從政策學(xué)角度淺析我國體育彩票政策的演變

張麗麗

(湖州師范學(xué)院 體育學(xué)院 浙江 湖州 313000)

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·體育經(jīng)濟學(xué)·

從政策學(xué)角度淺析我國體育彩票政策的演變

張麗麗

(湖州師范學(xué)院 體育學(xué)院 浙江 湖州 313000)

采用文獻資料法和訪談法，對我國體育彩票政策的演變過程進行梳理，從政策學(xué)角度分析了體育彩票政策的數(shù)量變化、制定主體及內(nèi)容、執(zhí)行方式的演進，指出我國體育彩票政策演進過程中存在的問題，為我國體彩票政策的完善提供參考。

體育彩票；體育彩票政策；政策演變；政策分析

體育彩票是體育產(chǎn)業(yè)的一個分支，它是為了更好地發(fā)揮體育本體產(chǎn)業(yè)的效益而提供的綜合服務(wù)的部門。任何國家在合法化彩票業(yè)的時候，都需要研究和制定明確的宏觀產(chǎn)業(yè)政策。然而，由于我國彩票在合法化時的特殊歷史原因，我國主管部門至今仍缺乏對彩票業(yè)乃至整個博彩業(yè)發(fā)展的宏觀產(chǎn)業(yè)政策的研究和制定[1]。我國體育政策研究涉及體育政策的本質(zhì)研究、價值研究和過程研究，較少涉及到體育彩票政策的研究。以政策學(xué)為視角對我國體育彩票政策的演變進行分析，為我國相關(guān)管理部門進一步完善我國體育彩票政策提供參考，促進體育彩票業(yè)的發(fā)展。

1　體育彩票政策的界定

政策較為有代表性的界定是國家機關(guān)、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則[2]。原國家體委在《國家體委1994-1995年度體育彩票發(fā)行管理辦法》中定義體育彩票為：“以籌集國際和全國性大型體育運動會舉辦資金等名義發(fā)行的，印有號碼、圖形或文字的，供人們自愿購買并能夠證明購買人擁有按照特定規(guī)則獲取獎勵權(quán)利的書面憑證[3]”。產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實現(xiàn)某個經(jīng)濟或社會目標而制定的用以調(diào)控經(jīng)濟的各種政策的總和[4]。通過對體育彩票、政策及產(chǎn)業(yè)政策的理解，歸納出體育彩票政策應(yīng)該是關(guān)于體育彩票的國家政權(quán)機關(guān)、政黨組織和其他社會政治集團在一定時期內(nèi)采取的一般步驟和具體措施，是政府為了實現(xiàn)一定的經(jīng)濟和社會目標而對體育彩票行業(yè)的形成和發(fā)展進行干預(yù)的各種政策的總和。

目前，現(xiàn)有的文獻研究多從彩票監(jiān)管制度、市場制度、資金分配制度等方面進行探究。李怡對中外體育彩票業(yè)政策法規(guī)比較進行了分析[5]，楊琳從產(chǎn)業(yè)政策視角對中國體育彩票業(yè)政策進行了研究。研究指出：“我國發(fā)行體育彩票時間尚短，體育彩票的法制化沒有跟上體育彩票發(fā)展的步伐，導(dǎo)致我國缺少一部正式的有關(guān)彩票管理的法律，而僅有若干黨中央、國務(wù)院發(fā)布的通知或中國人民銀行、財政部以及民政部、國家體育總局制定的零散彩票管理行政規(guī)章，這與我國現(xiàn)在的彩票市場發(fā)展形勢極不相稱[4]。”金世斌在《中國彩票20年的政策演變與路徑》中探討了中國彩票監(jiān)管制度、市場制度、資金分配制度、稅收制度的演變過程，把福利彩票與體育彩票結(jié)合起來分析彩票的發(fā)展階段與特征、政策演變過程、動力機制[6]。

2　我國體育彩票政策的發(fā)展歷程

體育彩票政策在一定的社會背景下產(chǎn)生，在特定的政治體制、經(jīng)濟體制和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，隨著本國的社會發(fā)展需求而不斷發(fā)展和完善。體育彩票政策基本經(jīng)歷了從無到有、從少到多、從籠統(tǒng)到細致的發(fā)展過程。體育彩票政策的制定動因主要有兩種，一是體育彩票發(fā)展的強烈需求或體育彩票組織的強烈要求，促使體育彩票政策的產(chǎn)生；二是政府為了發(fā)展本國體育事業(yè)，調(diào)整整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主動制定體育彩票政策，以培育和擴大體育彩票市場。體育彩票政策的變遷是一個連續(xù)的漸進的過程，不能把每個階段截然分開。體育彩票政策的發(fā)展歷程大致分為以下三個階段：萌芽階段(1984年-1994年)、起步階段(1995年-1999年)、快速發(fā)展階段(2000年至今)[7]。如表1所示。

