管 松 徐祥民

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島 266100)

?

建立南中國海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制之思考

管 松 徐祥民

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島 266100)

南中國海生態(tài)系統(tǒng)的重要性和衰退程度，已使得建立南中國海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制成為當(dāng)務(wù)之急。相關(guān)國際法義務(wù)、國際關(guān)系理論和南中國海局勢的最新進(jìn)展讓我們有理由相信：可以沖破主權(quán)爭端的阻礙，建立南中國海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制。制定內(nèi)容明確、具體、操作性強(qiáng)、具有法律拘束力的區(qū)域性公約是建立該機(jī)制的有效途徑。該公約應(yīng)對主權(quán)效力具有零影響力，通過設(shè)立以規(guī)則為基礎(chǔ)的保護(hù)措施和合作機(jī)制，達(dá)到維護(hù)南海生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展、增進(jìn)南海國家間的互信與合作的目的。該公約應(yīng)適用于整個南中國海，包括爭議海域和非爭議海域，以締約國大會作為該合作機(jī)制的決策機(jī)構(gòu)，將促進(jìn)海洋科學(xué)研究合作列為重要內(nèi)容，以建立“南海海洋保護(hù)區(qū)名單”和“南海瀕危物種名單”為主要保護(hù)措施。

南中國海 生態(tài)保護(hù) 多邊合作機(jī)制

隨著落實《南海各方行為宣言》第十六次聯(lián)合工作組會議落下帷幕，①人們更加清晰地感受到制定《南海各方行為準(zhǔn)則》的現(xiàn)實需求和難度。中國與東盟各方雖然一致將海洋環(huán)境保護(hù)和海洋科學(xué)研究視為重要的合作領(lǐng)域，卻并未就具體的合作機(jī)制取得實質(zhì)性進(jìn)展。究其原因，除了各方對建立南中國海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制的急迫性認(rèn)識不足和對其可能性缺乏信心以外，還包括對其主要內(nèi)容研究不到位，令合作談判成為無米之炊。

一、建立南中國海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制的急迫性

既然2002年《南海各方行為宣言》將海洋環(huán)境保護(hù)和海洋科學(xué)研究列為爭議解決前有關(guān)各方可以探討或開展合作的領(lǐng)域，②那么我們有理由相信，南海國家對于進(jìn)行南中國海生態(tài)保護(hù)和開展相關(guān)合作的必要性并無異議。導(dǎo)致迄今仍未建立相關(guān)合作機(jī)制的原因，除了主權(quán)爭端的阻礙，還包括相關(guān)國家對保護(hù)與合作的急迫性認(rèn)識不足。曾經(jīng)被譽(yù)為“海洋生物多樣性富礦區(qū)”的南中國海，[1]P117-118其生態(tài)系統(tǒng)正在以驚人的速度衰退著，若不及時采取有效措施，資源枯竭將不再遙遠(yuǎn)。

漁業(yè)資源是南中國海最重要的生物資源之一。南沙群島的漁獲量已經(jīng)低于每年7000噸，即0.3噸/平方千米；[2]P70南中國海北部海域的漁獲量下降到0.29噸/平方千米，比原始密度下降280%。[3]P35漁獲物品質(zhì)也存在惡化趨勢。例如，南海北部海域底拖網(wǎng)漁獲物中經(jīng)濟(jì)魚類的比例，九十年代比七十年代下降20個百分點(diǎn)，且絕大多數(shù)是不滿1周歲的幼魚，漁獲物低值化、小型化和低齡化現(xiàn)象明顯。[3]P35珊瑚礁、紅樹林和海草床是保護(hù)南中國海生物多樣性的關(guān)鍵生境。南中國海珊瑚礁在過去50多年來退化幅度高達(dá)80%，[4]P1287已有70%的珊瑚礁瀕臨衰竭。[5]P303如南中國海北部大亞灣海區(qū)活珊瑚覆蓋度從1983-1984年的76.6%下降到2008年的15.3%；海南三亞鹿回頭岸礁活珊瑚覆蓋度從1960年的80%～90%下降到2009年的12%；西沙群島永興島的活珊瑚覆蓋度從1980年的90%下降到2008-2009年的約10%；[4]P1288而處于全球變暖高敏感狀態(tài)中的南沙群島的珊瑚礁，白化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。雖然珊瑚礁退化是一個世界性問題，但是與印度洋-太平洋珊瑚礁區(qū)、加勒比海珊瑚礁區(qū)和澳大利亞大堡礁等世界著名珊瑚礁區(qū)相比，南中國海珊瑚礁的退化程度卻是最嚴(yán)重的。[4]P1288在過去70年間，南中國海紅樹林面積減少了約70%，照此趨勢下去，到2030年該地區(qū)的紅樹林將消失殆盡。[5]P304此外，南中國海海水污染程度增加、CO2驅(qū)動的海水pH值降低(變酸)等現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。[4]P1287聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和全球環(huán)境基金的南中國海項目《跨界分析診斷》指出，南海區(qū)域存在棲息地喪失和惡化、海洋生物資源衰竭和陸源污染嚴(yán)重等現(xiàn)象。

