上海，變大還是變小？

應(yīng)琛+王鵬

上海作為長三角城市群的“龍頭”，它的一舉一動勢必在城市群內(nèi)其他城市中引起高度關(guān)注，近日公布的《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（草案）》（以下簡稱“上海2040總規(guī)劃”），就引發(fā)了公眾的熱議。

有人說，上海從此更“大”了。規(guī)劃明確提出，要優(yōu)化上海大都市圈格局，構(gòu)建上海與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等地區(qū)協(xié)同發(fā)展的上海大都市圈。但也有人認為，上海會變得更“小”，因為規(guī)劃對土地規(guī)模和人口調(diào)控提出了明確的要求，至2040年上海常住人口調(diào)控目標為2500萬人左右，上海市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?200平方公里以內(nèi)。

事實上，上海與周邊城市協(xié)調(diào)發(fā)展，是為了“大”——獲得更大的發(fā)展空間;上?？刂瞥鞘幸?guī)模，也是為了“大”——提升城市內(nèi)涵，讓城市影響力變得強大。

與近滬城市同城化發(fā)展，胸懷更大

“過去我們一般把城市看做地區(qū)發(fā)展的局部，城市外面是郊區(qū)，主要是農(nóng)村地區(qū)。上海當前的空間發(fā)展格局已經(jīng)突破這種傳統(tǒng)的中心與外圍的關(guān)系，演化成為了一個大都市地區(qū)?！蓖瑵髮W(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長張尚武在主題為《上海大都市區(qū)空間規(guī)劃》的講座上談道，上海大都市地區(qū)是一個整體，甚至與長三角地區(qū)也發(fā)生著緊密聯(lián)系，“這是上海城市空間發(fā)展的重要特征，也是面向2040研究上海未來發(fā)展空間格局的基本要求。”

“上海2040總體規(guī)劃”首次提出，發(fā)揮上海世界級城市群核心城市作用，構(gòu)建開放協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的空間格局，按照90分鐘通勤范圍，著力加強近滬地區(qū)“同城效應(yīng)”都市圈的服務(wù)協(xié)同，促進長三角城市群協(xié)同發(fā)展。

公開數(shù)據(jù)顯示，江浙兩省與上海交通出行90分鐘范圍內(nèi)的城市群，也是長江三角洲城市群中經(jīng)濟最活躍的幾個城市，在產(chǎn)業(yè)分工和文化認同等方面與上海關(guān)系緊密。

同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院城鄉(xiāng)規(guī)劃系教授唐子來在接受《新民周刊》采訪時表示，這些地緣相近、人緣相親、經(jīng)濟相容的近滬城市，將其納入同城化的通盤考慮，將促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)在更大空間下的資源優(yōu)化配置，服務(wù)長三角世界級城市群。

毫無疑問，加快同城化步伐，對上海具有重要意義。早在今年年初的上海“兩會”上，上海市委書記韓正就提出，面向“十三五”發(fā)展，上海必須做好疏解特大城市非核心功能這篇大文章，這是確保上海經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。今年6月發(fā)布的長三角城市群規(guī)劃中也提出，要加快提升上海核心競爭力和綜合服務(wù)功能，發(fā)揮浦東新區(qū)引領(lǐng)作用，推動非核心功能疏解。

逐步推動城市非核心功能向郊區(qū)以及更大范圍疏解，正是切入點和著力點。唐子來表示，此次上海主動將周邊城市吸納進城市發(fā)展規(guī)劃，除了出于對城市未來發(fā)展的考慮，也是落實國家戰(zhàn)略要求的體現(xiàn)。

