軍民融合發(fā)展不要小覷老外“民參軍”

文/姜疆

軍民融合發(fā)展不要小覷老外“民參軍”

文/姜疆

他山之石可以攻玉。推動軍民融合發(fā)展，特別是促進(jìn)“民參軍”，或許西方發(fā)達(dá)國家的一些經(jīng)驗(yàn)可以給我們帶來啟示

當(dāng)前，國內(nèi)軍民融合發(fā)展剛進(jìn)入由初步融合向深度融合的過渡階段。國防大學(xué)國防經(jīng)濟(jì)研究中心組織編寫的《中國軍民融合發(fā)展報告2015》指出，目前國內(nèi)軍民融合度大概只有30%左右。軍民融合發(fā)展在拉動新經(jīng)濟(jì)成長上，蘊(yùn)含著難以估量的巨大潛力。據(jù)了解，“十三五”期間，中國要上馬約40個涉及軍民融合的大項(xiàng)目，旨在加快軍工體系開放競爭和科技成果轉(zhuǎn)化，鼓勵民營企業(yè)與軍工單位建立產(chǎn)學(xué)研用合作機(jī)制。

軍民融合發(fā)展，既有“軍轉(zhuǎn)民”亦有“民參軍”。伴隨著軍品成本加成定價模式的逐步取消，“軍轉(zhuǎn)民”的動力已經(jīng)被大大激發(fā)出來。接下來，“民參軍”顯然正成為軍民融合重點(diǎn)方向。“民參軍”政策的核心目的就是引導(dǎo)優(yōu)秀民營企業(yè)和社會資源進(jìn)入軍品科研、生產(chǎn)、維修的各個領(lǐng)域，從而推動軍工產(chǎn)業(yè)的升級，為鑄造強(qiáng)軍“利器”提供物質(zhì)技術(shù)的支持。

相較于“軍轉(zhuǎn)民”的大踏步前進(jìn)，“民參軍”的步子無疑顯得有些遲緩，究其主要原因，準(zhǔn)入門檻高、信息交流阻塞、競爭條件不完善等，在不同程度上抑制著“民參軍”的熱情。古人云，他山之石可以攻玉。推動軍民融合發(fā)展，特別是促進(jìn)“民參軍”，或許西方發(fā)達(dá)國家的一些經(jīng)驗(yàn)可以給我們帶來啟示。

軍民融合發(fā)展在拉動新經(jīng)濟(jì)成長上，蘊(yùn)含著難以估量的巨大潛力。據(jù)了解，“十三五”期間，中國要上馬約40個涉及軍民融合的大項(xiàng)目，旨在加快軍工體系開放競爭和科技成果轉(zhuǎn)化，鼓勵民營企業(yè)與軍工單位建立產(chǎn)學(xué)研用合作機(jī)制。

“民參軍”缺乏熱情？

工業(yè)和信息化部的有關(guān)調(diào)查顯示，眼下，地方上“民參軍”的首要障礙是“投資不平等”，其次是“稅收不平等”。

目前，在不少傳統(tǒng)軍工單位和民口單位存在競爭的領(lǐng)域，只有軍工單位和極少數(shù)的民口單位能享受到國家的軍工科研保障條件建設(shè)投資，大多數(shù)承擔(dān)軍品研制生產(chǎn)任務(wù)的民口單位難以享受同等待遇。中國兵器規(guī)劃研究院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即便民口企業(yè)通過各種渠道進(jìn)入軍品市場，由于國家對非軍工企業(yè)所承擔(dān)的軍品科研生產(chǎn)任務(wù)沒有明確規(guī)定，時常技術(shù)改造資金不到位，訂單也不穩(wěn)定，加大了其經(jīng)營的風(fēng)險。

同時，現(xiàn)行軍品稅收政策對軍工單位和民口單位實(shí)行“雙軌制”，軍工單位生產(chǎn)的軍品全部享受免征增值稅等稅收優(yōu)惠政策，民口單位生產(chǎn)的軍品，只對11類特定產(chǎn)品在總裝環(huán)節(jié)免征增值稅，而絕大多數(shù)民口企業(yè)享受不到政策優(yōu)惠。

