宋福進(jìn)

(上海交通大學(xué)，上海 200240)

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我國高等教育重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投入實(shí)證分析

宋福進(jìn)

(上海交通大學(xué)，上海 200240)

“211工程”、“985工程”作為我國在高等教育領(lǐng)域投入力度最大的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，有效地配置資源對我國高等教育發(fā)展至關(guān)重要。由于缺乏制度化的保障，導(dǎo)致地方政府和主管部門的配套資金額度偏低，年度之間的投入波動(dòng)很大，重點(diǎn)建設(shè)投入占高等教育財(cái)政投入的比例也處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化共建機(jī)制，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的年度投入，明確重點(diǎn)建設(shè)投入的合理比例，形成穩(wěn)定持續(xù)的投入機(jī)制，為重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施提供制度保障。

高等教育重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投入機(jī)制制度保障

重點(diǎn)建設(shè)作為政府在高等教育領(lǐng)域的一項(xiàng)重要政策，涉及到不同層次、不同類型高校之間資源的重新配置。筆者從我國高等教育大眾化階段面臨的資源配置矛盾關(guān)系出發(fā)，以“211工程”、“985工程”為例，分析我國高等教育重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的總體投入、年度投入以及投入比例變化情況，對如何合理地構(gòu)建我國高等教育財(cái)政撥款制度、優(yōu)化我國高等教育重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投入提出改進(jìn)建議。

一、問題的提出

建國初期，我國在高等教育領(lǐng)域即確立了重點(diǎn)建設(shè)政策。20世紀(jì)50—80年代，我國相繼實(shí)施了重點(diǎn)大學(xué)、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、“七五”和“八五”重點(diǎn)建設(shè)等項(xiàng)目。20世紀(jì)90年代以來，國家先后開始實(shí)施“211工程”、“985工程”。作為我國建國以來在高等教育領(lǐng)域投入力度最大的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，這兩項(xiàng)工程的建設(shè)目標(biāo)是打造若干所世界一流大學(xué)和一批高水平大學(xué)，屬于精英高等教育范疇。在我國當(dāng)前的高等教育大眾化階段，在資源有限的條件下如何做到既能提升精英高等教育的國際競爭力，又能提高大眾高等教育的整體水平，是高等教育資源分配領(lǐng)域中的一道難題。如何處理精英高等教育與大眾高等教育兩個(gè)體系的關(guān)系，如何在兩者之間合理配置資源，深刻地影響著我國高等教育發(fā)展的整體方向。

從重點(diǎn)建設(shè)高校的角度來看，自“211工程”、“985工程”實(shí)施以來，雖然重點(diǎn)建設(shè)高校的辦學(xué)條件得到明顯改善，但由于長期投入的不足，與世界一流大學(xué)相比仍有明顯差距。同時(shí)，由于缺乏立法保障，沒有建立起制度化的重點(diǎn)建設(shè)投入機(jī)制，很難長期保持比較穩(wěn)定的投入。從非重點(diǎn)建設(shè)高校的角度來看，擇優(yōu)重點(diǎn)建設(shè)意味著擠占了他們的資源，需要從制度上保障對非重點(diǎn)建設(shè)高校的投入，避免高等教育的發(fā)展進(jìn)入失衡狀態(tài)。如此，就導(dǎo)致了一個(gè)看似兩難的困境：“211工程”、“985工程”等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的投入力度雖然很大，但重點(diǎn)建設(shè)高校認(rèn)為投入仍然不足，并且來源不穩(wěn)定；非重點(diǎn)建設(shè)高校也多有抱怨，認(rèn)為重點(diǎn)投入擠占了高等教育資源，對于他們來講有違公平。

在我國高等教育財(cái)政投入有限的情況下，如何建立起更加科學(xué)的財(cái)政撥款制度，如何合理地配置資源，最大限度地發(fā)揮資金的使用效益，已成為亟待解決的重要問題。筆者通過對“211工程”和“985工程”一、二、三期的總體投入、年度投入以及投入比例變化等方面進(jìn)行分析，以期對上述問題作出回答。