“上海2040總規(guī)劃”明確指出，上海和周邊省市要多維度協(xié)同發(fā)展，要在區(qū)域功能網(wǎng)絡(luò)中，發(fā)揮上海作為全球網(wǎng)絡(luò)對區(qū)域的輻射帶動作用，與周邊省市形成布局合理、功能互補、互為支持的網(wǎng)絡(luò);加強基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌，比如，加強浦東國際機場和區(qū)域城際鐵路的對接，加強上海港和杭州灣沿海、長江下游港口的分工合作，深化江海聯(lián)運模式等;創(chuàng)新區(qū)域治理模式，推動跨界地區(qū)規(guī)劃共同研究編制，建立多元化的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的長效機制，推動跨界地區(qū)協(xié)同發(fā)展。

張尚武強調(diào)，要強化上海城市空間格局的“兩個扇面”和全球城市功能布局的引領(lǐng)?！吧虾Ｗ鳛橐粋€全球城市，也是典型的國際門戶城市，一個‘扇面就是鏈接全球的網(wǎng)絡(luò)，把全球資源鏈接起來，把所有的國際資本、國際企業(yè)、國際人才、國際游客吸引進來，浦東就是這樣一個口岸;還有一個‘扇面則輻射區(qū)域腹地，如果只是到了上海，那么上海很容易形成只進不出的‘虹吸效應(yīng)?！?/p>

顯然，此次上海提出的同城化，并不僅僅局限于區(qū)域地理上的融合，更多地體現(xiàn)在城市與區(qū)域之間的功能互補與錯位發(fā)展?！澳阒杏形?，我中有你”，推動在交通通勤、產(chǎn)業(yè)分工、文化認同等方面與上海關(guān)系緊密的地區(qū)，進行一體化發(fā)展，才是實質(zhì)。

之前，憑借鄰近上海的地理優(yōu)勢，交通便捷的近滬城市與上海已經(jīng)開展過不少深入合作，但這些合作都只是城市與城市之間的合作。如今，上海突破行政區(qū)劃，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度考慮，對近滬城市來說，能全面接軌大上海，接受它的輻射帶動，無疑是個巨大的利好，也是其利用自身區(qū)域優(yōu)勢，提升本地經(jīng)濟最直接、最有效的途徑。

比如，目前蘇州已經(jīng)有了和上海通勤出行的趨勢，城市之間的出行已經(jīng)類似城市內(nèi)部出行，未來蘇州與上海之間的產(chǎn)業(yè)、商務(wù)、經(jīng)濟聯(lián)系，將會變得更為緊密，人才、科技、信息、物流、金融等方面的接軌，將進一步得到實現(xiàn)。

無錫可以更多地發(fā)揮自身資源優(yōu)勢，包括旅游資源、環(huán)境資源，與上海之間形成旅游交通無縫銜接，特別是在環(huán)太湖地區(qū)，和上海將會有更多的聯(lián)系。

上海世博園后灘濕地公園風(fēng)光。

南通在加強與上海的各種軌道交通聯(lián)系后，將會得到更多來自上海的輻射功能，包括轉(zhuǎn)移功能。

寧波的杭州灣新區(qū)或?qū)⒊蔀閷幉▍^(qū)域的最大獲益者，目前該區(qū)正在致力于推進滬甬合作示范區(qū)建設(shè)，此次規(guī)劃的出臺將更加凸顯其承接上海外溢和轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的巨大平臺價值，而杭州灣的生態(tài)環(huán)境治理，也將因為有了上海大都市圈而駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

嘉興有望結(jié)束平湖、海鹽沒有鐵路的歷史，滬杭城際將成為上海和嘉興之間重要的通勤線路，規(guī)劃新增的滬蘇湖和滬甬鐵路，也可能借道嘉興。

舟山發(fā)展江海聯(lián)運，其航運服務(wù)功能絕不僅僅是貨物中轉(zhuǎn)服務(wù)，還涉及到信息、培訓(xùn)、金融、貿(mào)易結(jié)算等，這些方面完全可以借助上海的既有優(yōu)勢。

