張碩

摘要：改革開放以來(lái)，我國(guó)的GDP高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模已穩(wěn)居全球第二，被譽(yù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡，但在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，付出了嚴(yán)重的環(huán)境代價(jià)，尤其是近年來(lái)以霧霾為代表的大氣污染更是引起了社會(huì)的高度關(guān)注。2007年國(guó)家財(cái)政支出單設(shè)了節(jié)能環(huán)?？颇?，加大了環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入。通過(guò)對(duì)2007—2014年的環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、績(jī)效和中央地方情況的分析，發(fā)現(xiàn)存在穩(wěn)定增長(zhǎng)性不足、地方重視程度不高、支出規(guī)模偏小、績(jī)效不高等問(wèn)題。政府需要在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)頂層設(shè)計(jì)，明晰中央和地方事權(quán)、政府和市場(chǎng)職責(zé)、建立制度性增長(zhǎng)機(jī)制等方面進(jìn)一步完善，以提高環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的實(shí)際使用效果。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；財(cái)政；支出；規(guī)模；結(jié)構(gòu)；績(jī)效

中圖分類號(hào)：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2016）06-0080-06

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國(guó)環(huán)境受到了較大的破壞，近年來(lái)以霧霾為代表的污染現(xiàn)象的出現(xiàn)，預(yù)示著粗放型增長(zhǎng)模式已不可持續(xù)。為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，2007年政府預(yù)算收支中設(shè)置了節(jié)能環(huán)保支出科目，為環(huán)境保護(hù)提供了有力的財(cái)政支持，但近年來(lái)其使用也顯示出了一些問(wèn)題，亟需進(jìn)一步優(yōu)化，提高績(jī)效。

一、環(huán)境保護(hù)投資綜述

目前，關(guān)于環(huán)境保護(hù)投資的涵蓋范圍尚存一定爭(zhēng)議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)投資是針對(duì)污染問(wèn)題的治理費(fèi)用，主要為用于環(huán)境污染治理的直接投資；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境的治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅取決于對(duì)污染的直接治理，防治技術(shù)的提升、基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)、環(huán)保意識(shí)的提高等都對(duì)環(huán)境保護(hù)具有積極作用，因此涵蓋范圍應(yīng)當(dāng)包括有利于環(huán)境保護(hù)的所有投資，即在環(huán)境污染治理投資的基礎(chǔ)上，還應(yīng)包括其他促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的投資。

由于對(duì)環(huán)境保護(hù)投資的涵蓋范圍存在爭(zhēng)議，各國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)投資的界定也不完全相同。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)的環(huán)境保護(hù)投資涵蓋范圍最廣，包含了所有用于環(huán)境保護(hù)的資金，還含有部分管理或業(yè)務(wù)費(fèi)用；日本則包括了工廠治理污染的投資和部分城市公用設(shè)施和生態(tài)保護(hù)投資；歐洲國(guó)家的環(huán)境保護(hù)投資在包含污染處理投資的基礎(chǔ)上，各國(guó)都將部分不同投資列入其中，德國(guó)包括了環(huán)保設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用；瑞典包括了污水廠的建設(shè)、動(dòng)植物和風(fēng)景區(qū)的建設(shè)投資[1]；英國(guó)包括了企業(yè)環(huán)保行為的內(nèi)部操作費(fèi)用和其他廢棄物處理的費(fèi)用[2]。