二、重點(diǎn)建設(shè)投入分析

(一)總體投入變化情況

自20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，我國政府對高等教育管理體制進(jìn)行了一系列改革,初步確立了由中央和地方兩級辦學(xué)、以省為主的管理體制。由于重點(diǎn)建設(shè)高校多數(shù)為中央部委直屬，中央部委為推動(dòng)地方政府配套支持部屬高校發(fā)展，采取了共建的形式，由國家教育主管部門(或行業(yè)主管部門)和地方政府(省、自治區(qū)、直轄市)對共建高校進(jìn)行共同出資或政策扶持傾斜、共同建設(shè)和管理，推動(dòng)部屬高校在建設(shè)世界一流大學(xué)和高水平大學(xué)的同時(shí)，積極服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。共建拓寬了學(xué)校的資金來源渠道，淡化和改變了學(xué)校的單一隸屬關(guān)系，在建設(shè)資金上實(shí)行國家、部門、地方共同籌集的方式，國家和地方財(cái)政給予了較大的支持。

由于我國“211工程”和“985工程”的投入資金沒有官方統(tǒng)一的發(fā)布平臺，表1中的數(shù)據(jù)是筆者通過不同渠道獲得的(其中部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于官方發(fā)布的報(bào)告，部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于媒體、網(wǎng)絡(luò)和研究報(bào)告，還有部分?jǐn)?shù)據(jù)無法獲得)：(1)“211工程”一期和二期投入數(shù)據(jù)來源于“211工程”部際協(xié)調(diào)小組辦公室主編的《“211工程”發(fā)展報(bào)告(1995-2005)》。(2)“211工程”三期中央專項(xiàng)資金投入數(shù)據(jù)來源于光明日報(bào)2008年03月26日的報(bào)道——“中央財(cái)政安排100億元開展‘211工程’三期建設(shè)”，地方政府和主管部門的投入則沒有公布。(3)“985工程”一期數(shù)據(jù)來源于《面向創(chuàng)新型國家的研究型大學(xué)建設(shè)研究》第95-96頁中的“表3-2：‘985工程’一期建設(shè)34所高校的分類定位與資助經(jīng)費(fèi)”。(4)“985工程”二期中央專項(xiàng)資金投入數(shù)據(jù)來源于“985工程”建設(shè)報(bào)告編研組主編的《“985工程”建設(shè)報(bào)告》，但該報(bào)告只公布了中央專項(xiàng)資金投入數(shù)據(jù)，地方政府和主管部門投入則來源于《“985”大學(xué)支持力度比“211”大幅增強(qiáng)》(http://edu.sina.com.cn/gaokao/2012-01-11/1502323846_2.shtml)。(5)“985工程”三期中央專項(xiàng)資金投入由筆者根據(jù)各?！?85工程”(2010-2013)建設(shè)情況報(bào)告的相關(guān)數(shù)據(jù)整理獲得；地方政府投入數(shù)據(jù)來源于光明日報(bào)2012年12月29日 04 版的報(bào)道“32所高校再獲數(shù)百億‘985工程’建設(shè)資金》，但該報(bào)告只公布了教育部32所直屬“985工程”高校的數(shù)據(jù)，其他7所非教育部直屬的“985工程”高校則未包含在內(nèi)；主管部門投入則沒有公布。

表1　 我國“211工程”和“985工程”總體投入情況(單位：億元)

從表1可以看出：“211工程”和“985工程”從一期、二期到三期的投入總量呈穩(wěn)步增長的態(tài)勢，累計(jì)超過1 400億元。中央專項(xiàng)的增長幅度高于地方政府和主管部門，中央專項(xiàng)資金從“211工程”一期的27.55億元增加到三期的100億元，從“985工程”一期的145.05億元增加到三期的304.95億元。地方政府和主管部門的“211工程”二期投入甚至低于一期，“985工程”一期到三期雖然有一定的增加，但增長幅度也明顯低于中央專項(xiàng)投入。