與資源衰竭和生態(tài)狀況惡化相對的是高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口膨脹，這就使得周邊國家對南中國海資源的需求量大幅度提高。影響該海域生態(tài)系統(tǒng)的人類活動大幅度增加，被視為導(dǎo)致南中國海生態(tài)系統(tǒng)惡化的罪魁禍?zhǔn)?。[5]P303捕魚業(yè)是該地區(qū)周邊國家的重要產(chǎn)業(yè)，登記在冊的漁獲量從1950年的60萬噸增加為2004年的600萬噸。[5]P300而非法捕魚活動的猖獗讓我們對那些未知的數(shù)據(jù)更加擔(dān)憂。高強(qiáng)度和破壞性的捕魚活動正是導(dǎo)致南中國海單位面積生物量變化的首要原因。[5]P302與此同時，南中國海的非生物資源開發(fā)量也在逐年增加，尤其是單邊開發(fā)活動有增無減。在缺乏區(qū)域性海洋管理制度的背景下，未曾統(tǒng)籌考慮南海生態(tài)系統(tǒng)和生物資源等情況，這種單邊行動對南海生物資源造成了嚴(yán)重?fù)p害，使該區(qū)域本已脆弱的生態(tài)環(huán)境更加惡化。南中國海擁有世界最繁忙的國際航線和港口，隨著國際貿(mào)易量的與日劇增，來自船舶溢油的污染也將加重該海域生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)荷。

既然環(huán)境惡化已十分嚴(yán)重，那么對南中國海進(jìn)行生態(tài)保護(hù)便刻不容緩。而區(qū)域海尤其是閉海、半閉海的生態(tài)保護(hù)離不開周邊國家之間長期而深入的合作，因此，建立生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制才是當(dāng)下南中國海的頭等大事。合作并非主權(quán)爭端解決前的權(quán)宜之計，而是生態(tài)保護(hù)的必經(jīng)之路。世界上幾個主要的閉?；虬腴]海地區(qū)都有各自的區(qū)域性公約，以解決本區(qū)域內(nèi)的海洋環(huán)境保護(hù)問題，如1974年《保護(hù)波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境公約》(簡稱“赫爾辛基公約”)、1976年《保護(hù)地中海免受污染公約》(簡稱“巴塞羅那公約”)、1982年《紅海和亞丁灣區(qū)域性環(huán)境保護(hù)公約》和1992年《保護(hù)黑海免受污染國際公約》等。[6]P52-53UNEP項下18個區(qū)域海洋計劃(Regional Seas Programme)中已有10個通過了區(qū)域性框架公約，為本區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)定了基本原則和成員國義務(wù)。[7]P17遺憾的是，作為半閉海的南中國海，至今尚無區(qū)域性安排，生態(tài)保護(hù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他閉海、半閉海地區(qū)，與其突出的生態(tài)價值不相稱。

二、建立南中國海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制的可能性

在劃界尚未完成的海域建立生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制并非一項不可能完成的任務(wù)，主權(quán)爭端所帶來的合作障礙并非無法克服。

首先，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)并開展合作是南中國海周邊國家都應(yīng)履行的義務(wù)，并不以海域劃界完成為條件。《公約》明確規(guī)定締約國有義務(wù)采取具體措施保護(hù)和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種和其他形式的海洋生物的生存環(huán)境。③《生物多樣性公約》對締約國保護(hù)生物多樣性的義務(wù)規(guī)定得更為具體，除了概括性規(guī)定締約國有義務(wù)制定國家戰(zhàn)略、計劃或方案以保護(hù)或持久使用生物多樣性并體現(xiàn)該公約內(nèi)載明的相關(guān)措施之外，④還設(shè)置了諸多保護(hù)措施供締約國實施。

