劉正強

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一部假信訪法及其法權想象*

劉正強

內(nèi)容提要隨著中國法治的進步，基于法治對秩序的追求不僅僅是一個宏大的理想，亦是中國數(shù)十年來的實踐。由于以政治立基的信訪制度被默認為應當承載更多的公平、正義理念，強化與完善信訪職能、尤其是信訪法治化的主張便不斷釋放出來，并常常表現(xiàn)為信訪之內(nèi)在政治倫理與外在法治要求之間的對立與沖突。本文對一部流傳于民間的山寨版“信訪法”及其負載的信息進行了深度解讀，以為思考信訪及其法治化諸命題提供縱貫視野，更為理解當前復雜的信訪困局、尤其是形成新的信訪治理思路提供解釋和啟發(fā)。這不但是對時下熱議中的“信訪立法”的一種回應，更是對在既有政治框架下如何藉信訪制度整理與安頓民意的一種憂思。

山寨信訪法民意法權

當前，中國所面臨的信訪困局不斷觸痛著國家與社會的敏感神經(jīng)，凸顯了國家總體性的治理困境。但在對其抱持的治理期待中，仍然缺乏一個明晰的圖景。作為中國獨具特色的本土化、輔助性的制度設計，信訪長期以來成為國家支撐性的社會治理資源和手段。本文對一部流傳于民間的山寨版“信訪法”及其負載的信息進行了深度解讀，以為思考信訪及其法治化諸命題提供縱貫視野，更為理解當前復雜的信訪困局、尤其是形成新的信訪治理思路提供解釋和啟發(fā)。

“立法主義”者所秉持的法治幻象

“法治”在中國有著特殊的境遇。上世紀70年代末，剛剛結束“文革”的中國痛中思定、亂中求治，拉開了以舉國體制推行法制(治)的帷幕。出于對長期以來“無法無天”、法律虛無主義的逆反，國家對加強立法、完善法制有了切膚的認識。在“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法律原則譜系中，“有法可依”居于優(yōu)先發(fā)展的地位。立法主義者認為，有法可依是法治建設最起碼的前提和條件，有總比沒好、多總比少好，只要具備了一套完整的法律制度，社會秩序的維持也就有了基礎，“善治”也就不在話下了。由于立法工作不會直接影響現(xiàn)實的社會關系，再加之立法機關的強力推進和社會大眾法律需求的不斷釋放，立法工作得以突飛猛進，成為了法制(治)建設中最先和最易于突破的一個領域。于是，“中國特色社會主義法律體系”于2011年宣告形成①，有法可依已是不爭的事實，甚至可以說(相對于“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”16字方針)中國法治建設至少已具備了基本的名義進程。

近幾年來，針對日益突出的社會矛盾與問題，“立法主義”思維得以強化，人們傾向于將法律“治理”化，通過訴諸立法急功近利地應對緊迫的社會問題——在某一現(xiàn)象、問題出現(xiàn)后，常常是官方、學者、民間及媒體不約而同地強調“加強立法”。當前，在嚴峻的信訪形勢與信訪法治化改革背景下，“信訪立法”的呼吁日趨強烈。

能否對信訪立法，引起了學者的熱議。一些學者聲張信訪權利于憲法不悖，“無論我們?nèi)绾卫斫狻ㄖ巍诋斍暗膬?nèi)涵與外延，信訪制度設置所體現(xiàn)出的對公民權利保障和救濟的本意要隨著政治體制改革的深入而逐步被導入法治軌道。目前，信訪人雖然可以通過信訪制度獲得某種保障，但它并不屬于嚴格意義上的法律權利，因而其權利性質是不完備的。”②他們試圖賦予信訪“權利”屬性：由于信訪制度“在追求實體正義時罔顧程序正義，強化了長官意志，在使權利得到救濟的同時，再生產(chǎn)出使權利遭受壓制的制度合法性”，因此“信訪制度的改革方向，是矯正其不講程序、缺乏規(guī)范、充滿恣意的根本弊端，將信訪救濟改造為行政訴訟救濟與行政復議救濟的補充機制。”③“將信訪明確為一種基本權利，并以此為邏輯起點，最終確立具有正當性的自洽的權利保障制度是對癥良藥，也是信訪制度改革和法治理念并行不悖的關鍵?！雹芤虼?，“信訪作為一種‘權利形態(tài)’正在被理論證成、被普通公民實踐并開始達成一種普遍的權利共識，信訪正在從新中國成立之初公民行使民主權利的方法和手段，成長為一種獨立的權利類型以及一套系統(tǒng)的權利救濟機制?！雹?/p>

