房啟立（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒工作的權(quán)責(zé)平衡問(wèn)題研究

房啟立（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

現(xiàn)行強(qiáng)制隔離戒毒制度正面臨諸多質(zhì)疑，而公安機(jī)關(guān)在現(xiàn)行戒毒模式中扮演了至關(guān)重要的角色，破解強(qiáng)制隔離戒毒所面臨的困境首先要解決公安機(jī)關(guān)權(quán)力與責(zé)任配置方面出現(xiàn)的問(wèn)題。公安戒毒中的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系總體處于失衡狀態(tài)，分別體現(xiàn)于權(quán)力與積極責(zé)任的關(guān)系、權(quán)力與消極責(zé)任的關(guān)系之中。應(yīng)借鑒權(quán)責(zé)平衡理論的相關(guān)理念，從健全積極責(zé)任的引導(dǎo)功能、發(fā)揮積極責(zé)任的規(guī)范功能、完善相關(guān)責(zé)任配置、強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制等幾個(gè)方面重新構(gòu)建平衡的權(quán)責(zé)運(yùn)行體系。

強(qiáng)制隔離戒毒；權(quán)責(zé)平衡；積極責(zé)任；消極責(zé)任

禁毒法整合已有戒毒資源，以強(qiáng)制隔離戒毒取代強(qiáng)制戒毒與勞教戒毒，這個(gè)變化使公安機(jī)關(guān)在戒毒工作中占據(jù)了更重要的地位：作為審批者，公安機(jī)關(guān)獨(dú)立做出強(qiáng)制戒毒的決定；作為管理者，公安機(jī)關(guān)在相關(guān)戒毒場(chǎng)所對(duì)吸毒人員進(jìn)行戒毒治療。身兼審批與執(zhí)行的雙重職能，公安機(jī)關(guān)具有很強(qiáng)的單方主導(dǎo)性，可以說(shuō)，這種戒毒模式仍沒(méi)能從根本上突破固有藩籬。如何將公安戒毒模式在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展完善是公安機(jī)關(guān)亟需解決的問(wèn)題。

一、強(qiáng)制隔離戒毒中公安機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)關(guān)系

（一）權(quán)責(zé)關(guān)系的基本理論

古代封建專制時(shí)期的權(quán)力與責(zé)任并非先驗(yàn)的對(duì)應(yīng)存在，彼時(shí)統(tǒng)治者行使權(quán)力無(wú)需對(duì)任何人承擔(dān)責(zé)任，不受世俗力量的約束，大眾并沒(méi)有形成權(quán)力與責(zé)任互相關(guān)聯(lián)的理念。權(quán)責(zé)關(guān)系的真正產(chǎn)生應(yīng)溯源于近代西方民主制的建立與公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒。為了遏制公權(quán)力的過(guò)度膨脹，權(quán)力與責(zé)任的相互對(duì)應(yīng)的理念得到重視：權(quán)力脫胎于責(zé)任，有權(quán)力必然要承擔(dān)責(zé)任。但是權(quán)力與責(zé)任彼此間又先天地具有深刻的矛盾：權(quán)力的本性在于擴(kuò)張，責(zé)任的本質(zhì)在于約束。因?yàn)檫@種對(duì)立關(guān)系的存在，所以現(xiàn)實(shí)中權(quán)力與責(zé)任之間很難自主達(dá)成一種調(diào)和的狀態(tài)，往往造成權(quán)力行使的失序。

近代以來(lái)對(duì)權(quán)力的定義紛繁復(fù)雜，歸納起來(lái)主要有兩種：1.能力說(shuō)，即權(quán)力是指一個(gè)行為者影響另一個(gè)行為者態(tài)度和行為的能力；2.關(guān)系說(shuō)，即權(quán)力是一個(gè)人或許多人使另外一些人的行為發(fā)生改變的關(guān)系。［1］總的來(lái)說(shuō)，權(quán)力的本質(zhì)主要體現(xiàn)為一種控制力，而在戒毒工作中，公安機(jī)關(guān)享有兩類控制性權(quán)力：第一類是審批權(quán)，可細(xì)分為強(qiáng)制隔離戒毒的決定權(quán)和對(duì)診斷評(píng)估結(jié)果的審批權(quán)等；第二類管理權(quán)，包括對(duì)戒毒人員分類教育、進(jìn)行保護(hù)性約束等。責(zé)任是一個(gè)與權(quán)力密不可分的另一個(gè)概念，本文將責(zé)任分為兩類：1.積極責(zé)任，公共權(quán)力機(jī)關(guān)天然的負(fù)有維護(hù)公共利益的積極責(zé)任，而權(quán)力則是履行這一責(zé)任的必要工具。可以說(shuō)，積極責(zé)任先于權(quán)力產(chǎn)生，構(gòu)成權(quán)力運(yùn)行合法合理的基礎(chǔ)，同時(shí)也為權(quán)力的行使明確了范圍與限度，它能且只能對(duì)在自己預(yù)定軌道上運(yùn)行的權(quán)力提供合理性證明。具體到公安戒毒中，保證讓符合條件的人接受戒毒矯治、確保戒毒場(chǎng)所的運(yùn)行秩序正是公安機(jī)關(guān)積極責(zé)任的應(yīng)有之義。2.消極責(zé)任是對(duì)公共權(quán)力行使的限制，具體表現(xiàn)為通過(guò)問(wèn)責(zé)等方式對(duì)濫用權(quán)力行為進(jìn)行遏制與懲罰。權(quán)力具有不斷擴(kuò)張的本質(zhì)屬性，為防范其恣意侵犯公民個(gè)體合法權(quán)益，不僅要依賴公權(quán)力部門的道德自律，還必須借助外部力量對(duì)其進(jìn)行約束，比如通過(guò)司法手段對(duì)不正當(dāng)行政行為追責(zé)。在公安戒毒中的具體表現(xiàn)可見(jiàn)于禁毒法、戒毒條例等法律法規(guī)對(duì)違紀(jì)警察的懲罰和對(duì)戒毒人員的事后救濟(jì)。