圖1　1995—2013年我國高等教育重點(diǎn)建設(shè)年度投入變化情況(單位：億元)

(二)年度投入變化情況

“211工程”和“985工程”采用專項(xiàng)形式進(jìn)行建設(shè)，有明確的建設(shè)周期，各期投入資金必須在建設(shè)周期內(nèi)使用。筆者將各期的總投入除以相應(yīng)的建設(shè)年限，平均到建設(shè)周期的各個(gè)年度，可以得到其建設(shè)的年度投入變化情況，圖1中的年度投入數(shù)據(jù)即由表1各期的投入除以相應(yīng)的建設(shè)年限得出。從圖1可以看出：“211工程”和“985工程”年度投入的波動(dòng)幅度很大，在1999-2001年、2004-2005年和2010-2011年形成三個(gè)高峰期，分別處于“985工程”的一期、二期和三期建設(shè)期內(nèi)。在1995-1998年、2002-2003年和2008-2009年出現(xiàn)三個(gè)“洼地”，分別處于“985工程”一期啟動(dòng)之前和一、二期以及二、三期的過渡期。最高年份2010-2011年的年度投入達(dá)到三個(gè)較低年份的6-7倍。這種建設(shè)投入的大幅波動(dòng)使得學(xué)校無法從長遠(yuǎn)發(fā)展角度進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)。

(三)投入比例變化情況

如果僅僅從重點(diǎn)建設(shè)本身進(jìn)行分析，我國對重點(diǎn)建設(shè)的投入力度似乎并不算小，但重點(diǎn)建設(shè)投入作為國家對高等教育財(cái)政投入的一個(gè)組成部分，只有在綜合考察高等教育財(cái)政投入的總量、重點(diǎn)建設(shè)投入所占比例等方面才能對此有更加清晰的認(rèn)識。將重點(diǎn)建設(shè)年度投入除以當(dāng)年的高等教育財(cái)政投入得到重點(diǎn)建設(shè)投入所占比例，能夠看出“211工程”和“985工程”投入占同期高等教育財(cái)政投入比例的變化趨勢。高等教育財(cái)政投入數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站，由于1995-1996年和2012-2013年的數(shù)據(jù)沒有公布，因此統(tǒng)計(jì)年限確定為從1997年至2011年。

表21997—2011年我國高等教育重點(diǎn)建設(shè)投入比例變化情況

年份高等教育財(cái)政投入(億元)重點(diǎn)建設(shè)年度投入(億元)重點(diǎn)建設(shè)投入比例(%)1997305.7520.586.73%1998356.7520.585.77%1999443.16110.8125.00%2000443.16110.8125.00%2001632.80114.1518.04%2002752.1523.923.18%2003840.5823.922.85%2004969.79106.1710.95%20051090.84106.179.73%20061344.5882.256.12%20071598.3282.255.15%20082003.5125.001.25%20092264.5125.001.10%20102901.80147.825.09%20114023.50147.823.67%合計(jì)19971.201147.255.74%

注：(1)高等教育財(cái)政投入相關(guān)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站：http://data.stats.gov.cn/Work—space/index;jsessionid=3F361EAED9AD89638178CBCA087F1460?m=hgnd。(2)重點(diǎn)建設(shè)年度投入相關(guān)數(shù)據(jù)由表1各期的投入除以相應(yīng)的建設(shè)年限得出。(3)重點(diǎn)建設(shè)投入比例由重點(diǎn)建設(shè)年度投入除以高等教育財(cái)政投入計(jì)算得出。