針對生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，國際公約特別重視相關(guān)國家之間的合作?！豆s》特別規(guī)定了閉海和半閉海國家之間的合作義務(wù)，包括管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā)生物資源，行使和履行在保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)，以及科學(xué)研究政策和聯(lián)合科學(xué)研究方案等方面。⑤該合作義務(wù)是基于閉海、半閉海區(qū)域的環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)特性而設(shè)置的，不以海洋劃界的完成為前提。據(jù)此，作為半閉海的南中國海周邊國家，在保護(hù)生態(tài)方面的合作義務(wù)是全面和具體的，而且合作的開展應(yīng)該更多地考慮環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)因素，而非窠臼于內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海等法律擬制的海洋區(qū)域制度。《生物多樣性公約》則專門針對國家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性保護(hù)和持久使用問題規(guī)定了締約國之間的合作義務(wù)。值得一提的是，與《公約》第123條所使用的“should”一詞不同，該公約使用了更為強(qiáng)硬的“shall”一詞。⑥南海在各國的理性主張之外仍然存在國家管轄范圍以外區(qū)域，相關(guān)國家仍然需要就該部分水域的生物多樣性保護(hù)與持久使用進(jìn)行合作。

促進(jìn)和便利海洋科學(xué)研究的發(fā)展與進(jìn)行以及開展相關(guān)國際合作也是締約國和主管國際組織的義務(wù)。⑦在科學(xué)研究的國際合作方面，《公約》特別強(qiáng)調(diào)了科學(xué)資料和情報流通的重要性。⑧《公約》是從權(quán)利義務(wù)分配的角度對海洋科學(xué)研究進(jìn)行規(guī)范，而《生物多樣性公約》的視角更加具體，其對締約國海洋科學(xué)研究義務(wù)的規(guī)定具有更強(qiáng)的技術(shù)性與操作性，加強(qiáng)了締約國履行義務(wù)的壓力，縮小了締約國渾水摸魚、敷衍了事的空間。一方面，《生物多樣性公約》要求每一締約國應(yīng)盡可能并酌情查明對保護(hù)和持久使用生物多樣性至關(guān)重要的生物多樣性組成部分,并對其進(jìn)行監(jiān)測；查明對保護(hù)和持久使用生物多樣性產(chǎn)生或可能產(chǎn)生重大不利影響的過程和活動種類，并監(jiān)測其影響；維持并整理從事上述查明和監(jiān)測活動所獲得的數(shù)據(jù)。⑨另一方面，《生物多樣性公約》還特別要求締約國必須在技術(shù)和科學(xué)領(lǐng)域進(jìn)行合作，包括信息交流，以及通過簽署共同協(xié)議的方式促進(jìn)設(shè)立聯(lián)合研究方案和聯(lián)合企業(yè)等。⑩在生態(tài)保護(hù)步伐落后的同時，南中國海的海洋科學(xué)研究也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足管理和制度建設(shè)的需求。爭議海域的海洋科學(xué)研究活動無法開展，南中國海生態(tài)狀況的數(shù)據(jù)落后，且多集中于近岸。由此可見，南海國家并沒有充分履行《生物多樣性公約》要求的查明與監(jiān)測的義務(wù)。沒有足夠的海洋科學(xué)研究活動，自然沒有充足的信息，信息交流和科學(xué)技術(shù)合作也就無從談起。

如果南中國海各國能夠?qū)⑦M(jìn)行生態(tài)保護(hù)和開展合作視為義務(wù)去履行，而非可以放棄的權(quán)利，也非單純緩和緊張局勢的權(quán)宜之計，那么南中國海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制的建立便指日可待。