可以說，與長三角的聯(lián)動，是此次上海規(guī)劃的一大亮點。在長三角城市群規(guī)劃中，提出了建設(shè)全球影響力的世界級城市群的總體目標，上海是核心區(qū)域，基于此，推動區(qū)域內(nèi)尤其是近上海地區(qū)的一體化發(fā)展，也是這次規(guī)劃中重要的創(chuàng)新點。

底線控制，

城市更新的作用更大

作為規(guī)劃的重點，人口和土地兩條“硬杠杠”無疑最引人關(guān)注。

“一個很平庸的規(guī)劃也許不會令人關(guān)注?！痹谔谱觼砜磥?，有爭議說明有亮點，“此次規(guī)劃其中一個亮點就是底線控制?！?/p>

在城市發(fā)展模式上，《規(guī)劃》提出，堅守土地、人口、生態(tài)和安全四大底線。此前，上海已經(jīng)提出到2020年要將常住人口控制在2500萬以內(nèi)。而此次規(guī)劃進一步明確，至2040年上海人口調(diào)控目標為2500萬人左右。同時，根據(jù)全球城市開放發(fā)展的特點，在常住人口基礎(chǔ)上，需要以實際服務(wù)人口（包括常住人口、半年以下暫住人口、跨市域通勤人口、短期游客等）的合理需求，預(yù)留公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的保障能力。

根據(jù)上海市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，上海市常住人口總數(shù)約為2415萬人。這意味著，未來24年里，上海的人口增量空間非常有限。

對此，唐子來認為，上海要將常住人口控制在2500萬左右是基于資源環(huán)境約束條件的目標導(dǎo)向戰(zhàn)略，“不同的階段人口的特征是不一樣的，應(yīng)該從動態(tài)的角度去理解，人口的增長不一定是一條直線，完全可能是一條拋物線，可能先到了3000萬人口，再回來?！?/p>

上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及非核心功能的疏解，可能將是未來人口調(diào)控的主要手段之一。唐子來表示，疏解非核心功能需要疏解非核心產(chǎn)業(yè)，疏解產(chǎn)業(yè)則會帶來人員的疏解，使相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)人口也轉(zhuǎn)移出上海，“以前上海有太多低端的崗位，低端制造業(yè)少了以后，人口自然會少。讓人口調(diào)控回歸市場規(guī)律就行?！?/p>

做好非核心功能的疏解，關(guān)鍵是要把上海的核心功能做強，包括“四個中心”的建設(shè)、科創(chuàng)中心和文化大都市的建設(shè)等，此外還要加強政府引導(dǎo)和市場推動的結(jié)合，以及做好上海和長三角的聯(lián)動。

“并不是說規(guī)模越大，功能上就越強、越高。作為全球城市，上海要做在于價值鏈的‘高。如果做的和人家一樣，就得和別人競爭。上海只有做‘高，才是最好地為長三角服務(wù)?！碧谱觼斫忉尩馈?/p>

人口調(diào)控的目標，不能簡單片面地看待，人口調(diào)控是調(diào)控總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，為未來的發(fā)展和做強核心功能創(chuàng)造條件。盡管增量空間不大，但上?？赡苓x擇的路徑是對人口結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，引進更多的高端、創(chuàng)新人才，同時通過宏觀政策、調(diào)整產(chǎn)業(yè)和就業(yè)總量來疏解一些人口。

唐子來進一步指出，這其中非常重要的因素是人口結(jié)構(gòu)，按照規(guī)劃的目標，上海需要注意的一個問題是結(jié)構(gòu)失衡的風(fēng)險。例如，從人口構(gòu)成來看，上海戶籍人口老齡化和出生率低等問題都比較嚴重，勞動力供給在大幅減少，但戶籍人口又是剛性的，很少會遷移到其他地區(qū)。

回顧過去20多年，上海面臨著巨大的增長壓力?！斑^去十多年上海人口增加了700萬，建設(shè)用地擴張規(guī)模也非常迅速。上?？偯娣e是6000多平方公里，而目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地已經(jīng)達到了3100平方公里，接近市域面積的45%?！睆埳形浔硎荆恋刭Y源接近極限，“而我們看過去的，無論是人口增長，還是空間增長，主要的增長地區(qū)其實是在過去所謂的城市周邊地區(qū)?！?/p>