地方上“民參軍”積極性下降的主因還有壟斷利益，軍工集團(tuán)根本不愿將軍品訂貨“蛋糕”分與集團(tuán)外，國防科學(xué)技術(shù)大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院社會科學(xué)系黃朝峰教授指出，參加武器裝備科研生產(chǎn)的民營工業(yè)企業(yè)大多都是從事零部件或配套產(chǎn)品的設(shè)計制造，這些層面的產(chǎn)品可替代性高，而在總裝集成層面壟斷了軍品市場的十大軍工集團(tuán)可以很容易選擇替代性產(chǎn)品，加大了民營企業(yè)生產(chǎn)的不確定性。為了謀求壟斷利潤，軍工集團(tuán)在本系統(tǒng)單位與民口單位存在產(chǎn)品競爭時，往往傾向于將配套任務(wù)留在系統(tǒng)內(nèi)部。

除非一些在集團(tuán)內(nèi)解決起來有困難的技術(shù)的難題才交與民口企業(yè)，即便如此，軍工集團(tuán)或一旦得到解決方案之后，就會在其系統(tǒng)內(nèi)部企業(yè)模仿生產(chǎn)，而不去原民口企業(yè)采購。

設(shè)置的限制較多、門檻較高，亦是地方上“民參軍”積極性下降的主要原因。地方的科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)要進(jìn)入軍品市場，要同時擁有4個證，“武器裝備科研生產(chǎn)許可”、“合格裝備成制單位資格證”、“質(zhì)量體系認(rèn)證”和“保密資質(zhì)認(rèn)證”，而且這4個證并非由一個機(jī)構(gòu)而是由“多頭”管理，地方上“民參軍”的熱情往往備受抑制。

如根據(jù)相關(guān)規(guī)定，民口企業(yè)要想獲得武器裝備的生產(chǎn)資格，需要同時具備《武器裝備科研生產(chǎn)許可證》和《保密資質(zhì)認(rèn)證》，但《武器裝備科研生產(chǎn)許可證》的獲取前提條件之一是該單位要具有《保密資質(zhì)認(rèn)證》，但有關(guān)民口企業(yè)申請《保密資質(zhì)認(rèn)證》的前提是必須承擔(dān)武器裝備的科研生產(chǎn)任務(wù)，二者互為前提，導(dǎo)致民口企業(yè)根本無法同時獲取二者，也就是事實(shí)上根本無法具備武器裝備生產(chǎn)資格。這就形成了典型的“玻璃門”現(xiàn)象。

此外，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院國防經(jīng)濟(jì)與安全教研室張國鳳教授認(rèn)為，現(xiàn)在，整個武器裝備科研信息也不透明，無論國家的自然科學(xué)基金還是社會科學(xué)基金，凡和“軍”有關(guān)的課題和項(xiàng)目通常會單獨(dú)發(fā)布，而不會和其他課題項(xiàng)目放一起讓大家申報，對于地方來說，甚至都沒有機(jī)會能看到這些項(xiàng)目和課題，根本就不知道國家需要些什么，應(yīng)該研究些什么。

信息溝通機(jī)制不順暢導(dǎo)致民營企業(yè)很難了解軍方需求。國內(nèi)國防工業(yè)長期處于封閉和半封閉狀態(tài)，軍品采購范圍小，招標(biāo)信息傳播渠道少，連許多大型國有企業(yè)對國防軍工需求都了解甚少，甚至根本不了解，高新技術(shù)民營企業(yè)更是長期無法融入國防科技工業(yè)體系。除了少數(shù)經(jīng)常與國防科技工業(yè)企事業(yè)單位聯(lián)系的企業(yè)外，大多數(shù)民口企業(yè)不知道國防科技工業(yè)的技術(shù)需求是什么，亦無法服務(wù)于國防事業(yè)。