其次，“相對獲益”與“絕對獲益”的劃分從理論上證明了主權(quán)爭端對建立生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制的阻礙作用并不大。新自由主義理論將國家利益分為“相對獲益”和“絕對獲益”兩類。該理論認(rèn)為，在高級政治領(lǐng)域，比如國家安全、戰(zhàn)爭與和平等事項，各國計較的是己方的“相對獲益”，換言之，各國不僅在乎自己分得多少利益，還關(guān)注其他國家的收益，所以達(dá)成軍控等協(xié)議的難度很大；而在低級政治領(lǐng)域，比如經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會等問題，各國更看重“絕對獲益”，即各國只關(guān)注自己能獲得多少收益，因此尋求合作的機(jī)會就很大。[8]P131中、菲、越三國于2005年簽署的《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》便是一個很好的例證。南海合作的第一炮之所以響自海洋科學(xué)研究領(lǐng)域，正是因為各國在該領(lǐng)域更關(guān)注“絕對收益”，而不太計較他國能分得多少羹。[6]P52因此，為了尋求合作，應(yīng)從“低級”議題入手，各方在“輕松”的氛圍下展開談判，力求以“絕對獲益”為主導(dǎo)構(gòu)建南海合作機(jī)制。與島礁主權(quán)、資源開發(fā)與利用以及航行自由與安全相比，生態(tài)保護(hù)無疑是南海問題中最“低級”的一項，南海各方不會給予“相對獲益”過多關(guān)注。而且，基于地理因素，南海生態(tài)系統(tǒng)狀況對越南、菲律賓、馬來西亞等國的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其對中國的影響，因此相較于中國，南海各方將是南海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制更直接的受益者。

但是，高級政治領(lǐng)域與低級政治領(lǐng)域之間并沒有明確的界限，或者說二者在范圍上存在交集。因為經(jīng)濟(jì)收益最終可以轉(zhuǎn)化為安全收益，所以從長遠(yuǎn)來看，安全和經(jīng)濟(jì)是不可分的。[9]P175而且，對于同一問題，不同國家基于各自不同的國情和利益考量，也可能做出不同的定性，從而追求不同的獲益。這就需要我們發(fā)揮主觀能動性將議題盡可能做“低級化”處理。近來，國家越來越重視非傳統(tǒng)安全問題，似乎擴(kuò)大了“高級政治”的外延。誠然，南中國海生態(tài)保護(hù)不可避免地與相關(guān)國家的生態(tài)安全、航行安全和科技安全等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)，我們依然可以通過具體制度的設(shè)計來確保生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制的“低級性”。

此外，通過對超過兩個行為者的“囚徒困境”博弈中“相對獲益”的考察可以發(fā)現(xiàn)，隨著行為者數(shù)目的增加，“相對獲益”阻止合作的影響將減少。由此可見，現(xiàn)實主義關(guān)于國家對“相對獲益”的追求會大大減少國際合作可能性的判斷，僅適用于特殊的國家關(guān)注“相對獲益”的嚴(yán)密的兩極體系，而在更多的國際事務(wù)中，尤其是多邊環(huán)境下，“相對獲益”的影響是非常有限的。[9]P213-221基于該原理，即使南海各方過于“敏感”，以至于將南中國海生態(tài)保護(hù)問題也納入“高級政治”領(lǐng)域，并關(guān)注從該合作機(jī)制中可能獲得的“相對獲益”，那么多邊方式將有效地減少“相對獲益”對合作的負(fù)面影響。例如，雖然文萊、馬來西亞、菲律賓、越南等國都對南中國海提出了主權(quán)要求，從這一點(diǎn)看，他們似乎很容易聯(lián)合起來與中國分庭抗?fàn)?。但是，在“相對獲益”的驅(qū)使下，他們也會關(guān)注其他爭議國家與中國的利益分享情況，所以，利用好這一心態(tài)，可以在他們之間形成相互制約的關(guān)系，對中國是有利的。

依據(jù)上述理論分析，我們可以得出如下判斷：生態(tài)保護(hù)是南中國海各方一個重要的利益平衡點(diǎn)，其“低級性”將有利于合作的建立，而多邊方式將有效阻止“相對獲益”可能對合作產(chǎn)生的破壞作用。

最后，南中國海局勢的最新進(jìn)展讓我們看到了合作障礙有所化解和進(jìn)一步化解的趨勢。2014年8月召開的中國-東盟(10+1)外長會議上，中國提出了解決南海問題的“雙軌思路”，即“有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護(hù)”。這是中國根據(jù)南海新形勢對處理南海爭端方式所做出的務(wù)實調(diào)整，[10]P35主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，從完全拒絕在任何多邊場合討論南海問題轉(zhuǎn)向承認(rèn)在有限多邊場合討論這一問題；另一方面，南海在非爭議領(lǐng)域的合作可以在中國與東盟國家而非僅限聲索國之間展開。根據(jù)“雙規(guī)思路”的精神，除主權(quán)爭端以外的事項均可以通過多邊方式協(xié)商解決，因此，在“第二軌”上為維護(hù)南海生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行區(qū)域性合作符合中國的外交政策。

