摘要：“三農(nóng)”問題一直都是中央關(guān)注的焦點，中央不斷深化農(nóng)業(yè)改革，探索農(nóng)村發(fā)展，促進農(nóng)民增收。新中國成立以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷的三個階段，從人民公社制度到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，再到土地流轉(zhuǎn)制度。土地流轉(zhuǎn)可以通過對土地資源的重新配置以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，增加農(nóng)民收入。然而，我國目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和比例都較低。文章從產(chǎn)權(quán)理論、信息不對稱、尋租理論、非農(nóng)就業(yè)市場四個方面對影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素進行了分析，并得出相關(guān)政策啟示。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)；信息不對稱；尋租

一、 引言

“三農(nóng)”問題一直都是中央關(guān)注的焦點。2016年兩會政府工作報告也明確指出“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)民持續(xù)增收”，“繼續(xù)毫不放松抓好‘三農(nóng)工作，完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，深化農(nóng)村改革，拓展農(nóng)民就業(yè)增收渠道”。促進農(nóng)民增收，縮小城鎮(zhèn)收入差距是中央持續(xù)關(guān)注的問題。改革開放以來，中央制定了一系列改革措施和制度安排，20世紀80年代中國的農(nóng)村土地經(jīng)營制度由人民公社制度轉(zhuǎn)向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，“包產(chǎn)到戶”的制度轉(zhuǎn)變大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，農(nóng)民收入水平也得到了提升。但是，自20世紀80年代中期以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的速度逐漸減緩，城鄉(xiāng)人均收入差距逐漸加大。21世紀初，中央就開始探討增加農(nóng)民收入的更為有效的農(nóng)村改革和土地制度。在2016年兩會政府工作報告中，李克強總理再次強調(diào)“鼓勵農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地”。

對于土地流轉(zhuǎn)問題，許多學者進行了探討，尤其是土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入的關(guān)系，Deininger和Jin（2005）、李中（2013）、冒佩華等（（2015a，2015b） 等學者從不同的角度，使用不同方法研究了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入及農(nóng)民勞動生產(chǎn)率的關(guān)系。學者研究普遍認為，土地流轉(zhuǎn)可以顯著地促進農(nóng)民收入的增加。土地流轉(zhuǎn)是對土地資源的重新配置，可以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，并增加農(nóng)民收益。然而，事實上目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模非常小，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象并不普遍。本文將在學者研究的基礎(chǔ)上，重點對影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素進行分析，以期為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利進行提出可供借鑒的政策建議。

二、 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的提出與發(fā)展現(xiàn)狀

從新中國成立至今，農(nóng)村土地經(jīng)營制度經(jīng)歷了三個階段：第一個階段1958年開始的人民公社時期，這一時期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動以生產(chǎn)隊為單位，統(tǒng)一進行組織管理。這一階段土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)統(tǒng)歸集體所有，勞動成果也由集體統(tǒng)一分配。第二個階段是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。這一制度的最大特點時農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，而經(jīng)營權(quán)則歸農(nóng)戶，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。改革開放后，這一制度的實施極大地促進了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立也在很大程度上增加了農(nóng)民收入。第三階段即是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。2004年，國務院頒布《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。實際上，早在2001年的中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》就提出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一政策。之后，中央發(fā)布了關(guān)于農(nóng)村問題的文件和法律法規(guī)中都指出了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)問題。

土地流轉(zhuǎn)實際上是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也就是在確保農(nóng)民土地承包權(quán)不變的前提下，農(nóng)戶所承包土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，將農(nóng)戶擁有的承包土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。土地流轉(zhuǎn)的方式有轉(zhuǎn)包、出租、股份合作、互換等方式。我國目前以轉(zhuǎn)包和出租兩種形式所占比重最高，以2014年數(shù)據(jù)來說，這一比例達到近80%。就我國土地流轉(zhuǎn)面積的發(fā)展變化來看，2007年土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包地總面積的比例僅為5.2%，而2014年增加到30.4%。就地區(qū)而言，上海市土地流轉(zhuǎn)面積所占比例最高，江蘇省次之，而西部地區(qū)，尤其是西藏土地流轉(zhuǎn)所占比例則非常低。

中央明確指出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，就要促使農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。而實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，則是進行規(guī)?；?jīng)營的前提條件，土地流轉(zhuǎn)是進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的途徑，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民將其承包土地的經(jīng)營權(quán)通過租賃等多種方式轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，鼓勵和引導農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，打破農(nóng)村土地細碎化經(jīng)營的局面。

