可上報(bào)立項(xiàng)。

3.2參與規(guī)劃編制，規(guī)劃更加科學(xué)

為使設(shè)計(jì)更加科學(xué)合理，規(guī)劃編制前，召開社區(qū)、村莊群眾代表參加的座談會(huì)，充分征求群眾代表關(guān)于建設(shè)內(nèi)容的意見。規(guī)劃編制單位實(shí)地調(diào)查項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)狀，與項(xiàng)目區(qū)群眾深入交談，了解公眾意愿，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際及公眾意見編制規(guī)劃設(shè)計(jì)及預(yù)算，完成后，組織當(dāng)?shù)卣?、社區(qū)和村莊群眾代表進(jìn)行評(píng)議，反復(fù)討論、修改，形成最后成果，經(jīng)相關(guān)部門專家進(jìn)行評(píng)審論證通過，公示無異議后，方可上報(bào)。群眾全程參與規(guī)劃設(shè)計(jì)，建設(shè)內(nèi)容更加科學(xué)合理，最大程度的滿足群眾需求。

3.3參與招標(biāo)投標(biāo)，程序更加透明

項(xiàng)目施工與監(jiān)理全部公開招標(biāo)。項(xiàng)目批復(fù)后，政府采購和招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室組織在相關(guān)媒體或網(wǎng)站發(fā)布招標(biāo)公告，面向社會(huì)公開招標(biāo)。開標(biāo)邀請(qǐng)相關(guān)部門及項(xiàng)目區(qū)群眾代表全程參與監(jiān)督，做到陽光操作、公開透明。

3.4參與施工監(jiān)督，建設(shè)更加高效

項(xiàng)目實(shí)施，優(yōu)先讓各村群眾參與實(shí)施并支付工資，足不出村就能得到收入，提高了公眾參與積極性，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。各村選派威信高、責(zé)任心強(qiáng)的群眾擔(dān)任質(zhì)量監(jiān)督員，監(jiān)督工程施工，保證工程質(zhì)量。在項(xiàng)目區(qū)設(shè)立宣傳欄，公開項(xiàng)目管理人員及材料價(jià)格信息，設(shè)立規(guī)劃公示牌，公開工程內(nèi)容及位置，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。群眾的積極參與為項(xiàng)目順利實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

3.5參與工程變更，內(nèi)容更加合理

規(guī)劃設(shè)計(jì)批復(fù)后嚴(yán)禁私自變更調(diào)整建設(shè)內(nèi)容，確需工程變更的，按照程序組織申報(bào)，經(jīng)相關(guān)部門及群眾代表論證通過，公示無異議，上報(bào)備案后，方可實(shí)施，建設(shè)內(nèi)容更加合理合規(guī)。

3.6參與后期管護(hù)，效益更加長久

后期管護(hù)，是發(fā)揮項(xiàng)目作用和功能，延長使用期限的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。按照“誰使用，誰受益，誰負(fù)責(zé)”的原則，建立切實(shí)可行的管護(hù)制度，明確管護(hù)主體、管護(hù)任務(wù)和目標(biāo)，多方籌措管護(hù)資金，調(diào)動(dòng)各村、群眾對(duì)工程管護(hù)的積極性，使管護(hù)措施落到實(shí)處，確保項(xiàng)目工程設(shè)施發(fā)揮長久效益。

4、結(jié)語

農(nóng)村土地整治作為增加耕地?cái)?shù)量和提高耕地質(zhì)量的重要途徑，發(fā)揮著耕地占補(bǔ)平衡，堅(jiān)守耕地紅線的重要作用。新時(shí)期下，增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量的同時(shí)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)民增產(chǎn)增收，成為農(nóng)村土地整治的新任務(wù)。公眾參與已成為農(nóng)村土地整治的重要部分，有效地公眾參與可以監(jiān)督政府行為和維護(hù)公眾利益，可以增加項(xiàng)目的科學(xué)性和可操作性，可以保證程序規(guī)范和確保工程質(zhì)量，可以激發(fā)廣大群眾責(zé)任感和積極性。公眾參與到項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，成為解決農(nóng)村土地整治問題，發(fā)揮項(xiàng)目長久效益的關(guān)鍵措施。

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