目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)環(huán)境保護(hù)投資進(jìn)行研究所采用的多為環(huán)境保護(hù)部所公布的環(huán)境污染治理投資數(shù)據(jù)，主要包括老工業(yè)污染源治理、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三個(gè)部分，前兩部分主要針對(duì)污染的治理，該數(shù)據(jù)相當(dāng)于在環(huán)境污染治理直接投資基礎(chǔ)上，增加了對(duì)環(huán)境保護(hù)起到促進(jìn)作用的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資部分。但是，近年來(lái)該數(shù)據(jù)所存在的重復(fù)統(tǒng)計(jì)、投資界定模糊和投資結(jié)構(gòu)等問(wèn)題逐漸引起了學(xué)者的關(guān)注。我國(guó)在環(huán)境保護(hù)投資的統(tǒng)計(jì)上采取的是分管部門分口上報(bào)、環(huán)保部門統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)的模式，由于缺乏對(duì)各部門環(huán)境保護(hù)投資的嚴(yán)格分口界定，容易導(dǎo)致投資重復(fù)統(tǒng)計(jì)，使數(shù)據(jù)的真實(shí)性受到質(zhì)疑。王鑫、昌敦虎、安海蓉發(fā)現(xiàn)，由于統(tǒng)計(jì)口徑、時(shí)間等因素的影響，重復(fù)統(tǒng)計(jì)真實(shí)存在，在2006年駐馬店市熱電廠擴(kuò)建工程中，環(huán)境保護(hù)投資分別按建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”和城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資兩個(gè)門類進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，重復(fù)比例達(dá)到39%[3]。劉磊、張敏發(fā)現(xiàn)，我國(guó)一些造紙行業(yè)環(huán)保投資比重甚至不足統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的50%[4]；吳舜澤、陳斌等發(fā)現(xiàn)，如果以最直接相關(guān)的污水處理投資和垃圾處理投資替代城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資口徑，全國(guó)同期環(huán)保投資將會(huì)縮水50%左右[5]。同時(shí)，投資界定的寬泛，會(huì)使數(shù)據(jù)存在虛增的問(wèn)題，比如城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包含燃?xì)?、集中供熱、園林綠化等投資，這些投資雖能對(duì)環(huán)境起到保護(hù)作用，但間接作用大于直接作用，容易掩蓋環(huán)境污染直接治理投資的真實(shí)狀況。董文福、傅德黔、努麗亞通過(guò)對(duì)1991年以來(lái)環(huán)境保護(hù)投資結(jié)構(gòu)研究發(fā)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境污染治理重點(diǎn)的工業(yè)污染治理投資從1991年之后，投資所占的比例持續(xù)下降，一度低于20%，投資力度的不足無(wú)法實(shí)現(xiàn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換[6]。董小林、楊夢(mèng)瑤通過(guò)對(duì)污染物排放和治理投資的關(guān)系研究，得出環(huán)境污染治理投資中工業(yè)污染治理項(xiàng)目投資比例低且逐年下降是導(dǎo)致工業(yè)污染狀況不容樂(lè)觀的主要原因之一[7]。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院研究發(fā)現(xiàn)，由于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資的統(tǒng)計(jì)口徑偏大，環(huán)保投入實(shí)際上是比較匱乏的。

要改善我國(guó)當(dāng)前環(huán)境污染的嚴(yán)重狀況，必須正確認(rèn)識(shí)環(huán)保投資的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，因此精確、科學(xué)的環(huán)境保護(hù)投資數(shù)據(jù)是非常必要的，由于環(huán)保部的數(shù)據(jù)存在重復(fù)統(tǒng)計(jì)、界定模糊等情況，環(huán)境保護(hù)投資容易出現(xiàn)虛假繁榮進(jìn)而掩蓋實(shí)際投資狀況，采用此數(shù)據(jù)對(duì)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行研究和指導(dǎo)是存在一定問(wèn)題的。因此，在現(xiàn)階段加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的研究就顯得十分迫切，主要有以下三個(gè)原因。

一是保護(hù)環(huán)境是政府的職責(zé)。環(huán)境具有典型的公共屬性，具有正外部性，由于搭便車的心理，市場(chǎng)機(jī)制存在失靈，需要政府進(jìn)行投資彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺位。群眾對(duì)政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)具有強(qiáng)烈要求，黃斌歡、楊浩勃、姚茂華發(fā)現(xiàn)：國(guó)外的環(huán)境抗議多是針對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的污染行為，而我國(guó)的環(huán)境抗議往往指向政府[8]。同時(shí)，截止到2014年，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)支出已經(jīng)有了8年的時(shí)間，有必要對(duì)其起到的環(huán)境保護(hù)效果進(jìn)行檢驗(yàn)，以掌握政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的情況，更好地促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善。