國際常設(shè)仲裁法院即將就南海仲裁案做出裁決，無論裁決結(jié)果如何，必將對南海國家之間的關(guān)系以及南海地區(qū)未來的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。中國在駁斥仲裁的合法性、合理性的同時，必須及早應(yīng)對仲裁可能產(chǎn)生的后續(xù)影響。例如，東盟必將以此裁決作為推進(jìn)《南海各方行為準(zhǔn)則》談判的砝碼。建立具有法律拘束力的、含有爭端解決機(jī)制的南海區(qū)域合作機(jī)制，是東盟在南海問題上的長遠(yuǎn)目標(biāo)之一。這一發(fā)展趨勢對中國而言既是壓力也是機(jī)遇。中國必須積極準(zhǔn)備，主動出擊，在《南海各方行為準(zhǔn)則》談判中有所作為，提出以中國為主導(dǎo)的、建設(shè)性的、具體可行的合作方案。一方面，可以避免中國在與東盟談判中陷入被動；另一方面，可以轉(zhuǎn)移國內(nèi)社會和國際社會對南海仲裁案的過度關(guān)注。既然，如前文所述，生態(tài)保護(hù)合作是南海合作的急迫事項和最佳突破口，那么盡快提出建立南中國海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制的倡議并拿出實施方案，是目前中國減輕南海仲裁案不利影響并掌控南海局勢的有效途徑。

三、南中國海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制的主要內(nèi)容

從國際法實踐來看，多邊合作最有效的方式當(dāng)屬簽訂具有法律拘束力且內(nèi)容明確、具體、操作性強(qiáng)的國際公約。南海各方早已就制定具有法律拘束力的《南海各方行為準(zhǔn)則》達(dá)成共識，遲遲無法化解的分歧源于那些可能影響主權(quán)效力的條款。我國在上世紀(jì)七十年代提出的“主權(quán)屬我，擱置爭議，共同開發(fā)”原則未能緩解南海爭端，也未能促進(jìn)南海周邊國家間的合作。[6]P50除了因為東盟國家缺乏相關(guān)政治意愿和現(xiàn)實利益需要以外，沒有可以被各方所接受的具體實施方案也是重要原因。[11]P3鑒于此，未來南中國海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為有法律拘束力的區(qū)域性公約，可以命名為《保護(hù)南中國海生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性公約》(Convention on the Protection of the Ecosystem and Biodiversity of the South China Sea)，其內(nèi)容應(yīng)盡可能做到明確、具體、操作性強(qiáng)。雖然，我們無法做到如地中海地區(qū)那樣，所有沿海國均不主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，[12]P157為地中海地區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)的“巴塞羅那體系”的制定與實施免去了主權(quán)爭端可能帶來的阻礙。但是，我們可以通過保證該公約對主權(quán)效力的零影響力，來達(dá)到使南中國海國家放心接受該公約的效果。鑒于此，文本就《保護(hù)南中國海生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性公約》的主要內(nèi)容做如下建議：

第一，《保護(hù)南中國海生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性公約》應(yīng)當(dāng)在前言部分明確其目的、法律效力和獨(dú)立性。闡明該公約是落實《南海各方行為宣言》的成果之一，其目的并非解決主權(quán)與海洋劃界爭端，也不是主權(quán)與劃界爭端解決前的權(quán)宜之計，而是通過設(shè)立以規(guī)則為基礎(chǔ)的保護(hù)措施和合作機(jī)制，達(dá)到維護(hù)南海生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展、增進(jìn)南海國家間互信與合作的目的。明示該公約對締約國具有法律拘束力，締約國據(jù)此所做行為不產(chǎn)生影響其在南中國海權(quán)利主張的效果。該公約既不同于主權(quán)無爭議國家之間的多邊合作機(jī)制，也不同于國家管轄范圍以外區(qū)域的國際合作機(jī)制。