這種對(duì)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的認(rèn)識(shí)是權(quán)責(zé)平衡理念形成的前提條件，權(quán)力與責(zé)任間這種相互交織、緊密聯(lián)系關(guān)系的存在也為搭建合理的權(quán)責(zé)平衡體系預(yù)留了充分的理論空間，重構(gòu)公安戒毒權(quán)力運(yùn)行新秩序離不開對(duì)權(quán)力與責(zé)任相互關(guān)系的具體分析。

（二）公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系現(xiàn)狀

1.積極責(zé)任與權(quán)力的關(guān)系

（1）積極責(zé)任集中化

官僚制的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該利用不同部門間積極責(zé)任的分工來(lái)實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)的有序運(yùn)行，防止因權(quán)力過(guò)度集中導(dǎo)致的不負(fù)責(zé)任的行政行為。同時(shí)政府組織應(yīng)該充分保障公眾的知情權(quán)，將非絕密性信息予以公開，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行陽(yáng)光公開。公安戒毒的審批恰恰在這些方面暴露出了一定的問(wèn)題：不同于一般的行政強(qiáng)制手段，強(qiáng)制隔離戒毒具有鮮明的懲罰性色彩：對(duì)人身自由做出長(zhǎng)達(dá)2至3年的限制，誤判的直接后果就是對(duì)公民人身權(quán)利的踐踏，這意味著對(duì)審批權(quán)的行使必須慎之又慎。然而現(xiàn)實(shí)中公安機(jī)關(guān)是承擔(dān)審批職責(zé)的唯一主體，這是有極大的風(fēng)險(xiǎn)的：從組織屬性上來(lái)說(shuō)，公安機(jī)關(guān)是可以維持自身獨(dú)立運(yùn)行的封閉組織，分離、獨(dú)立于法院和檢察部門，出于保密需要，大部分工作信息不對(duì)外公開，排斥外界監(jiān)督，這決定了公安機(jī)關(guān)在審批過(guò)程中不接受其他司法機(jī)關(guān)的干預(yù)，將行使職權(quán)的過(guò)程“密封”使第三方監(jiān)督無(wú)法介入，從而形成一元決策體系。這種“自斟自酌”式的審批制度具有較大的主觀性，要保證行政行為按照既定軌道運(yùn)行而不發(fā)生權(quán)責(zé)背離，只能寄希望于公安機(jī)關(guān)的積極自律。

（2）積極責(zé)任的變革與價(jià)值觀念的變革脫節(jié)

當(dāng)代管理學(xué)認(rèn)為，在一個(gè)組織當(dāng)中，每一部分都有自己的價(jià)值目標(biāo)，如果盲目認(rèn)為部分的價(jià)值目標(biāo)始終與整體保持一致就會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)。［2］從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，以強(qiáng)制隔離戒毒取代傳統(tǒng)強(qiáng)戒手段是為了弱化懲罰功能，強(qiáng)調(diào)矯治功能的核心地位，以此保障吸毒人員的權(quán)益，這是人本思想在國(guó)家立法層面的體現(xiàn)。但是具體到執(zhí)行階段，先進(jìn)的價(jià)值理念并沒(méi)有得到消化。這其中的一個(gè)原因就在于立法機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)關(guān)的價(jià)值理念存在差異。立法者生硬地將積極責(zé)任賦予執(zhí)法者，卻忽視了思想與行為的統(tǒng)一性。公安機(jī)關(guān)并不是價(jià)值中立的天平，公安民警也不是非人格化的工具，其也有自身固有的價(jià)值取向，這就是通過(guò)對(duì)吸販毒人員的懲治以維護(hù)社會(huì)秩序。長(zhǎng)久以來(lái)，強(qiáng)制戒毒與勞教戒毒一直被作為懲罰手段，這種思維慣性延續(xù)至今并未得到根本改變，究其原因，公安機(jī)關(guān)在處置吸毒人員時(shí)總是無(wú)法避免地具有一種先入為主的價(jià)值選擇傾向性，以致強(qiáng)戒的教育與矯治功能無(wú)法充分發(fā)揮。這種在做具體工作時(shí)作價(jià)值選擇的傾向在基層單位更加明顯：有些地區(qū)的縣級(jí)公安機(jī)關(guān)將審批權(quán)下放到派出所，導(dǎo)致強(qiáng)制隔離戒毒經(jīng)常被用作變相羈押的手段，這嚴(yán)重偏離了立法的本來(lái)目的，極大地?fù)p害了司法公信力。

（3）積極責(zé)任與自身能力不適應(yīng)

