民營資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)路徑探析

陳國富

一、民營資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的意義

（一）有益于促進(jìn)民營資本保值增值

當(dāng)前我國人口老齡化呈現(xiàn)出規(guī)模大、增速快、高齡化、空巢化等特點(diǎn)，這在一定程度上推進(jìn)了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)這一新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。而民營資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，既能夠形成民營資本在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的良好態(tài)勢，也可彌補(bǔ)政府財(cái)政資金使用效率上的短板。雖然養(yǎng)老項(xiàng)目的利潤率相對較低、投資回收期也相對較長，但其廣闊的市場前景和穩(wěn)定的養(yǎng)老消費(fèi)群體，再加上政府政策的支持，有關(guān)養(yǎng)老產(chǎn)品、養(yǎng)老醫(yī)療等的消費(fèi)必將成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點(diǎn)，也必然會為民營資本帶來一定的投資收益。

（二）有益于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制建設(shè)的完善

目前的養(yǎng)老服務(wù)體系一般以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐，民營資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制。我們通過走訪調(diào)研了解到，由于現(xiàn)在的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還不夠健全，多數(shù)老齡人口選擇居家養(yǎng)老方式。雖然也有相當(dāng)部分老齡人口選擇到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，但由于政府興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較少且集中供養(yǎng)能力較低，因而根本不能滿足日益增長的老齡人口的需要。因此，鼓勵和扶持民營資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，加快吸引民營資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，不斷拓展民營資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的領(lǐng)域，既能夠有效地促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的完善，也可以提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源的優(yōu)化配置。

（三）有益于社會治理創(chuàng)新及養(yǎng)老矛盾的解決

從一定的意義上可以說，民營資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)既是社會治理創(chuàng)新的需要，也是保障和改善民生及應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的需要。對重慶市長壽區(qū)而言，不斷增加的老齡人口，不斷擴(kuò)大的老齡人口基數(shù)與養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員不足和有限財(cái)政資金與養(yǎng)老開支的逐年上升之間的矛盾，已經(jīng)給全區(qū)社會治理帶來極大的壓力。而創(chuàng)造條件吸引民營資本參與養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營和管理，培訓(xùn)養(yǎng)老服務(wù)人員，這對于有效緩解養(yǎng)老供需矛盾，解決財(cái)政資金的有限支出和創(chuàng)新社會治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、制約民營資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要因素

（一）民營資本進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域的定位不夠清晰

目前，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)主要有兩種：一種是在民政部門登記注冊的民辦非企業(yè)組織，另一種是在工商部門登記的公司制企業(yè)。民辦非企業(yè)組織屬于福利性、非營利性質(zhì)，可以享受國家的優(yōu)惠政策，而公司制企業(yè)因其屬于企業(yè)的經(jīng)營性質(zhì)則不能享受相關(guān)優(yōu)惠政策。為了享受國家對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)支持的優(yōu)惠政策，有相當(dāng)多數(shù)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)趨向于在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位。但民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)由于“利潤不能分紅”，這使得其經(jīng)濟(jì)權(quán)和所有權(quán)受到限制，客觀上形成了產(chǎn)權(quán)不明晰的狀態(tài)，并且也正是這種狀況導(dǎo)致民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)制度上的困境。

（二）民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨不公平競爭的環(huán)境

一是資金支持上存在顯著差別。相對于公辦機(jī)構(gòu)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到的資金支持極其稀少。二是資金投入和經(jīng)營風(fēng)險存在較大差距。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)其土地、人員、工資都有財(cái)政資金的投入，基本不存在風(fēng)險，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則面臨投資回收期較長、工作協(xié)調(diào)難度大、護(hù)理人員工資支出高等各種風(fēng)險和壓力。三是“客源”競爭處于劣勢。公辦示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求的現(xiàn)象普遍存在，有相當(dāng)部分經(jīng)濟(jì)收入低、需要社會照顧的老人進(jìn)不了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這使那些需要較多的救護(hù)、救助的老人則只能選擇民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或條件較差的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這無形中又增加了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本。

（三）民營資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)工作機(jī)制不夠完善

社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)在當(dāng)前還處于探索階段。這不僅存在著在政策層面配套政策不周全的問題，而且也缺乏符合切實(shí)可行的吸引民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的操作細(xì)則，并且在涉及民辦養(yǎng)老準(zhǔn)入機(jī)制、管理辦法、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面都缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在注冊資金、醫(yī)療設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容、入住老人與服務(wù)人員比例等方面缺乏獨(dú)立的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的考核評估體系，而且在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理層面，不僅涉及民政部門、財(cái)政稅收、發(fā)展改革委以及環(huán)保局、老齡委、供電等部門，但卻沒有明確的職能管理機(jī)構(gòu)。再加上行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏和控制成本的需要，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職工主要以聘用工資較低的下崗職工和農(nóng)村富余勞動力為主，他們不僅專業(yè)護(hù)理知識缺乏、護(hù)理技能不高，而且其流動性較大，缺乏職業(yè)性的訓(xùn)練和管理。