二是環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出對(duì)環(huán)保投資具有重要意義。2009年以來(lái)，在數(shù)額上財(cái)政支出占環(huán)保部統(tǒng)計(jì)的投資數(shù)額的比重一般在35%以上，其中2011年達(dá)到44%，考慮到環(huán)保投資存在虛高的問(wèn)題，財(cái)政支出數(shù)額所占的比重實(shí)際會(huì)更高。此外，當(dāng)前我國(guó)正面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為了重要的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，對(duì)培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有重要意義。財(cái)政支出對(duì)環(huán)境保護(hù)投資具有指導(dǎo)和拉動(dòng)作用，直接對(duì)其發(fā)展速度、方向等產(chǎn)生影響。按照環(huán)境保護(hù)投資對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值1.1～1.82的拉動(dòng)率測(cè)算，“十二五”期間通過(guò)在大氣、水、固體廢棄物、重金屬和土壤修復(fù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)和生態(tài)保護(hù)六大領(lǐng)域?qū)嵤┑?7大工程和項(xiàng)目的建設(shè)將形成1.5萬(wàn)億元的產(chǎn)業(yè)投資，拉動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出為1.65～2.73萬(wàn)億元[9]。通過(guò)研究?jī)?yōu)化環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和方式，對(duì)于引導(dǎo)市場(chǎng)科學(xué)投資、提高環(huán)保投資績(jī)效、促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。

三是環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出數(shù)據(jù)精確。該數(shù)據(jù)為財(cái)政部17類“支出功能分類科目”中獨(dú)立的一項(xiàng)，數(shù)據(jù)精確，不存在重復(fù)統(tǒng)計(jì)問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出方向分類比較明確，包括了環(huán)境保護(hù)法所規(guī)定的保護(hù)范圍，便于對(duì)支出方向的分析和研究，實(shí)際利用效果較好。

二、我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出現(xiàn)狀

（一）環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的重要性不斷提高

2007年以來(lái)，環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出大幅增長(zhǎng)。從規(guī)模上看，支出規(guī)模從2007年的995.82億元增加到2014年的3 815.64億元，2014年支出規(guī)模達(dá)到2007年的3.83倍，而2014年財(cái)政總支出僅為2007年的3.05倍；從支出占全國(guó)財(cái)政支出比重來(lái)看，環(huán)境保護(hù)支出比重從2007年的2%增長(zhǎng)到了2014年的2.51%，在2010年甚至達(dá)到了2.72%（見(jiàn)表1）。在公共支出項(xiàng)目日益繁多的情況下，支出規(guī)模和比重的提升凸顯了環(huán)境保護(hù)支出在財(cái)政支出中的重要地位，體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度不斷提高。

（二）環(huán)境保護(hù)支出結(jié)構(gòu)科學(xué)合理

環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出項(xiàng)目共分為14類，從支出方向的角度，這14類項(xiàng)目可分為四大類：（1）環(huán)保事務(wù)管理支出，主要包括：環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察、能源管理事務(wù)支出，主要用于提升環(huán)境管理能力；（2）基礎(chǔ)預(yù)防支出，主要包括：自然生態(tài)保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草支出；（3）污染治理支出，主要包括污染防治、污染減排支出，直接用于對(duì)污染的防治；（4）長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)防支出，主要包括能源節(jié)約利用、可再生能源、資源綜合利用、其他節(jié)能環(huán)保支出，主要用于提升效能和產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出項(xiàng)目體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性和整體性，在直接污染防治的基礎(chǔ)上，注重了基礎(chǔ)預(yù)防和長(zhǎng)遠(yuǎn)的節(jié)約利用，兼顧了當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，結(jié)構(gòu)科學(xué)合理。

三、環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的問(wèn)題及分析

（一）環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的穩(wěn)定增長(zhǎng)性不足

環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出雖然每年都在增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)率起伏較大，2009—2015年每年的增長(zhǎng)率分別為：31.39%、24.96%、20.80%、7.54%、10.88%、13.73%和11.1%。從年度橫向?qū)Ρ葋?lái)看，以2010年為分界點(diǎn)，之前支出增長(zhǎng)率較高，年均達(dá)到25.7%；2010年之后增長(zhǎng)率快速回落，2011年的增長(zhǎng)率僅相當(dāng)于2010年的36.3%，2012年之后則一直穩(wěn)定在12%左右。增長(zhǎng)率的起伏主要有以下原因：一是2007年設(shè)立節(jié)能環(huán)?？颇亢螅h(huán)保受到各方的重視，掀起了投資高潮，但隨后重視程度有所下降；二是2008年發(fā)生了全球金融危機(jī)，為避免危機(jī)波及我國(guó)，推出了4萬(wàn)億元投資，加大了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，環(huán)境保護(hù)獲得了大量的資金注入；三是2008年北京奧運(yùn)會(huì)促使政府加大了環(huán)境保護(hù)的投入。增長(zhǎng)率的起伏顯示了環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出尚未形成穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制，在一定程度上依然帶有應(yīng)急導(dǎo)向，受國(guó)家投資大環(huán)境的影響，尚未從根本上作為一個(gè)獨(dú)立的主體受到高度重視。