如果說(shuō)是否愿意按照積極責(zé)任的規(guī)范行使權(quán)力是一個(gè)主觀問(wèn)題，那么能否按照積極責(zé)任的要求行使權(quán)力則是一個(gè)客觀問(wèn)題：公安機(jī)關(guān)集審批與執(zhí)行于一身，并不意味著它就真的有包攬一切的能力。

在管理學(xué)中，全能者是不存在的。如果把履行職責(zé)的過(guò)程看作一個(gè)收集信息并做出決策的過(guò)程，那么任何一個(gè)組織對(duì)信息的搜集都是片面的，首先信息總量龐大且難以分辨，另一方面，“信息是有價(jià)格的”，獲取它不僅需要人財(cái)物，還需要充分的整合應(yīng)用能力，期待個(gè)別組織事事兼?zhèn)涫遣豢赡艿?。另外在?zhí)行過(guò)程中，理性人寧愿在有限信息資源的基礎(chǔ)上做出判斷，而不愿為此支付更多的成本。如果組織資源本來(lái)就有限，仍強(qiáng)求其履行需要耗費(fèi)巨大組織成本的職責(zé)，就極大地增加組織失職的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)就是無(wú)能導(dǎo)致權(quán)力的濫用。

在強(qiáng)制隔離戒毒中，基層公安機(jī)關(guān)在占有有限資源的情況下身兼數(shù)職，尷尬的身份定位讓其疲于應(yīng)付。例如在評(píng)判戒毒治療結(jié)果時(shí)，法律規(guī)定由原做出戒毒決定的公安機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)估結(jié)論負(fù)責(zé)，并最終決定是否延期矯治。實(shí)際上，普遍情況是做出決定的公安機(jī)關(guān)與執(zhí)行戒毒治療的戒毒所并不在同一地區(qū)，甚至戒毒所中外省戒毒人員占有很大比例，公安機(jī)關(guān)對(duì)接受強(qiáng)戒人員的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)并不能動(dòng)態(tài)掌控。在這種情況下將最終決定權(quán)交給基層公安機(jī)關(guān)行使，必然會(huì)產(chǎn)生審批標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、審批手續(xù)繁瑣、效率低下等問(wèn)題。除了審批階段的千頭萬(wàn)緒，在戒毒的管理過(guò)程中公安民警也不能勝任一些專業(yè)性較強(qiáng)的工作，比如心理修復(fù)、醫(yī)療戒毒等。

（4）積極責(zé)任重復(fù)設(shè)置

不同機(jī)構(gòu)承擔(dān)同一積極責(zé)任會(huì)引起權(quán)力交叉。擴(kuò)張自身權(quán)力是組織的本性，當(dāng)不同組織共享由同一權(quán)力所帶來(lái)的利益時(shí)，各方都希望保全勢(shì)力范圍、維護(hù)自身長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，這就會(huì)造成部分之間的割裂與對(duì)立。

目前公安機(jī)關(guān)與司法行政部門分段執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒，根據(jù)戒毒條例第27條，戒毒人員在公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所接受強(qiáng)制隔離戒毒3至6個(gè)月后轉(zhuǎn)至司法行政部門的強(qiáng)制隔離戒毒所繼續(xù)接受強(qiáng)制隔離戒毒。同時(shí)又規(guī)定在公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒的期限不得超過(guò)12個(gè)月。同一積極責(zé)任由兩個(gè)不同的執(zhí)法主體承擔(dān)，形成條塊分割、各自為政的局面。一方面這兩個(gè)執(zhí)行主體在實(shí)施管理、教育、綜合戒治戒毒人員等方面的方式、方法存有差異，容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、職能重疊，造成資源浪費(fèi)；另一方面公安機(jī)關(guān)與司法行政部門互相爭(zhēng)奪執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)，破壞了部門協(xié)作，無(wú)法實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。比如在對(duì)戒毒人員的交接方面，由于牽涉到經(jīng)費(fèi)、利益分配，某些公安機(jī)關(guān)進(jìn)行有選擇性地轉(zhuǎn)送，將危重病人轉(zhuǎn)移給司法行政部門，對(duì)某些到期應(yīng)該轉(zhuǎn)送的吸毒人員又故意延期甚至不轉(zhuǎn)送。

（5）積極責(zé)任賦權(quán)有余規(guī)制不足

積極責(zé)任是權(quán)力合法性的來(lái)源，積極責(zé)任在賦予主體權(quán)力時(shí)既要發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，增強(qiáng)行使權(quán)力的積極性與責(zé)任心，同時(shí)也要明確權(quán)力邊界，為行使權(quán)力制定規(guī)范，模糊和有缺陷的規(guī)則不僅無(wú)法約束權(quán)力，反而會(huì)給權(quán)力越界以庇護(hù)，放縱權(quán)力“有理有據(jù)”地?cái)U(kuò)張，這種披著合法外衣的濫用權(quán)力行為往往是消極責(zé)任難以懲罰的。