從表2可以看出：總體上來看，1997—2011年重點(diǎn)建設(shè)投入比例平均為5.74%；分年度來看，由于“985工程”一期建設(shè)投入力度較大，且當(dāng)時(shí)高等教育財(cái)政投入總量還處于較低水平，1999年和2000年重點(diǎn)建設(shè)投入占高等教育財(cái)政投入的1/4，達(dá)到最高點(diǎn)。如此高比例的投入影響了對非重點(diǎn)建設(shè)高校的投入，不具有可持續(xù)性。隨著近年來國家對高等教育財(cái)政投入的增加，投入比例隨之回落，除了2004年和2005年達(dá)到10%左右以外，其他年份多在5%左右波動(dòng)，最低的2008年和2009年僅為1%多一點(diǎn)兒。

三、結(jié)論與建議

第一，通過共建，擴(kuò)大了重點(diǎn)建設(shè)高校的資金來源渠道，得到國家、部門、地方多方的支持，重點(diǎn)建設(shè)投入總體處于增長狀態(tài)，但與中央專項(xiàng)相比，地方政府和主管部門的配套資金額度明顯偏低且不穩(wěn)定。建議進(jìn)一步深化共建機(jī)制，明確共建方的責(zé)權(quán)利，明確地方政府和主管部門對共建高校的政策保證和經(jīng)費(fèi)支持，將部屬高校的改革發(fā)展納入地方和部門的總體規(guī)劃中，將配套資金納入地方和部門財(cái)政預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和持續(xù)的投入。第二，由于“211工程”和“985工程”有明確的建設(shè)周期，各期投入資金必須在建設(shè)周期內(nèi)使用完畢，各期建設(shè)之間有過渡期，缺乏連貫性，并且最高年份的年度投入達(dá)到最低年份的7倍之多，年度投入的波動(dòng)幅度很大，重點(diǎn)建設(shè)高校無法從長遠(yuǎn)發(fā)展角度進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)。建議從國家層面制定高等教育重點(diǎn)建設(shè)總體規(guī)劃，通過人大立法等手段，建立制度化的重點(diǎn)建設(shè)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)各期建設(shè)的無縫銜接，保持投入的連續(xù)性，為學(xué)校長遠(yuǎn)規(guī)劃和建設(shè)提供保障。第三，從重點(diǎn)建設(shè)投入占高等教育財(cái)政投入的比例來看，從占比最低年度的1%到最高年度的25%，波動(dòng)幅度非常之大，重點(diǎn)建設(shè)投入缺乏預(yù)期性，既不利于重點(diǎn)建設(shè)高校的可持續(xù)發(fā)展，又可能損害非重點(diǎn)建設(shè)高校的利益。建議以制度化的形式明確合理的重點(diǎn)建設(shè)投入比例，既可以使重點(diǎn)建設(shè)投入隨著國家高等教育財(cái)政投入同步增長，又不會擠占非重點(diǎn)建設(shè)高校的投入經(jīng)費(fèi)，避免高等教育的發(fā)展進(jìn)入失衡狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)精英高等教育與大眾高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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(責(zé)任編輯：劉新才)

Empirical Analysis on the Key Construction Funds Input of Higher Education in Our Country

SONG Fujin

(ShanghaiJiaoTongUniversity,Shanghai200240,China)

As the biggest investment of the key construction project of higher education in China, “211project” and “985project” are very important to the development of higher education in our country. Due to the lack of institutional guarantee, the matching funds from the local government and competent authorities are relatively low, the annually funds input fluctuate very large, the ratio of key construction funds input is unstable. Therefore, we should further deepen the co-construction mechanism, realize the normalization of the annual investment, make clear reasonable proportion of key construction funds input, establish a mechanism to ensure stable growth, provide institutional guarantee for the smooth implementation of the key construction.

key construction project of higher education; input mechanism; institutional guarantee

2015-06-03

宋福進(jìn)(1975-)，男，山東海陽人，管理學(xué)博士，上海交通大學(xué)“211/985工程”辦公室講師；研究方向：高等教育管理。

G640

A

1005-5843(2016)07-0100-04

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.07.019