（二）地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)重視程度有待進(jìn)一步提高

從總體上看，2007年以來(lái)地方環(huán)境保護(hù)的支出每年都在增加，從961.23億元增長(zhǎng)到3 740.90億元，規(guī)模增加了3.89倍，年均增長(zhǎng)率達(dá)到20%。但從表2可以看到，中央轉(zhuǎn)移支付是構(gòu)成地方支出的重要部分，2009年以來(lái)中央轉(zhuǎn)移支付資金占地方支出的比重分別達(dá)到59%、58%、60%、67%、51%和49%，是地方支出的重要來(lái)源，具有舉足輕重的地位。如扣除中央的轉(zhuǎn)移支付，2007—2014年由地方的實(shí)際支出分別降低到961.24億元、1 385.15億元、782.23億元、998.88億元、1 017.95億元、965.04億元、1 631.22億元和1 782.61億元，2014年的支出僅為2007年的1.85倍，年均支出凈增額僅為117億元，增長(zhǎng)率僅為9.2%。此外，地方支出的起伏較大，2008年以后年凈增額分別為：423.91億元、-602.92億元、216.65億元、19.07億元、-52.91億元、666.18億元，151.39億元，7年中有2年凈增額為負(fù)。

地方支出的實(shí)際說(shuō)明地方對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度相對(duì)中央來(lái)說(shuō)還有一定差距，原因主要有以下四點(diǎn)。

1. 事權(quán)劃分不清。環(huán)保事權(quán)是中央、地方在投資、治理等方面職責(zé)劃分的基礎(chǔ)，事權(quán)不清導(dǎo)致責(zé)任不明，尤其在跨行政區(qū)域的污染治理上，導(dǎo)致地方向中央推卸責(zé)任，地方之間、管理部門之間推諉扯皮。

2. 稅收制度的制約。1994年實(shí)行分稅制后，財(cái)權(quán)向中央集中，地方財(cái)權(quán)弱化，但地方承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)卻越來(lái)越大，出現(xiàn)了權(quán)責(zé)倒掛的現(xiàn)象，面對(duì)巨大支出壓力，地方在環(huán)保上的財(cái)力十分有限。稅制結(jié)構(gòu)也制約了地方保護(hù)環(huán)境的積極性，由于稅種的劃分，流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅成為地方的主要稅收來(lái)源，但對(duì)這兩種稅收貢獻(xiàn)最大的是工業(yè)項(xiàng)目，為了維持稅收，對(duì)一些污染工業(yè)項(xiàng)目地方只能降低環(huán)保要求，降格以求。同時(shí)，地方對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴又進(jìn)一步加劇了環(huán)境保護(hù)的難度。

3. 環(huán)境污染出現(xiàn)跨行政區(qū)域的新特征。近年來(lái)，污染出現(xiàn)了以跨區(qū)域、跨流域?yàn)榇淼目缧姓^(qū)域的新特征，治理難度加大。但目前環(huán)境保護(hù)實(shí)行的是屬地負(fù)責(zé)制，因此地方側(cè)重對(duì)轄區(qū)的污染進(jìn)行治理，而對(duì)跨行政區(qū)域污染的治理積極性不高，一是治理難度大，地方缺乏治理能力；二是治理跨行政區(qū)域污染容易出現(xiàn)一方污染另一方買單的支出收益不對(duì)等而為別人做嫁衣的狀況。王敏、胡漢寧通過(guò)博弈論研究發(fā)現(xiàn)，由于存在博弈困境，在缺乏有效的外部約束規(guī)則下，地方政府之間會(huì)出現(xiàn)競(jìng)相懈怠環(huán)境質(zhì)量改善的責(zé)任[10]。同時(shí)，近年來(lái)出現(xiàn)的跨區(qū)域霧霾現(xiàn)象，單個(gè)地方政府顯然缺乏治理能力，必須通過(guò)中央加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，地方通力協(xié)作才能取得成效。