表1　我國體育彩票政策的發(fā)展歷程

注：數(shù)據(jù)出自柳晏源《中國體育彩票發(fā)展的政策變遷研究 》

3　我國體育彩票政策演變的分析

3.1體育彩票政策數(shù)量變化的年度分析

從整體上看，體育彩票政策數(shù)量的變化呈中間高、兩邊低的態(tài)勢，其中，在萌芽階段的1994年出現(xiàn)了6個體育彩票有關(guān)政策，這是由于體育彩票剛進入市場，缺乏監(jiān)管，市場秩序出現(xiàn)了混亂，從發(fā)行到管理機制不夠完備，特別是出現(xiàn)了一些不良事件，國務(wù)院頒發(fā)了一系列的政策來加強對體育彩票的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。這一階段的彩票政策大都是針對“禁止濫發(fā)和擅發(fā)、彩票市場秩序、市場管理”，對早期彩票的發(fā)行管理和市場秩序調(diào)節(jié)產(chǎn)生了一定的作用，為以后的彩票管理和市場規(guī)范奠定基礎(chǔ)[7]。在起步階段，頒發(fā)的體育彩票政策總體較多，這是因為彩票市場秩序的規(guī)范性和監(jiān)管不夠，缺乏長效的法律規(guī)范，在體育彩票組織管理和發(fā)行過程中雖然明確規(guī)定和統(tǒng)一，但還是存在諸多問題，實行發(fā)現(xiàn)問題立即處理，維護彩票市場秩序，進行彩票管理體制改革。此外，體育彩票市場初步打開，管理體制轉(zhuǎn)變成國家彩票管理，有關(guān)管理和發(fā)行工作逐步有序也需要有關(guān)政策進行扶持。在快速發(fā)展階段，除2000年出現(xiàn)5個政策、2001年出現(xiàn)了10個政策外，其他年份逐漸平緩。這一階段體育彩票的管理體制正式步入國家管理性質(zhì)，在2000、2001的交接階段，制定的政策較多，彩票市場的科技化、秩序化、法制化不斷規(guī)范，“管辦分離”、理順彩票中心內(nèi)部機構(gòu)職能，管理、制度、廉政方面做出監(jiān)督，不斷塑造和提升體育彩票形象，各項工作逐步程序化，安全系數(shù)增加，管理逐步科學(xué)完善。體育彩票政策頒發(fā)的階段和年份體現(xiàn)了體育彩票政策由出現(xiàn)到起步到快速發(fā)展的過程。在快速發(fā)展階段出現(xiàn)了“真空期”，說明體育彩票的管理已逐步制度化、科學(xué)化，再次表明了體育彩票政策在特定的政治體制、經(jīng)濟體制和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，隨著本國的社會發(fā)展需求而不斷發(fā)展和完善。如圖1所示。