山寨版“信訪法”及其擁躉者

1995年國務院發(fā)布并于2005年修訂的《信訪條例》生效至今，是一部規(guī)范、正規(guī)的法律文本。此外，我國各級人大、法院、檢察院乃至工青婦、殘聯(lián)、國企等都有自己的信訪條例(辦法、規(guī)定)等。他們的規(guī)定大都參照了國務院的《信訪條例》，雖然文字表述各異，但與《信訪條例》有內(nèi)在的一致性。不過，由于信訪制度的政治屬性，它更多地要依賴黨政機關內(nèi)部的政策、規(guī)定來規(guī)范，相對于正式的、具有國家強制力的制訂法，這些文件具有軟法(Soft law)的性質。⑥從法律規(guī)范的角度來看，現(xiàn)行《信訪條例》只是一部行政法規(guī)，位階過低過窄，調整范圍有限，缺乏足夠的權威性和覆蓋面。民間乃至一些政府部門對“信訪法”具有不同的認知，常常有人將《信訪條例》誤作并不存在的“信訪法”。⑦而將《信訪條例》冠以“中華人民共和國”的情況更普遍。⑧更有一些訪民執(zhí)著地認為《信訪條例》就是一個“法”，在他們樸素的認知中，“法”顯然要比“條例”大。⑨

表1　山寨“信訪法”有關信息

這部“信訪法”的銷量有多少、流傳有多廣，不得而知。但基于這個文本線上、線下的廣泛流傳，相信其擁躉者眾。事實上，常常有訪民拿著“信訪法”找信訪局，質問他們?yōu)槭裁床蛔袷匦旁L法。用時興的語言講，這部“信訪法”是一個地道的山寨版本，它所負載的信息可能遠遠超過了正宗的法律“行貨”。

“信訪法”：關于大眾信訪理想的微敘事

作者張國福起先通過“立法”闡述自己的主張，而后通過銷售自己的“法律”謀生——當然，他不曾把這個文本當作真的法律，而是通過“立法”這種高端方式釋放一下自個兒的信訪主張。在他看來，自己之所以在上訪過程中處處碰壁受掣肘，并不全由官家刁難所致，更多的是因為制度規(guī)定的無情、僵硬。因此，這個平民化的文本是作者情緒的一次舒展，形同與官方切磋的行為藝術。從法理上看，這部“信訪法”聲稱以《憲法》為依據(jù)，演繹、延伸和提升了《信訪條例》的內(nèi)容；它也具有平民“范兒”，正如其作者是一介布衣一樣，這是一個非常通俗的平民化版本。

在支持做大信訪、將其打造成一個超級機構的同時，作者更多的是自我賦權，以最大限度地保障訪民的權利。具體來說就是賦予訪民“評議歸檔”的權利，無條件地以訪民是否滿意作為信訪事項是否結案歸檔的唯一標準：“承辦單位(包括同級檢察院、上一級檢察院)辦結后，把結果交給信訪局，信訪局通知信訪人，和信訪人一起填寫評議書存檔?！薄靶旁L人滿意的，結案息訪；信訪人不滿意的，給承辦單位(包括同級檢察院、上一級檢察院)一把手、直接工作人員扣分存檔?！?/p>