4. 貧困問(wèn)題的制約。為完成全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，近年來(lái)各地都積極推進(jìn)了以利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源為主要方式的扶貧開發(fā)工作。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)生態(tài)脆弱地帶約有70%以上的縣是貧困縣，在扶貧開發(fā)工作中這些縣往往成為扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)，受資金、管理和技術(shù)的制約，不合理的開發(fā)往往意味著脆弱的生態(tài)受到破壞，但在脫貧和環(huán)境保護(hù)兩者之間，脫貧一般會(huì)成為優(yōu)先選項(xiàng)。

（三）環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出規(guī)模仍然偏小

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境保護(hù)投資占GDP的比例達(dá)到1%～1.5%時(shí)，可以控制環(huán)境污染的趨勢(shì)，比例達(dá)到2%～3%時(shí)，可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善[11]。由于環(huán)境保護(hù)投資存在虛高的問(wèn)題，考慮到企業(yè)、個(gè)人和公益組織對(duì)環(huán)保的投入，當(dāng)前實(shí)際環(huán)境保護(hù)投資應(yīng)當(dāng)?shù)陀诃h(huán)保部公布的環(huán)保投資額，但高于財(cái)政支出額。按此推算，即使按照環(huán)保投資最高的2010年計(jì)算，環(huán)保投資占GDP的比重為1.63%，環(huán)保財(cái)政支出占GDP比重為0.60%，實(shí)際環(huán)保投資額占GDP比重應(yīng)為0.60%～1.63%，低于實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改變的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)考慮到我國(guó)環(huán)保支出的歷史欠賬和當(dāng)前面對(duì)的嚴(yán)峻狀況，投資的缺口會(huì)更大。蘇明、劉軍民發(fā)現(xiàn)，盡管我國(guó)財(cái)政環(huán)境保護(hù)投資占環(huán)境保護(hù)總投資的比例高于發(fā)達(dá)國(guó)家，但是財(cái)政環(huán)境保護(hù)投資支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例卻低于發(fā)展國(guó)家，平均差10倍左右[12]。

從縱向上比，環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出規(guī)模和比重逐年增加，但如果從橫向上對(duì)比，支出規(guī)模的比重仍然偏小?？鄢?cái)政在國(guó)防、外交、對(duì)外援助、救災(zāi)等科目的支出，在支出科目中，環(huán)保支出比重僅略高于文化體育與傳媒支出。

（四）環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的績(jī)效不高

近年來(lái)，環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的大幅度增加并未從根本上遏制環(huán)境惡化的趨勢(shì)，在水、土壤等污染尚未得到有效治理的情況下，又出現(xiàn)了以霧霾為代表的大氣污染，這與我國(guó)多年形成的以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)有密切關(guān)系。《2014中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，我國(guó)開展空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)的161個(gè)城市中，僅有16個(gè)空氣質(zhì)量年均值達(dá)標(biāo)，這表明當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的績(jī)效還不高，需要進(jìn)一步提高績(jī)效，扭轉(zhuǎn)環(huán)境質(zhì)量惡化的趨勢(shì)。何平林、劉建平、王曉霞通過(guò)DEA方法研究發(fā)現(xiàn)，地方環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出效率較低[13]。黃國(guó)慶發(fā)現(xiàn)，我國(guó)東西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)支出績(jī)效存在差距，東部地區(qū)績(jī)效高于西部地區(qū)[14]。環(huán)境惡化趨勢(shì)尚未得到有效遏制的狀況，也可以從我國(guó)在全球環(huán)境績(jī)效指數(shù)（EPI）中的表現(xiàn)得到印證，該指數(shù)以“環(huán)境健康”和“生態(tài)系統(tǒng)活力”為目標(biāo)，對(duì)各國(guó)應(yīng)對(duì)空氣、水等環(huán)境問(wèn)題能力進(jìn)行評(píng)估。2006年我國(guó)在133個(gè)參評(píng)國(guó)家中排94位，2008年在149個(gè)國(guó)家排105位，2010年在163個(gè)國(guó)家中排121位，2012年在132個(gè)國(guó)家中排116位，2014年在178個(gè)國(guó)家中排118位。排位的持續(xù)偏后顯示，環(huán)保財(cái)政支出的大幅增加并未從根本上改變我國(guó)環(huán)境污染的實(shí)際，績(jī)效與發(fā)達(dá)國(guó)家還存在差距。我國(guó)大氣污染在2014年的EPI評(píng)分中顯得尤為嚴(yán)峻，空氣質(zhì)量方面我國(guó)排在倒數(shù)第三，其中PM2.5平均暴露水平排世界末位，PM2.5超標(biāo)水平得分為0。