禁毒法第38條的規(guī)定：“吸毒人員被公安機(jī)關(guān)認(rèn)定為吸毒成癮很嚴(yán)重，且認(rèn)為只有通過(guò)強(qiáng)制隔離戒毒才能使其戒斷毒癮的，公安機(jī)關(guān)可以直接對(duì)其做出強(qiáng)制隔離戒毒決定。”這意味著直接做出強(qiáng)制隔離戒毒的決定只需滿足兩個(gè)條件：一是像吸毒成癮嚴(yán)重，二是通過(guò)社區(qū)戒毒難以解除毒癮。而對(duì)吸毒成癮嚴(yán)重到底應(yīng)該怎樣認(rèn)定呢？面對(duì)層出不窮的新型毒品，確立一個(gè)科學(xué)統(tǒng)一的吸毒成癮認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)顯然是困難的［3］，《吸毒成癮認(rèn)定辦法》規(guī)定吸毒成癮人員具有下列情形之一為成癮嚴(yán)重：“（一）曾經(jīng)被責(zé)令社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)或者參加過(guò)戒毒藥物維持治療，再次吸食、注射毒品的。（二）有證據(jù)證明采取注射方式使用毒品或者多次使用兩類以上毒品的。（三）有證據(jù)證明其使用毒品后伴有自傷自殘等行為的?！边@些對(duì)吸毒成癮的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍缺乏嚴(yán)格的尺度，使公安機(jī)關(guān)享有巨大的自由裁量權(quán)，例如某些初次吸毒的人就有可能滿足規(guī)定條件，這種人顯然不是吸毒成癮人員，但公安機(jī)關(guān)仍可以不經(jīng)過(guò)社區(qū)戒毒，直接對(duì)其執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒。除了適用條件模糊，對(duì)不適用強(qiáng)制隔離戒毒的規(guī)定也存在欠缺：禁毒法僅規(guī)定懷孕婦女、哺乳自己不滿一周歲嬰兒的婦女、不滿十六周歲的未成名年人不適用強(qiáng)制隔離戒毒，此列舉是否全面值得商榷，比如將患有疾病的吸毒人員送到戒毒所是否會(huì)發(fā)生更大的危害就值得考察。最后在強(qiáng)制隔離戒毒的診斷評(píng)估方面，對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是什么樣的尚未有統(tǒng)一的立法性回答。這些現(xiàn)象或許可以歸結(jié)為不完善的法治反而誘使權(quán)力朝反法治的方向運(yùn)行。

2.消極責(zé)任與權(quán)力的關(guān)系

（1）公安機(jī)關(guān)消極責(zé)任的內(nèi)容寬泛

行政部門的消極責(zé)任強(qiáng)調(diào)完備與合理的制度構(gòu)建，主要包括兩方面：一、任何濫用權(quán)力的行為或個(gè)人都要受到懲罰，絕不能法外開恩：任何執(zhí)行公務(wù)的人員都應(yīng)依據(jù)積極責(zé)任行使權(quán)力，如果出現(xiàn)行政違法或者行政不當(dāng)，就必須承擔(dān)消極責(zé)任，以補(bǔ)償行政行為相對(duì)人的損失。這是保證消極責(zé)任得以落實(shí)的最低要求。二、消極責(zé)任的懲罰力度應(yīng)與權(quán)力濫用程度等比例設(shè)置。若消極責(zé)任過(guò)小則起不到震懾作用，因?yàn)闉E用權(quán)力需要付出的代價(jià)較低，卻會(huì)得到較高的收益，此時(shí)個(gè)人將甘愿冒險(xiǎn)違法運(yùn)用權(quán)力，消極責(zé)任也失去了存在的意義。當(dāng)然如果消極責(zé)任的懲罰力度畸重也會(huì)適得其反：使行使權(quán)力的個(gè)體產(chǎn)生嚴(yán)重的思想負(fù)擔(dān)，抑制履職積極性，甚至?xí)呱麡O怠工、但求無(wú)過(guò)的錯(cuò)誤思想。

當(dāng)前公安戒毒中消極責(zé)任配置的首要缺陷體現(xiàn)在消極責(zé)任的缺失或者與所造成后果的不匹配。審批階段，尚可通過(guò)對(duì)當(dāng)事人的事后救濟(jì)對(duì)公安機(jī)關(guān)的失職行為進(jìn)行糾正：如果對(duì)公安機(jī)關(guān)做出的裁決不服，被決定人可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。而對(duì)戒毒效果的診斷評(píng)估，被執(zhí)行人則無(wú)法進(jìn)行干預(yù)，顯示出消極責(zé)任自身制度建設(shè)的不足。更為重要的是審批程序中對(duì)公安機(jī)關(guān)人員越權(quán)行為進(jìn)行懲戒的法律規(guī)范全程缺位，這表明消極責(zé)任的追究存在真空地帶。至于執(zhí)行階段，針對(duì)消極責(zé)任所設(shè)定的具體處罰措施顯得模糊寬泛：戒毒條例第43條、第45條規(guī)定強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所的工作人員有下列失職行為的，應(yīng)當(dāng)“依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。雖然規(guī)定了違法工作人員應(yīng)對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任，但在責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面過(guò)于簡(jiǎn)略，使得懲罰措施無(wú)法落地，結(jié)果是違法成本過(guò)低無(wú)法形成相當(dāng)?shù)耐亓Α?/p>

（2）消極責(zé)任追究途徑匱乏

不同于積極責(zé)任對(duì)權(quán)力主動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，消極責(zé)任則是對(duì)國(guó)家權(quán)力的微觀控制，強(qiáng)調(diào)在事后采取糾正性措施，當(dāng)糾正手段不可避免地呈現(xiàn)懲罰性的一面時(shí)，僅靠自我約束來(lái)兌現(xiàn)消極責(zé)任顯然不現(xiàn)實(shí)，這就要求外部支配力量的介入：建設(shè)一種多元化的追責(zé)途徑，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力最基礎(chǔ)的控制。

