流動(dòng)人口的社會(huì)保障政策研究

姚林

摘要：通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放后期社會(huì)保障政策的綜述，梳理了政策演進(jìn)的過(guò)程，結(jié)合數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析總結(jié)出了農(nóng)民工參保人數(shù)不斷上升，但參保水平低于全國(guó)平均，流動(dòng)人口對(duì)社保政策持認(rèn)同和需求的態(tài)度。并結(jié)合政策現(xiàn)狀提出了建立全國(guó)統(tǒng)籌等政策建議。

關(guān)鍵字：流動(dòng)人口；社會(huì)保障；政策

中圖分類號(hào)：F840.61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）09-0054-02

一、社會(huì)保障政策綜述

社會(huì)保障是一種社會(huì)再分配，由個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家三方面進(jìn)行融資，保障社會(huì)成員在遭遇病痛、失業(yè)、工傷、生育、養(yǎng)老時(shí)的基本福利，增強(qiáng)人民面對(duì)以上風(fēng)險(xiǎn)的承受能力。我國(guó)的社會(huì)保障包括失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工商保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。在我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)建立經(jīng)歷了探索-建立-完善的過(guò)程，為流動(dòng)人口的生活各方面帶來(lái)了有力保障，隨著我國(guó)社保制度的不斷完善，統(tǒng)籌層級(jí)不斷提升，城鄉(xiāng)制度的逐漸并軌，社保將更加全面而又有力的保障流動(dòng)人口的生活，免除他們的后顧之憂，增強(qiáng)他們的市民認(rèn)同和歸屬感。

（一）《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布。2010年10月由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，明確了各項(xiàng)社保的繳納范圍和主體，明確了社會(huì)保險(xiǎn)在中央和地方的負(fù)責(zé)部門，同時(shí)明確規(guī)定進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)依照法率規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)。為建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度提供了法律保障，為各項(xiàng)社保政策的細(xì)化完善奠定了有力基礎(chǔ)。

（二）相對(duì)成熟的養(yǎng)老保險(xiǎn)。在2009年12月人社部與財(cái)政部發(fā)行了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，該方法是為了促進(jìn)人力資源的合理配置和流動(dòng)，保障跨省流動(dòng)且在城市中工作的勞動(dòng)人員的合法權(quán)益制定的，該辦法規(guī)定對(duì)于參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員，在跨省流動(dòng)后在各地繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)年限可以合并計(jì)算，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額累積計(jì)算。這適應(yīng)了我國(guó)大量的流動(dòng)人口是向東南沿海跨省流動(dòng)的趨勢(shì)，為包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動(dòng)人口提供了有力的養(yǎng)老保障。

（三）醫(yī)療保險(xiǎn)的逐步完善。在1998年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，對(duì)職工醫(yī)保的繳納方式和覆蓋范圍都做出了明確規(guī)定，同時(shí)明確了通過(guò)建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金和個(gè)人帳戶的方式進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

在2009年7月，人社部與財(cái)政部公布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在其中明確提出了提升基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的要求。并指出要在2011年基本實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)籌，同時(shí)要求有條件的地區(qū)試行醫(yī)療保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌。同年12月，人社部與財(cái)政部公布了《關(guān)于基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)結(jié)算服務(wù)工作的意見(jiàn)》，在再次強(qiáng)調(diào)了要建立基礎(chǔ)醫(yī)療保險(xiǎn)的市級(jí)統(tǒng)籌減少異地報(bào)銷的同時(shí)，對(duì)于異地就醫(yī)的情況明確了應(yīng)當(dāng)享受參保地的醫(yī)保待遇，對(duì)于異地就醫(yī)產(chǎn)生的花費(fèi)參保地應(yīng)予報(bào)銷。并對(duì)精簡(jiǎn)報(bào)銷程序，為參保人員提供便利的方面做出了細(xì)致規(guī)定。對(duì)于流動(dòng)人口而言無(wú)疑是一陣強(qiáng)心劑，消除了后顧之憂。

2015年8月，民政部發(fā)布了《關(guān)于做好進(jìn)城落戶農(nóng)民參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)和關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的辦法》，對(duì)積極引導(dǎo)農(nóng)民工在工作地入戶和所能參加的落戶地城鎮(zhèn)醫(yī)保類型做出了規(guī)定。同時(shí)提出了改進(jìn)不同地域不同類型間醫(yī)保的接續(xù)手續(xù)，確保農(nóng)民工的基本醫(yī)保待遇連續(xù)享受。

2016年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，提出了要整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民的福利待遇公平化合理化。

2016年4月，人社部、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》，明確提出了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例超過(guò)20%的?。▍^(qū)、市），將單位繳費(fèi)比例降至20%；單位繳費(fèi)比例為20%且2015年底企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余可支付月數(shù)高于9個(gè)月的?。▍^(qū)、市），可以階段性將單位繳費(fèi)比例降低至19%。此舉降低了企業(yè)為員工繳付社保的負(fù)擔(dān)，在保證養(yǎng)老待遇不降低的情況下提升了企業(yè)為員工投保的積極性。