第二，《保護(hù)南中國海生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性公約》的適用范圍應(yīng)為整個南中國海水域，無論是否存在主權(quán)爭議。該公約中應(yīng)特別指出海洋劃界的困難不應(yīng)損害或延誤采取必要措施，以維護(hù)南海生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，而海洋劃界的完成也不會必然導(dǎo)致本公約的失效。一方面，相對于非爭議海域，爭議海域更加缺乏海洋科學(xué)研究和生態(tài)保護(hù)措施；另一方面，只有在爭議海域開展合作，才能起到增進(jìn)國家間互信和穩(wěn)定地區(qū)局勢的效果。值得一提的是，國際法層面的南中國海并沒有明確的定義，明確南中國海的地理范圍也是《重要和復(fù)雜問題清單》中的一項，南海各方正在努力就此達(dá)成共識，南海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制的適用范圍理應(yīng)與該結(jié)果保持一致。

第三，《保護(hù)南中國海生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性公約》應(yīng)建立“南海海洋保護(hù)區(qū)名單”和“南海瀕危物種名單”各一份，并列明申請加入該名單的標(biāo)準(zhǔn)以及進(jìn)入該名單后的保護(hù)措施。國際社會普遍認(rèn)為，“基于生態(tài)系統(tǒng)的管理”(簡稱“生態(tài)系統(tǒng)管理”)是合理利用和保護(hù)資源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。而海洋保護(hù)區(qū)是實施生態(tài)系統(tǒng)管理的有效工具，它不僅能夠完整地保存海洋資源和自然環(huán)境的本來面貌，還能保護(hù)、恢復(fù)、發(fā)展、引種和繁殖物種群落，保存生物物種的多樣性，消除和減少來自人類活動的不利影響。[12]P95而且，《生物多樣性公約》第8條明確規(guī)定：“每一締約國應(yīng)盡可能并酌情建立保護(hù)區(qū)系統(tǒng)或需要采取特殊措施以保護(hù)生物多樣性的地區(qū)”；并“于必要時，制定準(zhǔn)則據(jù)以選定、建立和管理保護(hù)區(qū)或需要采取特殊措施以保護(hù)生物多樣性的地區(qū)”。此外，保護(hù)瀕危物種直接而有效的方法就是將其明示于天下，并設(shè)置針對性較強(qiáng)的保護(hù)措施。因此，這兩份名單不僅是在履行《生物多樣性公約》的義務(wù)，也將是為保護(hù)南海生態(tài)系統(tǒng)邁出具有實質(zhì)性意義的第一步。

該公約所建立的保護(hù)名單是由締約國提出并經(jīng)締約國大會審議通過的南海海洋保護(hù)區(qū)和南海瀕危物種組成的。締約國關(guān)于加入名單的申請除了需要論證保護(hù)的對象和必要性以外，還必須包含相應(yīng)的保護(hù)措施。換言之，保護(hù)名單本身并不自動包含統(tǒng)一的保護(hù)措施，申請加入的保護(hù)區(qū)和瀕危物種必須“自帶”保護(hù)措施。確認(rèn)南海海洋保護(hù)區(qū)、南海瀕危物種和通過相關(guān)保護(hù)措施是既獨(dú)立又聯(lián)系的兩個程序。借鑒國際海事組織關(guān)于特別敏感海域的申請程序，較為合理的流程是，先審議提交申請的南海海洋保護(hù)區(qū)和南海瀕危物種本身的保護(hù)價值，原則上同意其加入保護(hù)名單后，再進(jìn)一步審議申請的相關(guān)保護(hù)措施。該保護(hù)名單是具有法律拘束力的，一經(jīng)列入名單，便意味著該水域或該物種對于南中國海的重要性得到了締約國的一致認(rèn)可，締約國承諾遵守適用于該水域或針對該物種的保護(hù)措施，不采取或不授權(quán)采取任何與此目的相反的活動，從而使名單里的海洋保護(hù)區(qū)、瀕危物種及其保護(hù)措施，至少在締約國范圍內(nèi)具有了普遍效力。