強(qiáng)制隔離戒毒正面臨著這種困境，即便用法律將消極責(zé)任固定下來(lái)，但除了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的自主管理，還可以依靠誰(shuí)來(lái)監(jiān)督、由誰(shuí)追責(zé)，現(xiàn)有的法律法規(guī)也無(wú)法給出更多的答案。①被執(zhí)行人申請(qǐng)權(quán)力救濟(jì)被限制：在執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒審批過(guò)程中，行政行為相對(duì)人沒(méi)有知情權(quán)，沒(méi)有申請(qǐng)聽證的權(quán)力，在強(qiáng)戒的執(zhí)行階段其處在人身自由受到限制的境況下，無(wú)法與外界有效溝通，沒(méi)有表達(dá)合理訴求的機(jī)會(huì)。②檢、法等第三方難以主動(dòng)發(fā)起監(jiān)督與責(zé)任追究。在勞教時(shí)代，檢察機(jī)關(guān)在勞教場(chǎng)所設(shè)立信箱，受理勞教戒毒人員的申訴，雖然監(jiān)督的效果并不顯著，畢竟在形式上體現(xiàn)了對(duì)被執(zhí)行人人權(quán)的重視，隨著勞教制度的廢止，這一制度也沒(méi)有得以保留，在戒毒措施改革之后，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法律依據(jù)主動(dòng)受理戒毒人員的申告。③社會(huì)監(jiān)督缺位，表現(xiàn)為社會(huì)對(duì)戒毒人員權(quán)利保障沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)，對(duì)吸毒人員具有根深蒂固的偏見(jiàn)，對(duì)吸毒人員的人身權(quán)利形成一種集體性的漠視。

二、公安戒毒的權(quán)責(zé)平衡問(wèn)題

（一）權(quán)責(zé)平衡理論的基本觀念

如前所述，權(quán)力與責(zé)任是互不可分的一對(duì)概念，猶如一塊硬幣之兩面，缺乏任何一方都將背離公共行政組織的本質(zhì)屬性。然而，權(quán)力與責(zé)任又是一對(duì)互相運(yùn)動(dòng)不斷博弈的概念［4］：由于行政組織本身具有擴(kuò)張性，其總在避免責(zé)任的束縛又在試圖汲取更多的權(quán)力。為防止權(quán)力濫用、責(zé)任流失，必須構(gòu)建一個(gè)能夠彌合兩者間沖突的框架，從而達(dá)到一種動(dòng)態(tài)平衡。權(quán)責(zé)平衡的理論思想于是應(yīng)運(yùn)而生，在理論與實(shí)務(wù)研究中，權(quán)責(zé)平衡已成為評(píng)判權(quán)力行使是否適當(dāng)?shù)闹匾獦?biāo)準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)權(quán)責(zé)平衡理論的探討，有多重研究角度和切入點(diǎn)，比如從公民權(quán)利的角度研究權(quán)力與責(zé)任的對(duì)稱性、從倫理道德或績(jī)效優(yōu)化的角度研究權(quán)力與責(zé)任的配置問(wèn)題等，較具代表性的有麻寶斌、郭蕊等關(guān)于從權(quán)力與責(zé)任互動(dòng)的角度構(gòu)建的權(quán)責(zé)平衡模型，其主張權(quán)責(zé)關(guān)系的變動(dòng)是遵循既定的規(guī)律的，要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)平衡的理想狀態(tài)，不能忽視對(duì)權(quán)力與責(zé)任本質(zhì)屬性與相互作用的考察，這與本文的論述角度是相同的。事實(shí)上，權(quán)力與責(zé)任從來(lái)就不是一對(duì)靜態(tài)的概念，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，它們之間充滿了作用力與反作用力，從而維持了一種不斷運(yùn)動(dòng)的狀態(tài)，并因受到政權(quán)組織形式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，呈現(xiàn)出不同的外在表現(xiàn)形態(tài)。比如西方傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，公民要求限制政府的權(quán)力，因此偏重對(duì)消極責(zé)任的約束作用，這就增加了權(quán)力行使的被動(dòng)性。自20世紀(jì)60年代起，西方國(guó)家普遍興起的強(qiáng)化政府部門公共行政責(zé)任的思潮，為增加公共政策的靈活性，在權(quán)責(zé)關(guān)系方面體現(xiàn)出放松對(duì)權(quán)力的限制的特點(diǎn)，這體現(xiàn)了權(quán)責(zé)平衡體系為適應(yīng)時(shí)代特點(diǎn)在不斷地進(jìn)行改良。

充分發(fā)揮權(quán)責(zé)平衡理論的工具價(jià)值，首先應(yīng)明確權(quán)責(zé)平衡的理想狀態(tài)，從理論上來(lái)說(shuō)，就是既維持權(quán)力行使主體的積極性，使其積極承擔(dān)屬于自身的積極責(zé)任，同時(shí)又要在不阻礙權(quán)力正常行使的前提下對(duì)其進(jìn)行適度限制，使之不至于失去約束，成為肆意剝奪公民權(quán)利的私器。在具體設(shè)計(jì)上，則要體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任等比例的配置，包括權(quán)力與積極責(zé)任的對(duì)應(yīng)統(tǒng)一、權(quán)力與消極責(zé)任的對(duì)應(yīng)統(tǒng)一以及積極責(zé)任與消極責(zé)任的對(duì)應(yīng)統(tǒng)一，使三者的功能都得以發(fā)揮，相互間形成對(duì)等的張力，保持平穩(wěn)流暢的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)。（如圖1所示）