三、 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素分析

上一節(jié)本文對我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度變遷以及目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況進行了簡要分析。雖然，土地流轉(zhuǎn)從理論上來說可以有效地增加農(nóng)民的收入。然而，總體而言，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例仍然較低，農(nóng)村土地資源利用仍處于較低水平。那么是什么因素影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呢，對此一些學者也進行了研究。比如有學者認為缺少農(nóng)民社會保障是影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要因素（翟輝等，2011；何京蓉等，2010）；也有學者認為農(nóng)戶的個人特征和家庭特征等是影響土地流轉(zhuǎn)的因素（韓星煥等，2012；徐美銀，2014）；還有學者認為農(nóng)戶受教育程度、家庭財富水平也是影響土地流轉(zhuǎn)的重要因素（韓星煥等，2012；陸益龍，2012；韓菡、鐘甫寧，2011）。

接下來，本文從四個方面對影響土地流轉(zhuǎn)的因素進行分析：

第一，產(chǎn)權(quán)不清晰造成的土地流轉(zhuǎn)風險及交易成本的上升?？扑固岢龅漠a(chǎn)權(quán)理論核心認為，一切經(jīng)濟活動都需要相應的制度安排，明確當事人雙方的權(quán)利義務，并通過權(quán)利交易達到資源配置或產(chǎn)品收益的最大化。清晰地產(chǎn)權(quán)可以克服外部不經(jīng)濟，降低社會成本。同樣，在土地市場中產(chǎn)權(quán)理論也可以得到很好的詮釋。產(chǎn)權(quán)的的不穩(wěn)定性可以提高了土地流轉(zhuǎn)過程中風險以及并增加交易成本，因此要確保農(nóng)村土地市場順利運行需要產(chǎn)權(quán)制度的穩(wěn)定與清晰（陳錫文等，2002）。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立，使得農(nóng)村土地生產(chǎn)活動由生產(chǎn)隊為單位轉(zhuǎn)為單個家庭為單位，農(nóng)戶也隨之取得了土地的承包經(jīng)營權(quán)。在農(nóng)村土地承包權(quán)確立是由村民自治組織（即村委會）為主導進行的，根據(jù)村集體擁有土地總量，不同家庭的人口數(shù)量，土地質(zhì)量等等因素來確定每個家庭所承包土地的面積。而每個家庭所分得土地的數(shù)量并非固定不變的。這種以村委會主導的“分地”，依照不同情況而定，每年或者每隔幾年重新進行土地分配，這種特點就直接導致了村民所承包土地面積、所處位置等會隨時變動，土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定，也就是產(chǎn)權(quán)不明確。由于產(chǎn)權(quán)的不明晰，一方面對于租出農(nóng)戶而言，在出租承包土地時就會產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)安全性顧慮，擔心出租土地被重新分配，而失去土地造成自身的損失。另一方面，對于租入土地的農(nóng)戶也言，租入土地產(chǎn)權(quán)不清晰會造成其所簽訂的土地租種合同由于承包權(quán)的轉(zhuǎn)移而被迫中止，造成侵害和合同糾紛。現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度導致產(chǎn)權(quán)不清晰也同樣會產(chǎn)生公平與效率的矛盾（黃少安等，2008）。

第二，信息不對稱導致土地流轉(zhuǎn)效率低下。在社會政治經(jīng)濟活動中，由于不同的人對信息了解和掌握情況及途徑的不同，從而產(chǎn)生信息差異，這就造成了在政治談判、市場交易等過程中雙方所處的地位不同、利益失衡。同時，由于信息不對稱也使得在進行經(jīng)濟活動時，資源配置效率低下。