相應地，“信訪法”也為信訪工作人員設立了最為苛刻的問責標準，只要當事人不滿意或者信訪案件的處理有瑕疵，就動輒開除、撤職：“不能作為不作為就開除，亂作為不好好作為就受罰，總亂作為不好好作為就開除。總之，(對信訪局干部)干不了活的不養(yǎng)，不干活的不養(yǎng)，不好好干活的不要”，甚至“信訪無故不予受理或沒有按期交有關單位處理一次，本局一把手、直接工作人員都被開除”，“上一級局對下一級局全體工作人員在辦公場所內(nèi)的活動的視聽資料遺漏5分鐘的，本局一把手、直接工作人員都被開除”，“在法定時間內(nèi)，承辦單位沒有結案，承辦單位一把手、直接工作人員都被開除”。此外，“如果當?shù)孛襟w對同級信訪局的過錯沒有盡到曝光義務，而被外地媒體曝光一次，當?shù)孛襟w一把手都被免職；當?shù)?同行)媒體自曝光之日起，10日內(nèi)一次給付曝光媒體50萬資金?！倍伴_除、免職之懲處必須在處理意見公布之日起30日內(nèi)落實，如果到期不落實，同樣開除執(zhí)行人中一把手”。

更為奇葩的是，“信訪法”還專門在最后一章(第七章)規(guī)定了“信訪法的意義”，規(guī)定民眾是“考官”，官員是“考生”：“因為有嚴格可操作的法規(guī)，即使社會上有黑惡勢力搗亂破壞，為了自身的利益，工作人員也會誓死拼爭”，“信訪局使民眾成為領導干部的考官，對領導干部的工作可以直接地批評，真正地行使了自己的民主監(jiān)督權利。信訪局的公告是腐敗分子違法亂紀的最具體最有力的證據(jù)；處罰法規(guī)是懲處腐敗分子的法律武器，為民眾控告腐敗分子提供了確鑿的證據(jù)和可操作的法律依據(jù)”。

總之，這部“信訪法”抒發(fā)了一籌莫展、萬般無奈之下的訪民對于一種理想的信訪制度安排的想像和向往，實現(xiàn)了人民至上、大眾民主甚至不乏民粹色彩的敘事。

揭橥自“法治”之法權想像

小結：立法如何鏈接“民意”

如果將張記“信訪法”視作一種“網(wǎng)絡輿情”，那么它至少觸及到了立法的一個核心議題：民意如何被揀選、整理與安頓。這是一個歷久彌新的話題：從理論上講，現(xiàn)代民主政治本身既包含了精英的設計，也是民意的體現(xiàn)與凝結——即民意的結構化與固著化，它對民意起著收集、揀選與吸納的作用。由于中西方不同的政治生態(tài)環(huán)境，民意表達有著非常不同的路徑與風格。在典型的西方政治運作中，民意表達比較正式、規(guī)范和多元，尤其與代議制有著內(nèi)在的聯(lián)系，“選票”就是這二者之間的具象化鏈接。而在中國的政治傳統(tǒng)中，數(shù)千年來奉行大一統(tǒng)的集權政治，尤其是推行法家之治，用強制的力量做到政令暢通、國家統(tǒng)一。但政治運作也并不完全是封閉和排他的，散亂的民意也在某種情況下發(fā)揮作用，除了從理論上將民意加工、上升為抽象的“天意”、“天理”的民本思維外，民意更多地是在大眾生活共同體中通過習慣、道德等散亂地發(fā)揮作用。

但在今天，民意愈益分化、復雜，有著越來越難以厘清的面相，其產(chǎn)生、傳遞、表達、釋放的路徑與過去大不相同。這不僅由于社會的急劇變遷導致社會利益的多元、分化，而且也與傳播手段的現(xiàn)代化密切相關，尤其是網(wǎng)絡這種虛擬空間，使得虛擬民意、偽民意大行其道，民意不但可以被操縱、扭曲、遮蔽，也可以被制造、生產(chǎn)、“反轉”。在各種極端情緒中，網(wǎng)絡民粹主義以其鮮明的草根左派色彩而引人注目，網(wǎng)絡的平等性、匿名性以及信息傳遞的快捷性使其具備了民粹思潮所需要的“人民性”生長土壤，并蔓延至線下的現(xiàn)實生活中。在這種情況下，對民意的識別顯得尤其重要，這涉及到了對信訪政治功能與政治價值的再審視。由于“法治”的正確性兼大眾權利意識的萌動，人們往往希望將更多的社會事務權利化，事事動輒立法、賦權，甚至人為地為其披上一件權利的馬甲——官方與民間不約而同的信訪“立法”沖動，就是這種思維的外顯。