二、現(xiàn)行社會(huì)保障的基本情況

2015年全國(guó)農(nóng)民工總量27747萬(wàn)人，比上年增加352萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工16884萬(wàn)人，農(nóng)民工總量連續(xù)多年持續(xù)增加，但增速持續(xù)下滑[1]。

（一）社會(huì)保障全國(guó)整體參保人數(shù)持續(xù)增多。

養(yǎng)老保險(xiǎn)：年末全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為85833萬(wàn)人，比上年末增加1601萬(wàn)人。全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入32195億元，比上年增長(zhǎng)16.6%，其中征繳收入23717億元，比上年增長(zhǎng)12.4%。全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出27929億元，比上年增長(zhǎng)19.7%。年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存39937億元。

醫(yī)療保險(xiǎn)：年末全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為66582萬(wàn)人，比上年末增加6835萬(wàn)人。全年城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金總收入11193億元，支出9312億元，分別比上年增長(zhǎng)15.5%和14.5%。

失業(yè)保險(xiǎn)：全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為17326萬(wàn)人，比上年末增加283萬(wàn)人。其中，參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為4219萬(wàn)人，比上年末增加148萬(wàn)人。全年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入1368億元，比上年下降0.9%，支出736億元，比上年增長(zhǎng)19.8%。年末失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存5083億元。

工傷保險(xiǎn)：年末全國(guó)參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)為21432萬(wàn)人，比上年末增加793萬(wàn)人。其中，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為7489萬(wàn)人，比上年末增加127萬(wàn)人。全年工傷保險(xiǎn)基金收入754億元，支出599億元，分別比上年增長(zhǎng)8.6%和6.8%。年末工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1285億元（含儲(chǔ)備金209億元）。

生育保險(xiǎn)：年末全國(guó)參加生育保險(xiǎn)人數(shù)為17771萬(wàn)人，比上年末增加732萬(wàn)人。全年共有642萬(wàn)人次享受了生育保險(xiǎn)待遇，比上年增加29萬(wàn)人次。全年生育保險(xiǎn)基金收入502億元，支出411億元，分別比上年增長(zhǎng)12.5%和11.8%。年末生育保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存684億元[2]。

（二）農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率有所上升，但與全國(guó)水平相比總體仍然較低。

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，外出農(nóng)民工（近似看做流動(dòng)勞動(dòng)人口）參加工傷保險(xiǎn)的比例為29.7%，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的比例為18.2%，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例為16.4%，參加失業(yè)保險(xiǎn)的比例為9.8%，參加生育保險(xiǎn)的比例為7.1%，參加住房公積金的比例為5.6%。相較于去年的水平，均有所上漲，分別提升了1.2%，0.6%，0.7%，0.7%，0.5%，0.6%。同時(shí)需要注意的是，與流動(dòng)勞動(dòng)人口主要面臨的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重，失業(yè)率高，缺乏穩(wěn)定保障的需求和困難相比較，失業(yè)保險(xiǎn)和住房公積金的較低參與度則很難對(duì)日益增多的流動(dòng)人口形成可靠穩(wěn)定的保障。

（三）農(nóng)民工主對(duì)社會(huì)保障需求并認(rèn)同。

由巴格內(nèi)（D.J.Bagne）提出的人口學(xué)經(jīng)典的“推拉理論”能夠很好地解釋流動(dòng)人口的需求。人口之所以流動(dòng)是為了改善生活狀況，在城市中所能得到的優(yōu)厚的待遇成為了對(duì)流動(dòng)人口的拉力，而農(nóng)村較低的勞動(dòng)報(bào)酬則成為了流動(dòng)人口的推力。后續(xù)的數(shù)據(jù)采自“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”項(xiàng)目的15年的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果。這是民政部的一項(xiàng)持續(xù)性抽樣性的調(diào)查項(xiàng)目。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得出結(jié)果，就2014年失業(yè)保險(xiǎn)滿意度分析來(lái)看，流動(dòng)人口對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)非常滿意和比較滿意的占到了22.6%和18.4%。超過(guò)一半（53.2%）的受訪者對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的滿意度是一般，而4.2%和1.6%的流動(dòng)人口受訪者對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)滿意度的態(tài)度是比較低和非常低?？梢钥偨Y(jié)出失業(yè)保險(xiǎn)在流動(dòng)人口中具有著作用明顯的特點(diǎn)。

越來(lái)越多的流動(dòng)人口選擇參與社會(huì)保險(xiǎn)的行為在為自身的養(yǎng)老健康等多方面進(jìn)行保障的同時(shí)，無(wú)疑是對(duì)社保現(xiàn)狀的肯定與支持。但同樣需要明確的是流動(dòng)人口因其自身工作的不穩(wěn)定性、異地手續(xù)的接續(xù)論難、以及社保費(fèi)率過(guò)高等問(wèn)題使參與社保的人數(shù)低于全國(guó)整體的參保情況。而將近一半的流動(dòng)人口家庭想要參與到社會(huì)保險(xiǎn)中缺遇到了種種困難，這說(shuō)明在流動(dòng)人口面前社保的參與仍有一面無(wú)形的屏障等待著破除。對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)較少的負(fù)面評(píng)價(jià)說(shuō)明了事業(yè)社保在實(shí)際用途中還是取得了一定的積極作用。