圖1

（二）公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)平衡狀態(tài)分析

與上文理想的平衡模型相比較，可以看出當(dāng)前公安戒毒中的權(quán)責(zé)關(guān)系總體處于一個(gè)失衡的狀態(tài)，表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)讓公安機(jī)關(guān)承擔(dān)大部分強(qiáng)戒的積極責(zé)任，導(dǎo)致積極責(zé)任過(guò)分繁重，消極責(zé)任無(wú)法與積極責(zé)任獲得平等的地位。超載的積極責(zé)任同時(shí)意味著獨(dú)斷的權(quán)力，造成公安機(jī)關(guān)在強(qiáng)制隔離戒毒工作中一家獨(dú)大、難有其匹，失去了約束。更甚的是為了簡(jiǎn)化程序、增強(qiáng)其積極主動(dòng)性，甚至沒(méi)有對(duì)積極責(zé)任的界限做清晰的劃分，導(dǎo)致從比例上來(lái)看實(shí)際權(quán)力大于積極責(zé)任。同時(shí)由于消極責(zé)任的缺失與難以落實(shí)，拉大了消極責(zé)任與權(quán)力之間的距離，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的控制力下降。三者之間的關(guān)系也可做這樣的表示：權(quán)力>積極責(zé)任>消極責(zé)任（如圖2所示）。

圖2

實(shí)際上，對(duì)權(quán)責(zé)關(guān)系的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是多元的，不能單純地說(shuō)權(quán)責(zé)失衡就是壞的，平衡就是好的，任何一種權(quán)責(zé)配置模式是否合理都應(yīng)放在其歷史發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景的坐標(biāo)系里去考量。按照傳統(tǒng)思維，在處理涉毒問(wèn)題時(shí)效率優(yōu)先，因此慣于擴(kuò)大公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍、簡(jiǎn)化審批程序，這固然加強(qiáng)了對(duì)涉毒問(wèn)題的打擊力度，在一定程度上適應(yīng)了社會(huì)的要求，有其合理性。但隨著法治社會(huì)建設(shè)的不斷深入，對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒提出了新的要求，即戒毒不能偏離法治的軌道，不能侵犯公民的合法正當(dāng)權(quán)益。另一方面，過(guò)去這種片面追求效率的戒毒模式真的實(shí)現(xiàn)高效戒毒了嗎？其實(shí)并不盡然。毒癮矯治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，盡管采取了如此嚴(yán)厲的戒毒手段，我們?nèi)匀幻媾R著復(fù)吸率高、戒毒效果不理想的難題。不僅如此，這種強(qiáng)權(quán)式戒毒模式的副作用始終如影隨行：由于審批權(quán)的過(guò)度集中與下沉，缺少監(jiān)督與制約，強(qiáng)制隔離戒毒正在朝著一種形式意義大于實(shí)質(zhì)意義的方向褪變，某些地區(qū)為了完成所謂的“工作指標(biāo)”或者為了“辦案需要”，出現(xiàn)了許多“該管的不管，該放的不放”的情況。對(duì)戒毒所的管理方面，二元化的管理體制所帶來(lái)的公安與司法行政部門管理權(quán)重疊與沖突問(wèn)題，導(dǎo)致至今仍不能形成一套統(tǒng)一規(guī)范、銜接有序的矯治體系。

在依法治國(guó)理念全面推進(jìn)、公安改革工作日漸深化的時(shí)代背景下，轉(zhuǎn)變戒毒思維勢(shì)在必行，這就要求我們創(chuàng)新探索新的戒毒途徑，在追求效率與保持公正之間尋找新的平衡點(diǎn)，對(duì)公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，就是在責(zé)任與權(quán)力之間實(shí)現(xiàn)新的對(duì)立統(tǒng)一。強(qiáng)制隔離戒毒是朝著這個(gè)方向所跨出的堅(jiān)定一步，其目的在于將戒毒的重心真正放在對(duì)戒毒人員的矯治上，以人為本、兼顧公正與效率。從目前情況來(lái)看，強(qiáng)制隔離戒毒并沒(méi)有真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，原因很大一部分就在于對(duì)作為強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行主體的公安機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)配置仍延續(xù)過(guò)去的傳統(tǒng)，無(wú)法與新的價(jià)值理念相契合，這不僅與戒毒工作的深入開展相矛盾，也是與時(shí)代發(fā)展潮流相悖的。

三、權(quán)責(zé)平衡配置建議

重新對(duì)公安機(jī)關(guān)在強(qiáng)戒中的積極責(zé)任與消極責(zé)任進(jìn)行規(guī)劃改造是使其達(dá)到權(quán)責(zé)平衡狀態(tài)的必然選擇：