城市發(fā)展不能“攤大餅”，在對人口進行調(diào)控的基礎(chǔ)上，上海進一步提出，將人均建設(shè)用地定在100平方米左右的標準。唐子來告訴記者，上海是有信心提出做“零增長”的，“所謂零增長，不是說沒有增長，是相對于2020年給我們的指標沒有增長?！?/p>

事實上，城市的更新是與城市的發(fā)展階段有聯(lián)系的?！熬拖袢艘粯?，當你年輕的時候要長身體，城市處于生長期的時候，往往是向外擴展的。而當城市像美國的紐約、英國的倫敦進入到成熟期時，它更多的是內(nèi)部的更新和再生?！碧谱觼碚J為，上海正在進入成熟期。

2040年建設(shè)用地的目標離現(xiàn)在的使用量還有100平方公里左右的增量空間，這對上海的存量土地升級、提高土地利用率等提出了更高的要求，“我們現(xiàn)在把它叫作內(nèi)涵發(fā)展，這也是此次規(guī)劃的另一個亮點，我們更注重做存量規(guī)劃?！币簿褪钦f，看起來上海只有100平方公里的土地增量，但如果算上城市更新、“騰籠換鳥”式的土地資源轉(zhuǎn)換，真實可用的新增面積，不止100平方公里。

土地規(guī)模底線控制的規(guī)劃思路一處，公眾首先想到的是房價上漲的勢頭是否因此更加嚴重。對此，上海市城市總體規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、上海市規(guī)劃國土資源局局長莊少勤在接受媒體采訪時曾表示，上海是要建設(shè)“可負擔、可持續(xù)”的住房供應(yīng)體系，“可負擔不是商品房價格的問題，而是居住成本”。

“大家不用擔心今后沒有土地供應(yīng)了，住房用地是充足的”，莊少勤表示，“可能今后家庭規(guī)模會小一點，滿足今后創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才不斷交流的需要。對于未來住房的空間布局，莊少勤透露，“根據(jù)未來的發(fā)展要求構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團式、集約化的發(fā)展格局，未來新城、新市鎮(zhèn)成為人口進一步集聚的區(qū)域，這些地方的住房供應(yīng)會增加，當然這些地區(qū)公共服務(wù)的能級也會提升?！?/p>

內(nèi)涵發(fā)展，

上海的吸引力將更大

“上海2040總規(guī)劃”首次提出了“底線控制”的概念，不少人因此質(zhì)疑，“上海靠什么來發(fā)展”？ 在張尚武看來，有四個最為重要的關(guān)鍵詞，將決定上海未來發(fā)展得更好——生態(tài)、文化、宜居、創(chuàng)新。

“其中，生態(tài)是根基，如果沒有一個好的生態(tài)環(huán)境，你談全球競爭力，談創(chuàng)新，是沒有基礎(chǔ)的?！睆埳形浔硎荆ㄓ凶龅搅艘陨线@幾個關(guān)鍵詞，才會吸引人才支撐上海未來的人口結(jié)構(gòu)，上海才可能走向創(chuàng)新。

同濟大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建在“上海2040”專題講座上指出，“生態(tài)保護是為了更好地發(fā)展，上海將以可持續(xù)發(fā)展為主導(dǎo)，嚴守人口、土地、環(huán)境、安全四條底線，通過內(nèi)涵發(fā)展和彈性適應(yīng)做出更好的工作?！?/p>

諸大建進一步解釋道，首先，底線存在彈性，有一定空間留白;其次，上海接下來是“綠色發(fā)展”，是有約束地發(fā)展，要實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與自然資本消耗的“脫鉤發(fā)展”（即：經(jīng)濟發(fā)展與資源消耗不再呈正比例關(guān)系），在存量上保證更生態(tài)的、更有質(zhì)量的發(fā)展。