南中國海海洋科學(xué)研究合作機(jī)制應(yīng)主要包含兩方面內(nèi)容：一是促進(jìn)聯(lián)合科考項目；二是加強(qiáng)信息分享和能力建設(shè)。對于前者，該公約應(yīng)設(shè)立機(jī)制，為締約國開展聯(lián)合科考提供最具公信力的協(xié)商平臺，鼓勵締約國提前將聯(lián)合科考方案提交締約國大會備案和公示。如果所涉海域?qū)儆跔幾h海域，應(yīng)在鼓勵海洋科學(xué)研究和不影響主權(quán)歸屬的原則下，與有異議者充分協(xié)商，并最終獲得各締約國的尊重。對于后者，該公約鼓勵締約國在尊重知識產(chǎn)權(quán)的前提下分享和交流海洋科學(xué)研究的數(shù)據(jù)與成果，例如，將聯(lián)合科考活動的成果遞交締約國大會存檔，供其他締約國參考與使用；鼓勵技術(shù)較先進(jìn)國家?guī)椭夹g(shù)較落后國家進(jìn)行能力建設(shè)等。上述內(nèi)容并非義務(wù)性規(guī)則，但締約國若能自愿履行，便可以起到減少摩擦、增進(jìn)互信、促進(jìn)海洋科學(xué)研究的積極效果，是南中國海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制的重要一環(huán)。

第五，《保護(hù)南中國海生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性公約》應(yīng)設(shè)立締約國大會作為合作機(jī)制的決策機(jī)構(gòu)，并規(guī)定締約國大會的組成、職責(zé)和議程。合作機(jī)制的有效運(yùn)作離不開精心設(shè)計的決策機(jī)制。國際組織通常以全體締約國大會作為其最高決策機(jī)關(guān)，締約國較多的國際組織通常會再設(shè)立理事會作為第二層級的決策機(jī)構(gòu)。鑒于南中國海相關(guān)國家數(shù)量有限，所以無需設(shè)立多層級決策機(jī)制。締約國大會主要負(fù)責(zé)制定和完善兩份保護(hù)名單的申請標(biāo)準(zhǔn)和申請程序，審議關(guān)于加入保護(hù)名單的申請，以及接收、保存締約國提交的聯(lián)合海洋科學(xué)研究方案及其信息、成果等資料，并在必要時組織協(xié)商聯(lián)合科考方案，其議事規(guī)則為協(xié)商一致。如果提請納入“南海海洋保護(hù)區(qū)名單”的保護(hù)區(qū)涉及爭議海域，該申請可以由某一締約國單方提出，締約國大會的審議工作將在充分尊重各相關(guān)爭議國家意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行。如果提請納入“南海海洋保護(hù)區(qū)名單”的保護(hù)區(qū)涉及公海，該申請必須由兩個或兩個以上締約國共同提出方可被締約國大會受理。該公約還應(yīng)明確規(guī)定締約國大會不討論海洋劃界、主權(quán)效力等議題，且締約國大會的決議也不具有影響海洋劃界的法律效力。

除了精心設(shè)計《保護(hù)南中國海生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性公約》的核心條款外，倡議和草案的提出時機(jī)也十分重要。對于南中國海的其他國家而言，選擇東盟這個平臺討論該問題是必然的。眾所周知，東盟實行輪值主席國制，主席國在設(shè)定會議議程和主持、引導(dǎo)會議討論以及通過會議文件等方面不可避免地享有特權(quán)。例如，2010年越南利用東盟輪值主席國的身份，在東盟相關(guān)政治安全對話和會議上刻意強(qiáng)勢炒作南海問題，改變了過去幾年南海地區(qū)雖然存在潛在沖突，但總體上大致穩(wěn)定的局面，使南海地區(qū)局勢緊張程度升高。[13]P49因此，中國應(yīng)選擇關(guān)系較為友好的東盟國家擔(dān)任輪值主席國時，提出建立南中國海生態(tài)保護(hù)多邊合作機(jī)制的倡議和《保護(hù)南中國海生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性公約》的草案，以提高成功的機(jī)率。

結(jié)語

注釋：

① 落實《南海各方行為宣言》第十六次聯(lián)合工作組會議于2016年3月9日至11日在菲律賓馬尼拉舉行。

② 2002年《南海各方行為宣言》第六條：“在全面和永久解決爭議之前，有關(guān)各方可探討或開展合作，可包括以下領(lǐng)域：(一)海洋環(huán)保；(二)海洋科學(xué)研究；……”

③ 《聯(lián)合國海洋法公約》第194條第5款。

④ 《生物多樣性公約》第6條。

⑤ 《聯(lián)合國海洋法公約》第123條。

⑥ 《生物多樣性公約》第5條。

⑦ 《聯(lián)合國海洋法公約》第239條、第242條、第243條和第244條。

⑧ 《聯(lián)合國海洋法公約》第244條。

⑨ 《生物多樣性公約》第7條。

⑩ 《生物多樣性公約》第17條和第18條。

[1] B. Hoeksema. Delineation of the Indo-Malayan centre of maxinmum marine biodiversity: the coral triangle [A]. W. Renema ed.Biogeography, time and place: distributions, barries, and islands[C]. Switzerland: Springer, 2007.