三、民營資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的路徑構(gòu)建

（一）從政策層面厘清養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求

引導(dǎo)民營資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，厘清有吸引力的養(yǎng)老投資項(xiàng)目才能有效吸引民營資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。一是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的硬件建設(shè)需要加強(qiáng)。截至2015年底，長壽區(qū)老年人口已突破17萬人，但養(yǎng)老服務(wù)業(yè)床位數(shù)只有3000張，要達(dá)到每千名老人擁有35～40張床位目標(biāo)，至少有近4000張養(yǎng)老床位缺口，必須加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的硬件建設(shè)。二是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“軟件”建設(shè)需要加強(qiáng)。通過健全養(yǎng)老服務(wù)業(yè)管理運(yùn)營機(jī)制，發(fā)展和培育養(yǎng)老服務(wù)社會主體和市場主體，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投融資政策及人才培養(yǎng)方式。三是整合資源，解決好各方面的銜接問題。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一個系統(tǒng)工程，涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域、多部門，需要從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策措施及行業(yè)資源上進(jìn)行有效融合，從而建立起上下貫通、部門間協(xié)調(diào)融合的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展機(jī)制。

（二）構(gòu)建良好的養(yǎng)老服務(wù)投資經(jīng)營環(huán)境

一是在準(zhǔn)入政策的落實(shí)上，適時放寬登記渠道，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，簡化審批程序與審批周期，進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境。二是在財(cái)稅政策扶持的落實(shí)上，對民營資本投資興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)納稅確有困難的，且符合稅收政策規(guī)定的應(yīng)簡化報批程序執(zhí)行減免。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供養(yǎng)或收養(yǎng)農(nóng)村“五保戶”、城鎮(zhèn)“三無”人員和其他需要幫助的貧困老人的，其費(fèi)用由地方政府通過購買公共服務(wù)的方式來承擔(dān)。三是在投融資和信貸扶持政策落實(shí)上，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)支持民資多渠道引進(jìn)和擴(kuò)大資金來源，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)適時開發(fā)適合民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的信貸服務(wù)項(xiàng)目和信貸產(chǎn)品，對前景較好、區(qū)內(nèi)急需的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目，政府可協(xié)調(diào)金融部門適當(dāng)放寬貸款融資條件，給予低息照顧或政府貼息的方式予以支持。

（三）規(guī)范市場促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系健康發(fā)展

規(guī)范的市場是民營投資或經(jīng)營主體有序運(yùn)作的前提。一是對各類機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)施行規(guī)范化管理。通過確定各種養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容、監(jiān)督各類機(jī)構(gòu)的服務(wù)價格、規(guī)范從業(yè)人員資格、實(shí)行簽約上崗等，以統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來衡量養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的質(zhì)量不斷提升。二是營造良好的政策環(huán)境，做到“有所為，有所不為”。對民營資本參與的社會化養(yǎng)老服務(wù)做出合適的安排，創(chuàng)建有利于民營資本投資的政策和法律環(huán)境，強(qiáng)化市場監(jiān)督維護(hù)公平競爭。三是強(qiáng)化養(yǎng)老人才隊(duì)伍建設(shè)?，F(xiàn)今的養(yǎng)護(hù)對象尋求的已不僅僅是吃和住的問題，其要求已從尋求生活援助的低標(biāo)準(zhǔn)邁入了尋求心理援助、追求精神生活的高標(biāo)準(zhǔn)，需求已向多元化、多層次發(fā)展。這就需要養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員或護(hù)理人員必須具備良好的職業(yè)道德、廣博的文化基礎(chǔ)知識、較強(qiáng)的心理素質(zhì)和過硬的專業(yè)技能。

（四）多種形式接納民資進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)

2015年2月民政部等十部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于鼓勵民營資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》中指出：“鼓勵和引導(dǎo)民營資本拓展適合老年人特點(diǎn)的文化娛樂、教育、體育健身、休閑旅游、健康服務(wù)、精神慰藉、法律維權(quán)等服務(wù)?！边@種多樣的服務(wù)需求業(yè)已決定了民營資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的主體和形式應(yīng)當(dāng)是多種多樣的。這些形式包括公建民營、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)、PPP模式等多種方式。長壽區(qū)也應(yīng)當(dāng)鼓勵民營資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并依據(jù)老年群體的健康狀況、支付能力和服務(wù)需求，開展不同檔次的服務(wù)供給，使老年人及其家庭能根據(jù)自身的實(shí)際情況來選擇服務(wù)，實(shí)現(xiàn)不同服務(wù)檔次的自由組合，讓各種收入的老年人都能得到各自需要的服務(wù)?？傊诋?dāng)前有限的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下，創(chuàng)建有利于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的區(qū)域環(huán)境，努力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的社會化進(jìn)程。

本文系重慶市決策咨詢與管理創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目《依法治市視域下長壽社會治理創(chuàng)新研究》項(xiàng)目編號：cstc2015jccxB00042階段性成果。

作 者：重慶市長壽區(qū)行政學(xué)校

責(zé)任編輯：張 波