（一）發(fā)揮積極責(zé)任的引導(dǎo)功能

吸毒固然是違法行為，但對(duì)它的處罰措施僅限于治安管理處罰——治安拘留或者罰款等，若將強(qiáng)制隔離戒毒作為一種處罰手段，其嚴(yán)厲性顯然與吸毒人員的社會(huì)危害程度不成協(xié)調(diào)。相對(duì)于傳統(tǒng)的強(qiáng)制戒毒和勞教戒毒，強(qiáng)制隔離戒毒就是要淡化處罰色彩，將吸毒成癮人員視為毒品的受害者，以“教育、感化、挽救”為方針，體現(xiàn)“以人為本、保障人權(quán)”的價(jià)值觀念。實(shí)踐中不少公安民警思維僵化，引導(dǎo)公安民警客觀公正行使權(quán)力，首先要轉(zhuǎn)變其思想觀念，對(duì)那些以教育之名行處罰之實(shí)的行為要堅(jiān)決制止。在對(duì)積極責(zé)任進(jìn)行重新配置時(shí)，首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)執(zhí)法行為要嚴(yán)守法治底線，樹立強(qiáng)制隔離戒毒的價(jià)值導(dǎo)向，即以治療為中心，突出人文關(guān)懷。對(duì)人權(quán)的保障是現(xiàn)代民主社會(huì)的基石，對(duì)吸毒人員也不能另眼相待，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)尊重吸戒毒人員的人身權(quán)利，不能始終抱著一種居高臨下的心態(tài)隨意處理戒毒人員。在立法方面，可以制定維護(hù)吸毒人員人權(quán)、保障其接受公正待遇的法律規(guī)范，例如出臺(tái)《戒毒人員權(quán)利保障法》等，從根本上抹去陳舊思想、轉(zhuǎn)變公安執(zhí)法態(tài)度、提升執(zhí)法質(zhì)量。

（二）發(fā)揮積極責(zé)任的規(guī)范功能

由于積極責(zé)任自身制度設(shè)計(jì)的缺失，增加了公安機(jī)關(guān)跨越權(quán)力禁區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)，因此必須從制度層面對(duì)積極責(zé)任進(jìn)行補(bǔ)漏，構(gòu)建合理高效的權(quán)利運(yùn)行體系，使公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)有章可循、有典可依。包括健全、細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，明確職權(quán)界限，進(jìn)一步對(duì)吸毒成癮的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)做出改進(jìn)，完善不適宜接受強(qiáng)制隔離戒毒人員的處理辦法，建立科學(xué)規(guī)范的診斷評(píng)估體系等。以此充分發(fā)揮積極責(zé)任的規(guī)范約束功能，運(yùn)用法律規(guī)定的條條框框控制、減少履職過(guò)程中的不確定因素，壓縮自由裁量的適用空間。

（三）完善責(zé)任配置

對(duì)積極責(zé)任的配置可以從橫向、縱向兩個(gè)角度著手。

縱向配置關(guān)乎公安機(jī)關(guān)上下級(jí)之間職責(zé)、權(quán)限分配問(wèn)題：1.審批權(quán)的優(yōu)化配置。在行政級(jí)別劃分中，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)屬于正科級(jí)建制，行政地位只比派出所高一級(jí)，其大部分警力用于打擊犯罪、維持社會(huì)治安秩序，要求其公正而有效率地完成公安戒毒的審批工作是在勉為其難?？梢詥为?dú)賦予縣級(jí)公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行權(quán)，將審批主體向上平移至市一級(jí)的公安機(jī)關(guān)，市級(jí)公安機(jī)關(guān)掌握了更多的行政資源，有條件的可以設(shè)置評(píng)審委員會(huì)，審議縣級(jí)公安機(jī)關(guān)提交的議案，通過(guò)這個(gè)過(guò)渡程序保證審批的準(zhǔn)確公正。2.管理權(quán)的強(qiáng)化。首先，設(shè)置更高層級(jí)的機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)戒毒場(chǎng)所統(tǒng)籌管理，協(xié)調(diào)場(chǎng)所建設(shè)、醫(yī)療矯治等工作，實(shí)現(xiàn)戒毒資源的科學(xué)節(jié)約分配；其次，戒毒場(chǎng)所的管理工作涉及到醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，現(xiàn)在公安民警的知識(shí)結(jié)構(gòu)和管理水平不足以完全承擔(dān)起強(qiáng)制隔離戒毒的管理工作，因此應(yīng)該加強(qiáng)技能培訓(xùn)，提升干警管理能力，逐漸培養(yǎng)起一支素質(zhì)過(guò)硬的專業(yè)管理隊(duì)伍。