環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的另一績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是其對(duì)市場(chǎng)資金投資的拉動(dòng)作用，但近年來(lái)其拉動(dòng)作用總體弱化，2007年以來(lái)拉動(dòng)系數(shù)（環(huán)保投資總額<即環(huán)保部污染治理投資總額>/環(huán)保財(cái)政支出）分別為3.4、3.09、2.34、2.72、2.28、2.79、2.63、2.51，除2010年、2012年拉動(dòng)系數(shù)小幅反彈外，其他年份均呈下降趨勢(shì)，2014年的拉動(dòng)系數(shù)僅相當(dāng)于2007年的74%，考慮到環(huán)保投資的虛高實(shí)際，實(shí)際的拉動(dòng)作用會(huì)更低。環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出績(jī)效不高，主要受到三個(gè)方面的制約。

1. 受到支出結(jié)構(gòu)的制約。支出對(duì)防治污染投入的不足，使其難以起到立竿見(jiàn)影的效果。從2010年開始（見(jiàn)表3），污染防治資金比重一直低于支出的30%，在2010—2014年比重還呈下降趨勢(shì)。在財(cái)政支出拉動(dòng)的污染治理投資中，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比重均在57%以上，2010年甚至達(dá)到63.48%，而此項(xiàng)投資多在燃?xì)?、集中供熱、園林綠化等方面，對(duì)于污染治理的間接作用大于直接作用，而治理污染最有效的工業(yè)污染治理項(xiàng)目、“三同時(shí)”項(xiàng)目的投資比重卻一直在40%左右徘徊，對(duì)環(huán)境保護(hù)起到間接作用資金的快速增長(zhǎng)實(shí)際上掩蓋了直接治理資金不足的現(xiàn)實(shí)。

2. 環(huán)保項(xiàng)目重建設(shè)輕運(yùn)行。環(huán)保財(cái)政資金的劃撥大多采用項(xiàng)目申報(bào)方式，補(bǔ)助只與立項(xiàng)掛鉤，沒(méi)有與投產(chǎn)后的成效掛鉤。這種補(bǔ)助方式導(dǎo)致地方為爭(zhēng)取補(bǔ)助資金，往往重項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)，輕項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行。張悅、林愛(ài)梅研究發(fā)現(xiàn)，有些地方的環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目盲目上馬，缺乏專業(yè)的可行性論證，往往造成環(huán)保設(shè)施建好后的實(shí)際使用率很低，造成了資金的浪費(fèi)[15]。

3. 績(jī)效評(píng)估體系不健全。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定國(guó)家實(shí)行環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，《預(yù)算法》規(guī)定對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)，但都缺乏配套的執(zhí)行細(xì)則，可操作性不強(qiáng)。在資金的使用上，《中央財(cái)政主要污染物減排專項(xiàng)資金管理暫行辦法》對(duì)環(huán)保、財(cái)政部門的職責(zé)、資金的調(diào)撥和使用方向等進(jìn)行了規(guī)定，但在績(jī)效考評(píng)上的規(guī)定仍多屬于原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)。

四、對(duì)策建議

結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》、《預(yù)算法》和《中共中央關(guān)于十三五規(guī)劃的建議》，為進(jìn)一步提升環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的實(shí)際效果，針對(duì)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出存在的問(wèn)題提出以下建議。

（一）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻污染形勢(shì)，環(huán)境保護(hù)涉及城建規(guī)劃、財(cái)政稅收、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等各個(gè)方面的系統(tǒng)性和污染所呈現(xiàn)出的新特征，都要求中央加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。一是增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的系統(tǒng)性。改變孤立看待環(huán)境保護(hù)的思維，主動(dòng)將其融入到國(guó)家的整體規(guī)劃，城建、財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等各方面的具體規(guī)劃要體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的理念，從規(guī)劃源頭上增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性。二是加快主體功能區(qū)建設(shè)。主體功能區(qū)是國(guó)土開發(fā)的基礎(chǔ)，要盡快完善相關(guān)規(guī)劃，發(fā)揮其引導(dǎo)各地功能定位的作用。在生態(tài)脆弱的主體功能區(qū)建設(shè)中，要處理好貧困與環(huán)境的關(guān)系，嚴(yán)禁對(duì)資源、生態(tài)進(jìn)行掠奪性開發(fā)，通過(guò)加大扶持力度和科學(xué)規(guī)劃建設(shè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境和脫貧的雙贏。三是推動(dòng)綠色發(fā)展。建立完善環(huán)境保護(hù)指標(biāo)體系，指標(biāo)體系尤其要體現(xiàn)時(shí)效性和科學(xué)性，增強(qiáng)對(duì)綠色發(fā)展的指導(dǎo)作用。大力推進(jìn)能源改革，逐步建立高效、低碳、環(huán)保的能源體系，降低化石能源比重，提高太陽(yáng)能、風(fēng)能、水能等清潔能源比重。四是加大環(huán)境治理力度。推進(jìn)水、土壤、大氣等污染的綜合防治和治理，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治，建立地方之間的合作機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方在跨行政區(qū)域污染治理上的積極性，促進(jìn)橫向合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