西方發(fā)達(dá)國家“民”怎樣“參軍”

為暢通軍用民用信息交流渠道，西方國家力求通過多種方式最大限度地發(fā)布裝備采購信息。最普遍的是通過刊物發(fā)布信息，如英國國防部每兩周出版1期的項(xiàng)目指南，不僅提供詳細(xì)的采購項(xiàng)目要求、聯(lián)系人員及方式，還包括未來可能的采購信息、國防部相關(guān)報告等內(nèi)容。還有許多國家的軍工協(xié)會，以通過舉辦展覽會的方式搭建軍民信息交流平臺，如法國航空航天工業(yè)協(xié)會和英國環(huán)球航空航天協(xié)會組織的“巴黎航展”和“范堡羅航展”。

很多國家還依托龐大的政策、項(xiàng)目、人才和承包商信息數(shù)據(jù)庫，通過門戶網(wǎng)站和電子終端等現(xiàn)代化平臺，有效克服軍民雙方信息交流渠道不暢、信息不共享等問題。美國國防部建立了“國防創(chuàng)新市場”門戶網(wǎng)站，向全社會統(tǒng)一發(fā)布國防科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略、國防部最新年度科學(xué)技術(shù)重點(diǎn)投資領(lǐng)域以及參半項(xiàng)目和政策規(guī)定等信息。對于公開競爭的項(xiàng)目，“國防創(chuàng)新市場”對項(xiàng)目名稱、類型、主要內(nèi)容、相關(guān)要求等信息進(jìn)行公開發(fā)布。對于非公開競爭的項(xiàng)目，美國國防部通過信息交流平臺發(fā)布項(xiàng)目的內(nèi)容概要、主管部門聯(lián)系方式等信息，有意愿的承包商可以根據(jù)這些信息申請合作。

在市場準(zhǔn)入方面，西方國家始終以激發(fā)和調(diào)動市場活力為目標(biāo)，通過建立科學(xué)、簡捷、安全的軍品市場準(zhǔn)入制度，使大量技術(shù)優(yōu)勢明顯、創(chuàng)新能力強(qiáng)、安全保密好的企業(yè)特別是中小企業(yè)，能夠便利地進(jìn)入軍品市場參與競爭。

美國國防部采取“承包商身份識別、自由注冊，國防部分類審查”的方式，確保創(chuàng)新型企業(yè)能夠公平進(jìn)入軍品市場，有效破除武器軍品市場的“彈簧門”、“玻璃門”和“旋轉(zhuǎn)門”。

美國國防部建立的“授予管理系統(tǒng)”是美國最大的收集、驗(yàn)證、存儲和管理政府采購承包商數(shù)據(jù)的平臺。承包商只要通過獲取企業(yè)身份識別碼（鄧氏編碼），并在該網(wǎng)站注冊提交規(guī)定的資料信息，無需花費(fèi)任何費(fèi)用就可以成為國防部和主承包商的潛在用戶，參與軍品市場競爭。

國防部通過企業(yè)身份識別碼（鄧氏編碼），可以全面識別注冊用戶的資金實(shí)力、主營業(yè)務(wù)、背景資料、資信檔案以及企業(yè)所在地等信息。國防部在選擇承包商時，必須從“授予管理系統(tǒng)”的注冊用戶中挑選，對于參與過政府采購的承包商，主要通過“以往業(yè)績信息檢索系統(tǒng)”進(jìn)行審查。對于首次參加裝備采購的承包商，除審查注冊資料外，還要進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查和評估。

西方國家非常注重發(fā)揮軍品市場在資源配置中的決定性作用，通過營造公平、公正、公開的競爭環(huán)境，調(diào)動承包商參與裝備建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，使“看得見的手”真正有效，“看不見的手”得以充分施展，創(chuàng)造競爭有序的市場環(huán)境，將軍品市場扎根于民用市場之中，實(shí)現(xiàn)軍民市場的有機(jī)融合。