對于土地流轉(zhuǎn)市場而言，土地流轉(zhuǎn)基本上是以家庭為單位，中國農(nóng)村人口眾多，在這個龐大的市場中，市場流轉(zhuǎn)信息并不發(fā)達。尤其是從中找出相匹配的具有土地租出意愿和租入意愿的交易雙方十分不易。對于一部分想要出租自己承包土地的農(nóng)戶，由于農(nóng)村市場中土地流轉(zhuǎn)的信息不暢通，而難以尋找到適合的需求者。即便找到相應的需求者，也可能由于對土地流轉(zhuǎn)市場的價格不清楚而以低價出租，從而未能達到自己利益的最大化。然而，對于想要租入土地的需求者而言，也同樣由于信息的缺乏而難以找到合適的出租土地的農(nóng)戶。而即便是遇到相應的土地供給者，也可能會由于缺乏對土地質(zhì)量、承包權(quán)信息等因素的了解而使自身受到損失。因此，在土地流轉(zhuǎn)市場中，由于缺乏相應的獲取土地流轉(zhuǎn)信息的渠道和中介，有出租意愿的農(nóng)戶無法將土地租種出去，造成土地耕種的浪費甚至撂荒現(xiàn)象；對有租入土地意愿的一方而言，由于無法及時獲得相關(guān)信息，也擱淺甚至放棄租種土地，從而導致土地流轉(zhuǎn)的效率低下。

第三，村民自治組織不當干預導致的尋租行為。對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，由于土地流轉(zhuǎn)供求市場的信息不對稱以及產(chǎn)權(quán)不明晰，在某些地方村民自治組織（即村委會）就在土地流轉(zhuǎn)交易中扮演著非常重要的作用，村委會在某種程度上的不當干預會產(chǎn)生尋租行為。首先，村委會在土地流轉(zhuǎn)市場中的交易中介作用。村委會之所以能夠在土地流轉(zhuǎn)市場中起到交易中介的作用主要是由于土地供求市場的信息不對稱，許多交易活動的產(chǎn)生需要村干部的幫助和協(xié)調(diào)，在這一過程中就容易形成村干部通過自身所具備的優(yōu)勢在土地供求雙方達成租種合約的過程中獲取不當收益，從而減少了土地流轉(zhuǎn)市場中供求雙方的利益。其次，由于在某些地區(qū)土地承包權(quán)不確定，村干部在土地流轉(zhuǎn)過程中為了自身利益而進行不當干預，從而導致流轉(zhuǎn)合同執(zhí)行不力，發(fā)生糾紛。由于土地流轉(zhuǎn)中存在信息不對稱、道德風險和信貸配給等問題，村干部會依靠行政手段對土地資源進行重新配置和調(diào)整，但是這種手段的效果并不明顯，而且還會產(chǎn)生土地尋租和腐敗現(xiàn)象（李慶海等，2011）。

第四，非農(nóng)就業(yè)市場發(fā)育不健全也會影響土地流轉(zhuǎn)。一般情況下，農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動有著路徑依賴，但是由于農(nóng)業(yè)收益率相對較低，且隨著農(nóng)村人口的增加，相對于不變地耕地面積而言產(chǎn)生勞動力過?，F(xiàn)象。土地流轉(zhuǎn)的主體包括土地轉(zhuǎn)出者以及土地轉(zhuǎn)入者，對于轉(zhuǎn)出者而言，其選擇將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出的前提條件就是非農(nóng)就業(yè)收入高于農(nóng)業(yè)活動收入，所以對于非農(nóng)就業(yè)市場發(fā)達的地區(qū)，很多農(nóng)民選擇外出打工增加收入，在這種情況下，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象也較為普遍。在非農(nóng)就業(yè)市場較為發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口向外轉(zhuǎn)移的規(guī)模和頻率較大，并且非農(nóng)就業(yè)收入越大，其耕種土地的機會成本就越大，農(nóng)民選擇將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出，以獲得租金收入的概率就越高；如果某地區(qū)非農(nóng)就業(yè)市場不發(fā)達，缺乏有效地將農(nóng)村勞動力向非農(nóng)市場轉(zhuǎn)移的途徑時，農(nóng)民則以農(nóng)業(yè)收入為主，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展也相對落后。許恒周，郭玉燕（2011）從非農(nóng)收入角度研究了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，并認為農(nóng)民的非農(nóng)收入能夠影響土地流轉(zhuǎn)。所以，對于農(nóng)戶而言，如果該地區(qū)非農(nóng)就業(yè)途徑較多，或非農(nóng)就業(yè)市場較為發(fā)達的話，其將土地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)的意愿越強烈，該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模也就越大。

四、 政策啟示

本文從產(chǎn)權(quán)理論、信息不對稱、行政干預以及非農(nóng)就業(yè)市場的發(fā)展等幾方面對阻礙土地流轉(zhuǎn)的因素進行了分析。接下來，本文將針對影響土地流轉(zhuǎn)的這幾個因素提出相應的建議，以期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場順利和健康運轉(zhuǎn)。