3.2體育彩票政策制定主體及內(nèi)容的演進

在20世紀80年代，我國社會改革和經(jīng)濟的發(fā)展給發(fā)行彩票帶來了機遇。在體育彩票萌芽階段，只以一些用于籌集大型運動會的獎券形式發(fā)行。1994年3月11日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于體育彩票等問題的復(fù)函》批準當(dāng)時的國家體委在全國范圍內(nèi)發(fā)行體育彩票，于1994年4月5日成立了國家體委體育彩票管理中心。國家體委于1994年6月18日發(fā)布《國家體委關(guān)于做好1994—1995年度體育彩票銷售工作的通知》，體育彩票政策的制定主體由國務(wù)院成為國家體委，中國人民銀行為國務(wù)院確定主管彩票工作的機關(guān)。這一階段體育彩票的政策主要針對體育彩票的合法發(fā)行和市場存在的問題，缺乏具有法律效力的、長期的約束性政策，行政色彩非常明顯，為下一階段體育彩票正式發(fā)行機構(gòu)設(shè)置、發(fā)行額度等方面提供了籌備工作指導(dǎo)。在起步階段，雖然國家及相關(guān)部門頒布了多條行政性政策來予以規(guī)范體育彩票的發(fā)行管理，但還是出現(xiàn)了因體育彩票銷售而導(dǎo)致的一系列群體性事件。體育彩票管理中心、中國人民銀行、國家體委辦公廳相繼頒發(fā)了《關(guān)于計算機輔助銷售傳統(tǒng)型體育彩票的有關(guān)問題的緊急通知》、《關(guān)于加強彩票市場管理的緊急通知》、《關(guān)于加強體育彩票銷售管理的緊急通知》、《關(guān)于體育彩票額度審批程序及銷售管理要求的通知》、《關(guān)于電腦彩票管理工作要求的通知》等政策文件，圍繞體育彩票的發(fā)行、市場管理、電腦彩票管理、銷售管理、額度分配、公益金、審計監(jiān)督等問題[7]。這一階段體育彩票政策出現(xiàn)了對一些問題的預(yù)判能力不足，存在被動地針對“出現(xiàn)問題”而頒發(fā)政策，政策的制定主體也多方面，出現(xiàn)了“齊抓共管”。1999年，中國人民銀行向國務(wù)院報送了《關(guān)于改革彩票管理體制的請示》，經(jīng)批準，將彩票主管職能移交給財政部，標志著體育彩票的管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲也势惫芾?，體育彩票政策的制定越來越細化，正逐漸規(guī)范化、科學(xué)化。在快速發(fā)展階段，國家體育總局成立了中體彩科技發(fā)展有限公司，進一步完善了體育彩票管理制度，實行了“管辦分離”。體育彩票市場秩序不斷規(guī)范，體彩電腦彩票系統(tǒng)開發(fā)、銷售、公益金分配、足球彩票、籃球彩票、財務(wù)管理等工作進一步細化。圍繞彩票立法和健全體育彩票管理制度，2009年5月國務(wù)院頒布了《彩票管理條例》，并制定了《2007-2009年體育彩票發(fā)展實施綱要》、《體育彩票“十二五”規(guī)劃》，體育彩票政策走上法制化、科學(xué)化的道路。如圖2所示。

圖1　體育彩票政策年度頒布數(shù)量變化

圖2　體育彩票政策制定主體及內(nèi)容的演進

3.3體育彩票政策執(zhí)行方式的演進

在體育彩票政策發(fā)展的三個階段，政策的執(zhí)行總體依靠政府權(quán)威，采用行政措施自上而下執(zhí)行。體育彩票政策是伴隨著國家批準體育彩票合法發(fā)行而產(chǎn)生的，在體育彩票的發(fā)展過程中起到引導(dǎo)和調(diào)控作用。體育彩票政策的制定有一定的滯后性，特別是在起步階段，針對“出現(xiàn)問題”而制定政策，在執(zhí)行過程中“解決問題”。體育彩票政策執(zhí)行的監(jiān)管體制也經(jīng)歷了“民政部——中募委監(jiān)管”、“中國人民銀行-民政部-國家體委監(jiān)管”、“財政部-民政部-國家體育總局監(jiān)管”三個過程[6]。在萌芽階段，出現(xiàn)了濫發(fā)彩票、獎券的現(xiàn)象，雖頒布有關(guān)制止濫發(fā)各種獎券的通知等體育彩票政策，但并不能有效制止，加上監(jiān)管力度不夠，在利益驅(qū)動下，出現(xiàn)了一些不良事件，體育彩票政策的執(zhí)行缺乏有效性。在1993年國務(wù)院34號文件再次重申彩票發(fā)行權(quán)批準權(quán)在中央[8]，體育彩票的發(fā)行管理才得以規(guī)范。目前我國體育彩票的管理體制是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，體育總局主辦，彩票管理中心發(fā)行，財政部負責(zé)監(jiān)管，稅務(wù)、審計部門監(jiān)督[4]。2009年國務(wù)院頒布的《彩票管理條例》標志我國彩票工作邁向法制化的新臺階，彩票管理條例的產(chǎn)生可以將對彩票的管理依據(jù)從部門行政規(guī)章上升到國務(wù)院行政法規(guī)的層次。2012 年國務(wù)院批準的《彩票管理條例實施細則》是對 《彩票管理條例》的進一步細化，明確規(guī)定了彩票管理職責(zé)、彩票的發(fā)行和銷售，開獎和兌獎等，強化了彩票的監(jiān)管力度，有益于彩票市場的有序運行，并為彩票購買者提供了合法的權(quán)益保障，不僅在制度層次確保了彩票在我國的發(fā)展，還使得體育彩票在我國法制化建設(shè)和規(guī)范化管理的進程加快[4]。

4　我國體育彩票政策演進過程中存在的問題

我國體育彩票目前還是政府統(tǒng)一管理，行政色彩較為濃厚，彩票主管權(quán)利集中于政府部門，不能完全進入市場。體育彩票政策還沒有形成完整體系，涉及的范圍、深度還不夠。

現(xiàn)有的體育彩票政策偏重于為“解決問題”而“解決問題”，存在“發(fā)現(xiàn)問題”而“解決問題”，缺乏對存在問題的根源、內(nèi)在機制的分析和研究，導(dǎo)致體育彩票政策的可預(yù)測性不夠，缺乏關(guān)于體育彩票政策執(zhí)行問題的研究。