西方國家力求在軍工產(chǎn)品的主承包商、分承包商、部件供應(yīng)商等不同層次，實(shí)施不同的競爭策略。由于能夠承擔(dān)大型武器系統(tǒng)研發(fā)的主承包商較少，在主承包商層面開展充分競爭的難度較大，因此西方國家通常通過合同的方式要求主承包商在分承包商層面和部件供應(yīng)商層面開展充分競爭。如，德國國防部規(guī)定，總承包商必須將項(xiàng)目的20%-30%轉(zhuǎn)包到總承包商系統(tǒng)外的企業(yè)，并向國防部提交詳細(xì)的轉(zhuǎn)包計劃。

同時，西方國家為了確保在最短的時間內(nèi)得到質(zhì)量先進(jìn)、價格合理的武器裝備，在裝備采購的不同階段采用了不同的競爭方式。比如，美國在“聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)”方案論證、技術(shù)開發(fā)、工程型號研制等階段采取了不同的競爭方式。在方案論證階段，有16家承包商參與競爭，軍方通過競標(biāo)選定波音、洛克希德·馬丁等4家公司，分別簽訂了演示驗(yàn)證合同，2家公司分別研制出X-32樣機(jī)和X-35樣機(jī)。在工程型號研制階段，軍方對2家公司提交的X-32樣機(jī)和X-35樣機(jī)進(jìn)行試飛比較和綜合評價，以最終決定選擇哪一款樣機(jī)。

西方國家在充分發(fā)揮軍品市場在資源配置中的決定性作用的同時，也注重通過行政手段調(diào)控和維持市場競爭態(tài)勢，以杜絕大型軍工企業(yè)壟斷市場和其他不正當(dāng)競爭。美國有相關(guān)的申述制度，承包商有權(quán)對競爭中存在的爭議進(jìn)行申訴，既可向行政部門投訴，也可通過司法部門起訴，由政府審計部門和法院進(jìn)行仲裁和判決。曾經(jīng)受到處罰的公司中，也包括波音、洛克希德·馬丁、通用等大型軍工企業(yè)。美國同時亦重視競爭失利補(bǔ)償，采用項(xiàng)目、資金等方式補(bǔ)償未能中標(biāo)的承包商，以培育競爭主體。如美空軍采購“一次性使用運(yùn)載火箭”，洛克希德·馬丁和波音進(jìn)入最后角逐階段，盡管波音最終獲勝，美軍還是分別給予兩家公司各5億美元的研制費(fèi)用“補(bǔ)貼”。

西方國家非常注重發(fā)揮軍品市場在資源配置中的決定性作用，通過營造公平、公正、公開的競爭環(huán)境，調(diào)動承包商參與裝備建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，創(chuàng)造競爭有序的市場環(huán)境。

“民參軍”：通向軍民融合之路

今年3月25日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》。會議要求，要堅持用改革的辦法、創(chuàng)新的思路，突破制約經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題，加快理論、科技、管理、實(shí)踐等方面創(chuàng)新。

對于完善信息交流機(jī)制，確保軍民信息有效融合，中國國防科技信息中心的相關(guān)學(xué)者建言，在符合保密規(guī)定的前提下，分類、分層次、分階段發(fā)布裝備建設(shè)需求信息，保證企業(yè)能夠有效、公平地獲取信息，吸引更多地民營企業(yè)進(jìn)入裝備市場；同時，軍方通過信息交流及時了解企業(yè)的產(chǎn)品和技術(shù)優(yōu)勢，擴(kuò)大競爭范圍，推動建立裝備建設(shè)領(lǐng)域軍民融合發(fā)展的格局。另外，需要加強(qiáng)軍民融合信息交流服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，承擔(dān)軍民信息交流服務(wù)的相關(guān)事項(xiàng)，成為軍民技術(shù)和產(chǎn)品信息對接的“橋梁”和“紐帶”。

