瑜勝

摘要：發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為國內(nèi)外主流養(yǎng)老取向。我國政府參與在解決居家養(yǎng)老服務(wù)需求與養(yǎng)老服務(wù)供給矛盾中發(fā)揮著重要作用，但政府參與涉及哪些內(nèi)容以及如何實(shí)現(xiàn)需要深入思考。居家養(yǎng)老服務(wù)是符合國情和老年人意愿的養(yǎng)老模式，準(zhǔn)確的角色定位、有效的政策制定和恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)設(shè)置是政府參與推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)取得實(shí)效的重要保障，在國家與社會(huì)相互融合和良性互動(dòng)的前提下，政府應(yīng)當(dāng)放棄全能政府理念，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)堅(jiān)持宏觀入手，微觀放手的思維，通過規(guī)劃參與、經(jīng)濟(jì)參與和管理參與三種形式，體現(xiàn)政府在居家養(yǎng)老服務(wù)總體目標(biāo)制定、經(jīng)濟(jì)保障和運(yùn)行管理方面的政府責(zé)任，推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)是到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。[1]《2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》報(bào)告顯示，中國老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿較低，城鎮(zhèn)老年人的比例是11.3%，農(nóng)村老年人的比例是12.5%，[2]而居家養(yǎng)老意愿占據(jù)主流。從發(fā)展目標(biāo)和調(diào)查數(shù)據(jù)來看，居家養(yǎng)老是符合我國老年人意愿的養(yǎng)老模式，應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)。

“國家”和“社會(huì)”分別代表著“公共”和“私人”兩個(gè)針鋒相對(duì)的領(lǐng)域，在不同的社會(huì)形態(tài)和不同的歷史階段呈現(xiàn)出相互迥異的關(guān)系特征，表現(xiàn)為古希臘時(shí)期的國家與社會(huì)合二為一、中世紀(jì)的國家與社會(huì)截然對(duì)立及近代以來國家與社會(huì)的互動(dòng)合作和相互形塑。

（一）古希臘時(shí)期的合二為一

中國社會(huì)學(xué)、政治學(xué)意義上的“社會(huì)”最早可以上溯到古希臘哲學(xué)家亞里士多德所指的“城邦”，在城邦里，人們所生活于其中的共同體是城市，也是國家?！耙粋€(gè)雅典公民是不會(huì)因?yàn)檎疹欁约旱募覄?wù)而忽視國家的。我們之中即使是那些忙于業(yè)務(wù)的人也都具有極其鮮明的政治觀念”。[3]因此，古希臘時(shí)期的國家與社會(huì)是合二為一的，沒有區(qū)分。

（二）中世紀(jì)時(shí)期的截然對(duì)立

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，個(gè)人利益與公共利益出現(xiàn)分化，二者之間的對(duì)立與沖突開始產(chǎn)生，并且難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致凌駕于社會(huì)之上的國家誕生，歐洲由此進(jìn)入專制的中世紀(jì)時(shí)期。國家確立了對(duì)社會(huì)的全面權(quán)威，國家成為人類生活的主角?！皼]有一個(gè)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、小村、濟(jì)貧院、工場(chǎng)、修道院、學(xué)院能在各自的事務(wù)中擁有獨(dú)立意志，能夠照自己意愿處置自己的財(cái)產(chǎn)?！盵4]中世紀(jì)的基督教教義提供了國家與社會(huì)相互分離的思想基礎(chǔ)。福音書說：“上帝的物當(dāng)歸上帝，凱撒的物當(dāng)歸凱撒?！被浇痰亩斡^使國家的權(quán)威性大為削弱，社會(huì)的重要性得到肯定。此后，霍布斯、洛克和盧梭等人通過自然狀態(tài)的假說明確主張“社會(huì)”是以天賦權(quán)力而外在于國家的，[5]由此進(jìn)一步推動(dòng)了國家與社會(huì)的對(duì)立。

（三）近代以來的互動(dòng)合作和相互形塑

隨著資本主義生產(chǎn)關(guān)系中的各種矛盾日漸增多，資本主義周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻繁爆發(fā)，國家干預(yù)思想開始受到反思，人們寄希望于權(quán)力回歸社會(huì)，制約國家權(quán)力的行使。重農(nóng)主義者Gounnay認(rèn)為：“人類社會(huì)和物質(zhì)世界一樣，都存在著不依人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，這就是自然秩序。同時(shí)，人身自由和私有財(cái)產(chǎn)是自然秩序所規(guī)定的人類的基本權(quán)利，是天賦人權(quán)的基本內(nèi)容?！盵6]20世紀(jì)70年代以來，“市民社會(huì)”理論得到較快發(fā)展，國家與社會(huì)二分法被打破，米格代爾（Joel S. Migdal）、埃文斯（Peter B. Evans）、奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）等學(xué)者提出的“國家在社會(huì)中、國家與社會(huì)共治、公與私合作伙伴關(guān)系”等理論認(rèn)為，國家與社會(huì)存在合作與互補(bǔ)的關(guān)系，二者是互相形塑的。[7]