其次，我國體育彩票政策的研究尚處于起步摸索階段，與政策相關(guān)的基礎(chǔ)研究還太少，關(guān)于體育彩票政策執(zhí)行研究的理論分析非常匱乏。在政策學(xué)研究中，一個完整的政策運行過程分為政策制定、政策執(zhí)行和政策評估?，F(xiàn)有的體育彩票政策研究側(cè)重于分析彩票政策的現(xiàn)狀和存在問題，解讀政策文件，梳理彩票政策的內(nèi)容、類型，沒有進一步分析體育彩票政策的執(zhí)行和評估，缺乏系統(tǒng)性和前瞻性，而在其它公共政策執(zhí)行研究領(lǐng)域，政策網(wǎng)絡(luò)理論、治理理論等已被廣泛應(yīng)用。體育彩票政策應(yīng)與政策學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科緊密聯(lián)系，可以為體育彩票政策研究提供基礎(chǔ)性的理論分析依據(jù)。國外關(guān)于政策的研究絕大多數(shù)都遵循著嚴謹?shù)难芯砍绦?，即陳述研究問題—提出研究假設(shè)—構(gòu)建理論模型—收集數(shù)據(jù)—假設(shè)檢驗—解釋與說明—后續(xù)研究展望，而在我國體育政策執(zhí)行研究中較容易關(guān)注某個環(huán)節(jié)或者某個要素對執(zhí)行效果的影響，忽視從整體角度對體育彩票政策執(zhí)行的各個要素之間的相互影響。這和我國體育彩票政策剛步入規(guī)范化和法制化道路有關(guān)，也為體育彩票政策的后繼研究提供了一定的基礎(chǔ)。

5　結(jié)論

5.1我國體彩票政策在一定的社會背景下產(chǎn)生，隨著社會的發(fā)展而發(fā)展，經(jīng)歷了萌芽階段、起步階段和快速發(fā)展階段。

5.2我國體育彩票政策數(shù)量的變化呈中間高、兩邊低的態(tài)勢。體育彩票政策經(jīng)歷了部門彩票到國家彩票的轉(zhuǎn)變，分別為：國家體委制定體彩政策——體育彩票管理中心、中國人民銀行、國家體委“齊抓共管”——財政部、國家體育總局“管辦分離”。我國體育彩票政策總體依靠政府權(quán)威，采取行政措施自上而下執(zhí)行，在制定、監(jiān)管過程中有一定的滯后性。

5.3我國體育彩票政策研究處于起步摸索階段，還沒有形成完整體系，與體育彩票政策相關(guān)的基礎(chǔ)研究較少，理論支持尚為薄弱。

[1]王薛紅.中國彩票業(yè)的發(fā)展與政策研究[J].財政研究，2006(9):11-14.

[2]張蕊.我國地方政府公共政策執(zhí)行問題研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2012.

[3]回顧中國體育彩票發(fā)展歷程：總銷量5600億[EB/OL].http://news．starlott．tom/2012/12/2012121111 2008127791．html.

[4]楊琳.基于產(chǎn)業(yè)政策視角下的中國體育彩票業(yè)政策研究[D].北京：首都體育學(xué)院，2012.

[5]李怡.中外體育彩票業(yè)政策法規(guī)比較[J].武漢體育學(xué)院學(xué)報,2008，42(2):39-44.

[6]金世斌.中國彩票20年的政策演變與路徑[J].體育與科學(xué),2008，29(1):54-59.

[7]柳晏源.中國體育彩票發(fā)展的政策變遷研究[D].長沙：湖南師范大學(xué)，2014.

[8]國務(wù)院關(guān)于進一步加強彩票市場管理的通知(國發(fā)〔1993〕34號).

Analysis on the Evolution of Sports Lottery Policy in China from the Perspective of Policy Science

Zhang Li-li

(School of Physical Education, Huzhou University, Huzhou 313000, China)

By using the method of literature and interview, the research sorts out the evolution process of China's sports lottery policy, and analyzes the number variety, making subject and content, execution mode of evolution of sports lottery policy from the perspective of policy. It points out that problems exist in China's sports lottery policy evolution, provide a reference for the perfection of Chinese lottery policy.

sports lottery; sports lottery policy; policy evolution; policy analysis

1004-3624(2016)05-0044-04

湖州師范學(xué)院科研項目(2015XJWK05)

2016-06-28

張麗麗(1977-)，女，湖北人，講師，碩士，研究方向：體育人文社會學(xué).

G80-05

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