法治是人類文明社會的一種實質性要素，它足以統(tǒng)帥社會的全部法律價值和政治價值。但在目前的中國社會，再完善、優(yōu)良的立法也可能無法打通法治與社會生活的最后一公里、一百米甚或一厘米。距離生活越近，就越要仰仗更智慧的政治制度與設計。本文對山寨版“信訪法”文本的分析，既是對熱議中的“信訪立法”的一種回應，更表達了在既有政治框架下如何藉信訪制度整理與安頓民意的一種深切憂思。

①中共十五大、十六大都提出要在2010年形成有中國特色社會主義法律體系的立法目標；十七大提出要完善中國特色社會主義法律體系。2011年3月10日時任全國人大常委會委員長吳邦國在向十一屆人大四次會議作工作報告時宣布，“一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成?！?/p>

②席偉健：《“建制議程”與請愿權：信訪制度憲法化及其鏈接》，載《學術月刊》2014年第10期。

③王鍇、楊福忠：《論信訪救濟的補充性》，載《法商研究》2011年第4期。

④余凈植：《信訪脫困的可能思路——基于權利保障維度的討論》，載《福建論壇》(人文社科版)2009年第12期。更多觀點可參看《信訪與社會矛盾問題研究》(中國民主法制出版社)2015年第3期的一組文章。

⑤任喜榮：《信訪制度的屬性與功能檢討——作為“新興”權利的信訪權》，載《法商研究》2011年第4期。

⑥近年來，相對于硬法(Hard law)的軟法(Soft law)概念在歐洲、日本和我國均有流行的趨勢。國內(nèi)外學者多引用法國學者Francis Snyder于1994年對軟法概念所作的界定：軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則，但具體對什么是軟法尚有爭議。一些學者認為“兩辦(中共中央辦公廳、國務院辦公廳)”的聯(lián)合文件、執(zhí)政黨的政策、黨法等，都屬于軟法——即非典型意義的法(非嚴格的法)。見梁劍兵《論軟法研究的理論與學術價值》，載《學理論》2010年第21期；姜明安《完善軟法機制，推進社會公共治理創(chuàng)新》，載《中國法學》2010年第5期等。

⑦如臺江縣環(huán)保局的工作動態(tài)稱，“我局組織全體干部職工學習《信訪法》、《保密法》、《工會法》、《禁毒法》等法律法規(guī)知識和環(huán)保相關法律法規(guī)知識以及反邪教警示教育知識，并要求會上干部職工務必做好其家庭成員的宣傳教育工作?！币娕_江縣人民政府門戶網(wǎng)：http://www.gztaijiang.gov.cn/gknr.jsp?urltype=news.NewsContentUrl&wbnewsid=3810&wbt reeid=1486。

⑧如《中華人民共和國信訪條例》，見湖北荊門門戶網(wǎng)：http://www.jingmen.gov.cn/bmxxgk/szljdj/zcfgjgfxwj/fg/2010-11-22/3647.html。

⑨“甚至，作為信訪干部居然不知道有個《中華人民共和國信訪法》，居然還和訪民們放肆爭論是否有這個信訪法的問題。信訪干部不羞愧，訪民們都替他羞愧，可見他們平時是怎樣忽悠訪民的?！吨腥A人民共和國信訪法》是由溫家寶總理發(fā)布的第431號令，從2005年5月1日施行，1995年10月28日國務院發(fā)布的《信訪條例》同時作廢?！陛d《長沙市政府信訪干部竟然不知道有〈信訪法〉》見：http://club.china.com/data/thread/1011/2737/48/67/7_1.html#。

⑩見《中央黨校國家信訪局聯(lián)合舉辦“信訪·法治·科學發(fā)展觀”研討會》：http://www.gjxfj.gov.cn/2008-12/31/content_15329030.htm。

〔責任編輯：吳明〕

劉正強，社會學博士，上海社會科學院社會學所助理研究員。上海，200020

*本文系國家社科基金項目“我國信訪制度的風險評估與分類治理研究”(項目號：16BZZ046)及國家信訪局信訪理論研究項目“以‘去存量’為核心的信訪積案分類治理研究”(項目號：2016AG0604)的階段性成果。