（四）“國家—社會(huì)”理論的中國運(yùn)用

20世紀(jì)80年代末和90年代初，國家與社會(huì)關(guān)系理論成為中國學(xué)者分析問題的研究框架，國家與社會(huì)的良性互動(dòng)避免了國家與社會(huì)之間的零和博弈，與中國的國情及政治制度是相適應(yīng)的，因此，良性互動(dòng)觀點(diǎn)逐漸得到普遍接受?！笆忻裆鐣?huì)與國家的良性互動(dòng)關(guān)系對(duì)中國大陸論者來講更是一種目的性狀態(tài)，從而他們的研究多趨向于對(duì)此一狀態(tài)的構(gòu)設(shè)以及如何達(dá)致這一狀態(tài)的道路設(shè)計(jì)?！盵8]中國的現(xiàn)實(shí)國情雖然決定了國家在人們生活中必然占據(jù)重要的角色位置，但由于國家利益與人民利益在根本上是一致的，所以，國家與社會(huì)的關(guān)系并不是截然對(duì)立的，而是相互融合的。特別是隨著新公共服務(wù)理論興起，“掌舵而不是搖櫓”成為新的執(zhí)政理念選擇，從中央到地方的簡(jiǎn)政放權(quán)正在全國展開，各類社會(huì)組織迎來蓬勃發(fā)展的大好時(shí)機(jī)，國家與社會(huì)的良性互動(dòng)逐漸成為中國現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中的普遍圖景。

就我國而言，政府參與在解決居家養(yǎng)老服務(wù)需求與養(yǎng)老服務(wù)供給矛盾中發(fā)揮著重要作用，但政府參與包括哪些方面內(nèi)容及如何實(shí)現(xiàn)政府參與需要深入思考。國內(nèi)的已有研究認(rèn)為：政府參與，一是要提供基本養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)作為基本公共物品，政府應(yīng)積極參與其中，政府制定社會(huì)政策要有為人民提供基本養(yǎng)老保障的底線思維（陸學(xué)藝，2010；鄭杭生等，2012；李友梅，2013；李培林，2015）。二是要建立居家養(yǎng)老服務(wù)體系。居家養(yǎng)老生活、健康和精神服務(wù)構(gòu)成三位一體的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，要從國家層面統(tǒng)籌考慮和優(yōu)化整個(gè)社會(huì)保障體系（楊宜勇等，2011；鄭功成，2011）。三是要構(gòu)建協(xié)同參與機(jī)制。政府要構(gòu)建國家、地方、社會(huì)組織多方協(xié)同參與機(jī)制（周湘蓮，2011；楊宜勇等，2011；鄭功成，2011；杜鵬，2011；康越，2011；劉曉梅，2012）。四是要防止越位和缺位。目前政府在發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)存在職能與關(guān)系“越位”和投入與管理“缺位”現(xiàn)象（秦艷艷等，2012；陳友華，2012）。

國外養(yǎng)老服務(wù)的理論和實(shí)踐經(jīng)歷了從鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老到重視社區(qū)養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變。近年來，國外政府開始加大居家養(yǎng)老服務(wù)的參與支持力度（Nerina Vecchio，Stella Stevens，2011）。一是直接參與短期照顧。政府通過為老年人直接提供照顧，或者組織自助小組為家庭照顧者提供培訓(xùn)或短期服務(wù)，分擔(dān)照料者負(fù)擔(dān)（Chappell N.L1990；Job van Exel等，2006）。二是維系老年人社會(huì)交往。政府著力使護(hù)理人員成為老年人與社會(huì)之間的橋梁，使老年人既不脫離家庭又能聯(lián)系社會(huì)（Bj?rnsdóttir Kristin，2002）。三是加強(qiáng)財(cái)金政策支持。政府為居家養(yǎng)老非正式照護(hù)者提供財(cái)政金融支持，減輕其經(jīng)濟(jì)壓力（Adamek M E，1992）。

綜上可見，發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為國內(nèi)外主流養(yǎng)老取向。準(zhǔn)確的角色定位、有效的政策制定和恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)設(shè)置是政府參與推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)取得實(shí)效的重要保障，但已有研究還存在兩方面不足：一是重在論證居家養(yǎng)老服務(wù)的政府經(jīng)濟(jì)參與，輕于探討居家養(yǎng)老服務(wù)的政府規(guī)劃參與；二是重在提出實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)的政府參與具體對(duì)策，輕于研究居家養(yǎng)老服務(wù)的政府參與體系構(gòu)建。

居家養(yǎng)老服務(wù)的政府參與是社會(huì)學(xué)研究的熱點(diǎn)，重視政府參與不是要回歸全能政府，而是要在當(dāng)前國家社會(huì)關(guān)系深刻調(diào)整、社會(huì)組織迅速發(fā)展、人民權(quán)利意識(shí)大幅增長(zhǎng)背景下，恰當(dāng)界定居家養(yǎng)老服務(wù)中政府、社會(huì)和家庭職責(zé)，促進(jìn)政府在發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)不缺位不越位，形成政府、社會(huì)和家庭各行其道、各負(fù)其責(zé)的良性共治，更好地解決居家養(yǎng)老服務(wù)中由于參與主體著力不清、用力不均而導(dǎo)致的養(yǎng)老服務(wù)需求與養(yǎng)老服務(wù)供給失衡問題。