[2] Y. Z. Li et al. The Status and Capacity of Fishery Resources Development in the Spratly Islands[J]. Journal of Tropical Oceanography, 2004,23 (1).

[3] 傅崐成.南(中國)海漁業(yè)資源區(qū)域合作養(yǎng)護(hù)管理研究[J].中國海洋法學(xué)評論,2005,1.

[4] 余克服，等.南海珊瑚礁：從全球變化到油氣勘探——第三屆地球系統(tǒng)科學(xué)大會專題評述[J].地球科學(xué)進(jìn)展,2014,11.

[5] UNEP Regional Seas Reports and Studies No. 182[EB/OL].http://iwlearn.net/publications/regional-seas-reports/unep-regional-seas-reports-and-studies-no-182, 2016-02-17.

[6] 管松.南海建立特別敏感海域問題研究[J].中國海洋法學(xué)評論,2012,2.

[7] 隋軍.南海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的法律機(jī)制構(gòu)建[J].海南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2013,6.

[8] 徐崇利.國際關(guān)系理論與國際經(jīng)濟(jì)法律秩序的構(gòu)建[A].曾令良,肖永平主編.武大國際法講演集(第一卷)[C].武漢大學(xué)出版社,2006.

[9] David A. Baldwin主編.肖歡容譯.新現(xiàn)實主義和新自由主義[M].浙江人民出版社,2001.

[10] 吳士存.“雙軌思路”是實現(xiàn)南海合作共贏的鑰匙[J].世界知識，2015,9.

[11] 金永明.論南海資源開發(fā)的目標(biāo)取向：功能性與規(guī)范性[J].海南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2013,4.

[12] 歐文霞，楊圣云.試論區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)管理是海洋綜合管理的新發(fā)展[J].海洋環(huán)保,2006,4.

[13] 宋燕輝，鞠海龍.南海問題分析與預(yù)測(2010-2011)[J].東南亞研究,2011,3.

(責(zé)任編輯：唐艷秋)

Consideration on Establishing the Multilateral Cooperation Mechanism of Ecosystem Protection in the South China Sea

GuanSongXuXiang-min

(Political Science and Law School of Ocean University of China, Qingdao Shandong 266100)

It has become more and more urgent of establishing the multilateral cooperation mechanism of ecosystem protection due to the importance and decline of ecosystem in the South China Sea (SCS). Based on related obligations of international law, theories of international relations as well as recent development of the SCS situation, we should be more confident in the probability of breaking through obstruct of sovereignty disputes to establish the multilateral cooperation mechanism of ecosystem protection. It will be an effective way to establish such mechanism through a highly operable and legally binding regional convention with clear and specific articles. Such convention shall have no effect on sovereignty. It aims to protect the sustainable development of the ecosystem in the SCS and promote mutual trust and cooperation among the SCS States by means of establishing rule-oriented protective measures and cooperation mechanisms. This convention applies to the whole SCS including both disputed sea areas and non-disputed sea areas. Its decision-making body is the conference of parties. Promoting cooperation of marine scientific research will be one important part of the convention. And its primary protective measures are establishing the list of marine protected areas and list of endangered species in the SCS.

South China Sea; Ecosystem Protection; Multilateral Cooperation Mechanism

本文是教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“新時期中國海洋戰(zhàn)略研究”(13JZD041)的階段性成果。

管 松(1979-)，女，山東煙臺人，法學(xué)博士，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院法學(xué)博士后，研究方向為海洋法學(xué)、環(huán)境法學(xué)；徐祥民(1958-), 男, 又名徐進(jìn), 歷史學(xué)博士、法學(xué)博士, 泰山學(xué)者，中國海洋大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地、“985”哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新基地中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院學(xué)術(shù)委員會副主任委員, 山東省新成環(huán)境法與可持續(xù)發(fā)展研究中心主任，研究方向為環(huán)境法學(xué)、法律史學(xué)、憲法學(xué)、海洋政策。

1002—6274(2016)05—077—07

DF468.3

A