公安機(jī)關(guān)的作用可以被視作強(qiáng)制隔離戒毒中的重要一環(huán)而不是唯一一環(huán)，完善橫向配置就是為了引入其它社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)權(quán)力分工：1.審批權(quán)的橫向分配。隔離戒毒涉及對(duì)公民人身自由的限制，應(yīng)當(dāng)以精神病人強(qiáng)制醫(yī)療程序?yàn)樗{(lán)本，由相對(duì)獨(dú)立的第三方做出是否執(zhí)行強(qiáng)戒的決定。在具體做法上，可以由公安機(jī)關(guān)主持設(shè)立審批委員會(huì)，審批委員會(huì)由各方面的專家學(xué)者組成，集體負(fù)責(zé)，最終決定。由于第三方的介入，無(wú)形中提高了吸毒人員的法律地位，為其充分行使申辯權(quán)創(chuàng)設(shè)了空間。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)公平正義的最佳路徑無(wú)疑是將審批權(quán)徹底剝離出來(lái)，將司法審查程序嵌入其中，由法院統(tǒng)一裁決，當(dāng)然這一構(gòu)想仍存在體制上的瓶頸，需要進(jìn)一步討論。2.診斷評(píng)估權(quán)的橫向分配。在《強(qiáng)制隔離戒毒診斷評(píng)估辦法》中，已經(jīng)開始注重引入第三方醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行診斷和評(píng)估，這在一定程度上預(yù)示了改革的方向：依托有更強(qiáng)專業(yè)背景的醫(yī)學(xué)機(jī)構(gòu)對(duì)戒毒效果進(jìn)行評(píng)估。3.管理權(quán)的橫向分配。公安機(jī)關(guān)是具有強(qiáng)制力的國(guó)家機(jī)關(guān)，在強(qiáng)制隔離戒毒中，有許多方面依賴這種強(qiáng)制力，比如對(duì)人員的管理與警戒等。社會(huì)工作的介入也必不可少，一方面社會(huì)工作能夠在化解戒毒所內(nèi)各種危機(jī)事件中發(fā)揮重要作用，另一方面，社會(huì)工作的任務(wù)及目標(biāo)與強(qiáng)制隔離戒毒收治執(zhí)行模式完全匹配。［5］強(qiáng)制隔離戒毒是集生理脫毒、心理戒毒和社會(huì)幫扶于一身的綜合矯治模式，需要社會(huì)綜合力量的介入才能保證各方面的無(wú)縫銜接。

（四）健全責(zé)任追究機(jī)制

應(yīng)建立健全責(zé)任體系和問(wèn)責(zé)體系。明確責(zé)任問(wèn)責(zé)的客體、明確責(zé)任種類和責(zé)任追究方式，明確問(wèn)責(zé)的事由、問(wèn)責(zé)的程序，明確各級(jí)公安機(jī)關(guān)和各部門負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任，形成完整的責(zé)任鏈條，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的規(guī)范化與程序化。

在具體措施方面，注重開拓新途徑讓消極責(zé)任的承擔(dān)落地有聲：1.設(shè)置聽證程序。是否批準(zhǔn)強(qiáng)制隔離戒毒應(yīng)當(dāng)在充分聽取雙方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做出，聽證程序的設(shè)置主要是為了保證吸毒人員在公安機(jī)關(guān)做出強(qiáng)制隔離戒毒的決定之前有機(jī)會(huì)行使自己的知情權(quán)與申辯權(quán)。2.保障事后救濟(jì)。“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，首先在吸毒人員申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟階段，應(yīng)停止強(qiáng)制隔離戒毒的執(zhí)行；其次，在接受戒毒治療期間，讓戒毒人員可以對(duì)公安機(jī)關(guān)的違法行為提出意見(jiàn)、進(jìn)行申訴；最后，如戒毒人員對(duì)接受戒毒后的診斷評(píng)估結(jié)果不服，保證其有申請(qǐng)行政復(fù)議或司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。3.充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行必要監(jiān)督，監(jiān)督的范圍應(yīng)貫穿審批與執(zhí)行全過(guò)程，當(dāng)前改革的重點(diǎn)在于拓展監(jiān)督渠道，解決何時(shí)監(jiān)督、怎么監(jiān)督以及發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后如何進(jìn)行后續(xù)處理等問(wèn)題。

［1］李元書，李宏宇. 試論權(quán)力的實(shí)質(zhì)淵源和特性［J］.學(xué)習(xí)與探索，2001（6）.

［2］蔡立輝.公共管理公共性本質(zhì)與功能目標(biāo)的內(nèi)在統(tǒng)一［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)，2003（2）.

［3］徐大東，張芃芃，褚宸舸.我國(guó)強(qiáng)制隔離戒毒制度的現(xiàn)實(shí)困境及其完善［J］.中國(guó)藥物依賴性雜志，2010（5）.

［4］黃楠森. 論以人為本的思想淵源和科學(xué)內(nèi)涵［J］. 倫理學(xué)研究，2011（3）.

［5］麻寶斌，郭蕊.權(quán)責(zé)一致與權(quán)責(zé)背離：在理論與現(xiàn)實(shí)之間［J］.政治學(xué)研究，2010（1）.

責(zé)任編輯：劉洪波

Balance between Rights and Responsibilities of Public Security Authorities' Forced Isolation for Drug Addiction Treatment

FANG Qi-li
（People's Public Security University of China， Beijing 100038）

The current forced isolation for drug addiction treatment is facing lot of questions， but public security authorities play a key role in the current addiction treatment mode. To solve the dilemma faced by forced isolation for addiction treatment needs firstly solve the problems appearing in the construction of public security authorities' rights and responsibilities. The relation between rights and responsibilities of public security authorities for addiction treatment are in unbalanced state generally， respectively reflected in the relation between rights and positive responsibilities and the relation between rights and negative responsibilities. Such measures should be done to reconstruct a balanced operation system of rights and responsibilities like perfecting the guiding function of positive responsibilities， fulfilling the normative function of positive responsibilities， completing construction of relevant responsibilities， strengthening accountability mechanism.

forced isolation for addiction treatment； balance between rights and responsibilities； positive responsibilities； negative responsibilities

D631.4

A

1671-5195（2016）05-0019-08］

10.13310/j.cnki.gzjy.2016.05.003

2016-03-23

房啟立（1995-），男，江蘇徐州人，中國(guó)人民公安大學(xué)2014級(jí)公安學(xué)（偵查學(xué)）方向碩士研究生。