第一，健全和完善相關(guān)的法律法規(guī)及制度安排，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。產(chǎn)權(quán)不清晰會造成土地流轉(zhuǎn)風險及交易成本的上升，所以在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程中要制定專門法律法規(guī)并完善相關(guān)制度，明確界定農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這包括對農(nóng)民承包土地的確權(quán)以及明確土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系等。新一輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作正在進行中，該項工作2017年全部完成。付江濤等（2016）通過對江蘇省三縣實地調(diào)查，實證分析了新一輪農(nóng)村承辦地確權(quán)登記頒證對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響。他們認為從農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地看，農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證能夠顯著促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。此外，在制定相關(guān)法律法規(guī)及制度后，同時也要加強宣傳教育活動，農(nóng)戶對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的認知程度能顯著地影響土地流轉(zhuǎn)的進行（晉洪濤，2011）。

第二，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)的交易平臺，完善土地流轉(zhuǎn)市場的信息溝通渠道。土地流轉(zhuǎn)的交易平臺可以建立土地產(chǎn)權(quán)交易所，比如2008年成都成立了第一家產(chǎn)權(quán)交易所；也可以建立互聯(lián)網(wǎng)信息平臺，通過查看網(wǎng)絡(luò)平臺上公布的土地流轉(zhuǎn)的最新信息，了解各地區(qū)土地的供求情況。土地流轉(zhuǎn)信息平臺的建立可以有效地為廣大農(nóng)戶和經(jīng)濟組織提供更為全面和豐富的土地流轉(zhuǎn)信息，減少土地流轉(zhuǎn)的交易費用，在一定程度上減少土地流轉(zhuǎn)市場信息不對稱，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給與需求信息的交流，充分發(fā)揮市場的價格形成機制作用，促進土地資源的有效配置，激勵農(nóng)民積極進行土地流轉(zhuǎn)。

第三，積極推動地區(qū)非農(nóng)就業(yè)市場的發(fā)展。非農(nóng)就業(yè)市場的發(fā)育程度能夠影響土地流轉(zhuǎn)的進行，所以促進土地流轉(zhuǎn)必須以發(fā)展非農(nóng)就業(yè)市場為前提。發(fā)展非農(nóng)就業(yè)市場，一方面要走出去，這就是說將農(nóng)村一部分剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市中，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市中獲得更多的就業(yè)機會。這就需要不斷促進我國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，大力發(fā)展服務業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)，大力推動城鎮(zhèn)化進程，創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)途徑。另一方面也要引進來，這可以將城市的一些就業(yè)機會引入到農(nóng)村來，在農(nóng)村設(shè)立企業(yè)和工廠，通過對農(nóng)民的短期培訓，招聘農(nóng)民進行非農(nóng)生產(chǎn)活動；還可以積極引進優(yōu)秀的大學生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動更多的非農(nóng)就業(yè)機會，提高農(nóng)民的非農(nóng)收入；此外，還可以培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，讓不愿離開土地的農(nóng)民在規(guī)?；?、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)合作組織中進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這樣不僅可以獲得土地租金和勞動收入，還可以消除農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去之后，部分農(nóng)民擔心失去土地不安全心理。

第四，加強農(nóng)民的教育培訓工作，提高農(nóng)民的教育文化水平。首先，就轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民而言，其收入來源的絕大部分來自非農(nóng)就業(yè)。通過對農(nóng)民進行教育培訓可以提升其非農(nóng)技能，拓展非農(nóng)就業(yè)渠道，增強競爭力，從而提高其非農(nóng)就業(yè)的機會和收入。一方面可以通過加強正規(guī)教育的培養(yǎng)，提升農(nóng)村教育條件并加大農(nóng)村教育資金的投入，使得農(nóng)村學生擁有與城市學生公平的教育機會和升學機會；另一方面加強農(nóng)民職業(yè)技能培訓，通過培訓獲得非農(nóng)就業(yè)的渠道和專業(yè)技術(shù)。其次，對轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶而言，定期對其進行農(nóng)業(yè)技能的培訓，加強經(jīng)營管理知識教育，掌握農(nóng)業(yè)發(fā)展的新技術(shù)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作進行科學化、專業(yè)化的管理，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

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作者簡介：張美嶺（1987-），女，漢族，河北省石家莊人，中國人民大學經(jīng)濟學院博士生，研究方向為中國經(jīng)濟問題。

收稿日期：2016-06-21。