三、流動(dòng)人口社會(huì)保障進(jìn)一步改革的建議

（一）面對(duì)多元化流動(dòng)人口的政策改革。

我們可以把城市流動(dòng)人口分為兩類，一類為有著較為穩(wěn)定的工作，具有一定支付能力的市民化水平較高的流動(dòng)人口。另一類為工作性質(zhì)較為臨時(shí)，且有可能返回原先所在的城市或者農(nóng)村的流動(dòng)人口。在面向流動(dòng)人口的社會(huì)保障政策的制定和改革上也應(yīng)當(dāng)以保障這兩類流動(dòng)人口基本權(quán)益為改革方向。對(duì)于第一類市民化程度較高的流動(dòng)人口，我們應(yīng)當(dāng)以直接擴(kuò)面的方式將其納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系中去，為他們建立起入戶的通道，促進(jìn)城市化進(jìn)程。對(duì)于第二類市民化程度較低、工作不穩(wěn)定、支付能力較弱的流動(dòng)人口，政府應(yīng)當(dāng)為其建立支付金額較小、流動(dòng)性強(qiáng)、保障性強(qiáng)的社會(huì)保險(xiǎn)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)注重費(fèi)繳費(fèi)性質(zhì)社會(huì)福利社會(huì)保障制度的建立。

（二）政府提升資金投入。

對(duì)著我國(guó)逐步進(jìn)入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老壓力和醫(yī)療壓力不斷增大，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升在社會(huì)保險(xiǎn)中的資金投入。我國(guó)目前社會(huì)保障的支出大約占據(jù)我國(guó)財(cái)政支出的12%，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)社會(huì)保障的支出占比大約為30%-50%，即便是中等收入國(guó)家對(duì)于社會(huì)保障的財(cái)政支出也占到了20%以上。從社會(huì)保障支出在GDP的占比上，水平最高的是法國(guó)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（ OECD） 發(fā)布的報(bào)告，在2008年金融危機(jī)以后，法國(guó)社保快速增長(zhǎng)，尤其是針對(duì)失業(yè)人員、退休人員的保障性指出大幅度增加。其社保支出增速大幅度增加，以至于法國(guó)14年的社保支出水平達(dá)到歷史最高，占到了該國(guó)當(dāng)年度GDP的31.9%，成為了世界之首[3]?？梢钥吹剑蟛糠謬?guó)家的政府都承擔(dān)了社會(huì)保險(xiǎn)的主要責(zé)任，很多國(guó)家對(duì)于社會(huì)保障的支出是在所有支出中位列第一的。這給我們的啟示無(wú)疑是在社會(huì)保障的資金供給中明確政府的“首位度”，大幅提升這會(huì)保障開(kāi)支，保障人民權(quán)益。

（三）建立全國(guó)統(tǒng)籌辦法，完善跨地區(qū)有序轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。

流動(dòng)性是流動(dòng)人口的一大特點(diǎn)，在制定面向流動(dòng)人口的社保的建立和改革方案上必須正視流動(dòng)人口的這一特點(diǎn)。然而由于各地經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不均衡、政府收入水平不相稱、人口組成及流動(dòng)方向不一致等問(wèn)題使得實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的社保統(tǒng)籌建立有著相當(dāng)?shù)碾y度。首先需要建立全國(guó)統(tǒng)一的流動(dòng)人口信息管理系統(tǒng)，將流動(dòng)人口的社會(huì)保障信息錄入其中并全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，對(duì)流動(dòng)人口發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)卡，實(shí)現(xiàn)全國(guó)“一卡通”。當(dāng)流動(dòng)人口跨地區(qū)就業(yè)并繼續(xù)參保的，由兩地社保部門為其實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)關(guān)系的無(wú)縫銜接。當(dāng)勞動(dòng)關(guān)系解除迫使保險(xiǎn)中斷的，應(yīng)保留其保險(xiǎn)關(guān)系并封存其個(gè)人賬戶，并按照一定利率為其計(jì)息[4]。其次要根據(jù)各地的社會(huì)保險(xiǎn)水平和參保人數(shù)提升不同程度的財(cái)政支持，消除各地不同等級(jí)不同標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保險(xiǎn)，統(tǒng)一實(shí)行“就高政策”。從而使得社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌，提高流動(dòng)人口的參保積極性，提升社會(huì)保險(xiǎn)質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

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[2]2015年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-05/30/content_5078119.htm，2016-05-30

[3]張勇. 我國(guó)社會(huì)保障支出的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析：1999-2013年[J]. 社會(huì)保障研究， 2015（5）：90-96.

[4]張燕. 加快完善我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障制度[J]. 經(jīng)濟(jì)縱橫， 2014（01）：7-12.