“比如，崇明要建設(shè)生態(tài)島，它絕不僅僅是保護生態(tài)，是通過生態(tài)衍生出更多的價值，實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)的和諧共生。未來，上海會爭取全面采用這個模式?！敝T大建表示。

記者看到，此次規(guī)劃也強調(diào)了“確保生態(tài)用地占市域陸域面積比例在60%以上，森林覆蓋率在25%以上，河湖水面率不低于10.5%，定永久基本農(nóng)田150萬畝”等要求。

“我們既有繁榮的增長，也要有繁榮的‘退卻。”諸大建說，城市不斷擴張和消耗的蔓延模式，已經(jīng)不再適合上海進一步的發(fā)展，“上海要從無生態(tài)約束的增長轉(zhuǎn)變到有生態(tài)約束的發(fā)展”。

在諸大建看來，恢復(fù)綠地是未來城市的發(fā)展趨勢。但目前，上海的綠地面積尚不足以達到全國大城市的基本水平。相關(guān)統(tǒng)計顯示，截至2015年底，全市人均公園綠地面積僅為7.6平方米/人，其中中心城人均公園綠地面積不到4平方米/人。

“該水平遠低于上海對標的紐約、倫敦、巴黎、東京這四大城市?！敝T大建透露，到2040年，全市人均公共綠地力爭達到15平方米，在市域范圍內(nèi)建成30片大型區(qū)域公園，實現(xiàn)城市公園、地區(qū)公園、社區(qū)公園的全覆蓋。

此外，最近幾年，上海PM2.5濃度一直保持在50-55微克/立方米之間，這和其他全球城市相比，差距仍然不小。為此，規(guī)劃中明確指出，到2040年全市PM2.5濃度控制在20微克/立方米，較2015年縮減60%以上。

諸大建介紹，要通過功能混合的緊湊城市實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，“第一是從交通層面，向軌道交通和短途出行轉(zhuǎn)變。第二是從建筑方面，建設(shè)低碳節(jié)能建筑，通過地區(qū)溫度系統(tǒng)有效地調(diào)控溫度。此外要促進工業(yè)用地轉(zhuǎn)型，工業(yè)用地比例從現(xiàn)在的30%，到2040年控制在10%至15%?！?/p>

“環(huán)境質(zhì)量的改善是生態(tài)之城里必須要做到的”，莊少勤表示，“我們希望未來的環(huán)境標準能夠符合上海的國際地位，能夠和國際其他的全球城市媲美”。

上海虹橋交通樞紐

虹橋綜合交通樞紐是目前世界上規(guī)模最大、功能最全的交通樞紐，設(shè)計每日客流量可達到110-140萬人次，目前最高日客流已達124萬人次，每年將有超過4億人次在此集散。

上海要將常住人口控制在2500萬左右是基于資源環(huán)境約束條件的目標導(dǎo)向戰(zhàn)略。

國務(wù)院批準實施的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》中明確，虹橋商務(wù)區(qū)依托虹橋樞紐，構(gòu)建面向長三角、服務(wù)全國的高端商務(wù)中心。2016年6月通過的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中，對上海發(fā)揮核心龍頭作用提出了要求。

虹橋商務(wù)區(qū)地處長三角城市群的龍頭上海，不僅緊鄰上海中心城區(qū)和滬西各郊區(qū)，而且毗鄰江蘇和浙江兩省，與長三角十幾個主要城市之間的距離均在300公里以內(nèi)，是長三角地區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)的核心和經(jīng)濟地理中心。

以虹橋交通樞紐為核心，對內(nèi)形成了與長三角300公里經(jīng)濟圈內(nèi)，主要城市之間1小時快速通達的網(wǎng)絡(luò)體系;對外有到日、韓、臺灣、香港的包機業(yè)務(wù)，以及到浦東機場轉(zhuǎn)乘全世界主要城市航班的便捷。