針對拓寬市場準(zhǔn)入渠道，吸引優(yōu)勢民口企業(yè)，中國人民解放軍裝備指揮技術(shù)學(xué)院的相關(guān)學(xué)者提出了簡化審查、減少審查、分類審查、公平審查。簡化審查，主要指“四證”的申請流程和相關(guān)程序的簡化。減少審查主要是，著力解決軍品市場雙重審查問題，推行總裝資格審查和國防科工局科研生產(chǎn)許可證審查“一站式服務(wù)”的方法和途徑。分類審查主要指：對于承擔(dān)總體、關(guān)鍵重要分系統(tǒng)、核心配套產(chǎn)品的承制單位在通過保密認(rèn)證和質(zhì)量體系認(rèn)證基礎(chǔ)上，進(jìn)行科研生產(chǎn)許可審查和承制單位資格審查；對于軍選民用產(chǎn)品的承制單位，進(jìn)行資格審查，不再進(jìn)行許可審查和質(zhì)量體系認(rèn)證，根據(jù)承擔(dān)任務(wù)涉密程度，分別采取簽訂保密協(xié)議或進(jìn)行保密認(rèn)證的方式，確保國家秘密安全。公平審查，就是要逐步取消在所有制問題上的差別政策和待遇，對各類所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行統(tǒng)一的、公開的、公正的政策，進(jìn)一步拆除限制民口企業(yè)“參軍”的“彈簧門”、 “玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”。

除了信息交流的通暢、準(zhǔn)入門檻的降低，恐怕更為重要的是競爭環(huán)境的優(yōu)化。競爭政策是促進(jìn)軍民融合發(fā)展的基本政策，西方國家通過營造公平、公正、公開的競爭環(huán)境，調(diào)動了廣大承包商的積極性和創(chuàng)造力，提高了裝備質(zhì)量和采購效益，有效解決了裝備采購中的“拖、降、漲”問題，提升了國防工業(yè)自主創(chuàng)新能力。

相關(guān)專家學(xué)者的研究提出，應(yīng)借鑒西方國家的成功經(jīng)驗(yàn)，為國內(nèi)軍民融合發(fā)展創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。

相關(guān)專家學(xué)者認(rèn)為：應(yīng)根據(jù)裝備競爭類別，實(shí)行不同的定價制度，對競爭程度低的領(lǐng)域，實(shí)行計劃管理，由成本導(dǎo)向形成價格，對競爭程度一般的領(lǐng)域，實(shí)行計劃管理與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，由供需雙方在競爭基礎(chǔ)上協(xié)商定價，對競爭程度高的領(lǐng)域，具備完全競爭條件的，按照市場定價的方式，由競爭導(dǎo)向形成價格。另外，還應(yīng)建立裝備采購競爭失利補(bǔ)償機(jī)制，如采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償和分包補(bǔ)償?shù)姆绞?，對競爭失利的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，對完全壟斷和完全競爭的裝備一般不予補(bǔ)償，對民營企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)補(bǔ)償。同時應(yīng)強(qiáng)化企業(yè)監(jiān)管措施，要規(guī)范民營企業(yè)責(zé)任主體的職責(zé)分工、工作程序和獎懲辦法，嚴(yán)格審核民營企業(yè)經(jīng)營狀況、生產(chǎn)能力，防止民營企業(yè)因合并、分立、破產(chǎn)等原因造成的“不愿服務(wù)”、“服務(wù)不上”和“沒能力服務(wù)”等風(fēng)險，并對企業(yè)承擔(dān)任務(wù)能力進(jìn)行分析預(yù)警，強(qiáng)化資質(zhì)動態(tài)管理，淘汰在質(zhì)量、保密、信譽(yù)以及經(jīng)營狀況等方面存在重大問題的企業(yè)。

此外，張國鳳還呼吁，應(yīng)全面落實(shí)國家有關(guān)軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，在土地使用、稅收優(yōu)惠、規(guī)費(fèi)減免、資金支持、綜合配套保障等方面對“民參軍”的企業(yè)和項(xiàng)目給予優(yōu)先支持。