（二）明確中央、地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)

環(huán)境保護(hù)的職責(zé)在中央，更在地方，要按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，明確中央、地方事權(quán)。第一，建立科學(xué)的事權(quán)劃分機(jī)制。對(duì)各類環(huán)境進(jìn)行詳細(xì)的責(zé)任主體劃分，跨行政區(qū)域的由中央負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、地方參與共同治理，探索建立跨行政區(qū)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，屬地方事務(wù)的強(qiáng)化地方的主體責(zé)任。實(shí)行環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)督執(zhí)法垂直管理，建立統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)體系，為環(huán)境保護(hù)提供大數(shù)據(jù)支持。第二，加大環(huán)境保護(hù)考核。建立完善環(huán)境保護(hù)綜合考評(píng)體系，提升環(huán)境保護(hù)考核在中央對(duì)地方考評(píng)體系中的地位，作為評(píng)價(jià)干部科學(xué)施政能力的重要依據(jù)，與干部選拔使用直接掛鉤。第三，完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。針對(duì)權(quán)責(zé)倒掛的現(xiàn)狀，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段，在中央統(tǒng)籌的條件下做強(qiáng)地方財(cái)政。轉(zhuǎn)移支付要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，體現(xiàn)差異性和激勵(lì)作用，環(huán)境治理好的，加大獎(jiǎng)勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付；環(huán)境治理不力的，從中央對(duì)該地區(qū)的其他轉(zhuǎn)移支付中按照一定比例轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護(hù)支出中；加大對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。本著誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)的原則，逐步探索建立地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)地方政府之間的合作共贏。

（三）明晰政府、市場(chǎng)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)

在環(huán)境保護(hù)中，政府主要負(fù)責(zé)環(huán)境的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、科研等方面，提升對(duì)環(huán)境的綜合管理能力。要結(jié)合環(huán)境的承載能力，加強(qiáng)對(duì)污染總量的控制規(guī)劃，完善排放標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，以科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)主體降低污染排放。按照《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，監(jiān)督項(xiàng)目的防治污染設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用，提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。財(cái)政支出的重點(diǎn)要逐步轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)預(yù)防和科技研發(fā)等方面，注重發(fā)展節(jié)能和可再生能源技術(shù)，加大對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、基礎(chǔ)科學(xué)研究等方面的投入。履行好為市場(chǎng)失靈進(jìn)行補(bǔ)缺的職責(zé)，科學(xué)引導(dǎo)市場(chǎng)行為。明晰市場(chǎng)職責(zé)，尤其對(duì)排污企業(yè)，要按照“損害擔(dān)責(zé)”和“污染者付費(fèi)”的原則，結(jié)合污染的總量和危害性，足額收取排污費(fèi)，從源頭上遏制、降低污染，改變政府為排污企業(yè)買單的狀況，使排污企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，倒逼排污企業(yè)通過(guò)更新設(shè)備、改造升級(jí)、加強(qiáng)管理等措施降低污染。

（四）建立制度性增長(zhǎng)機(jī)制，逐步擴(kuò)大支出規(guī)模

我國(guó)環(huán)境保護(hù)歷史欠賬過(guò)多，污染形勢(shì)嚴(yán)峻，同時(shí)環(huán)境的公共物品屬性要求政府必須高度重視環(huán)境污染問(wèn)題，建立起穩(wěn)定的支出增長(zhǎng)機(jī)制，持續(xù)加大投入力度。第一，繼續(xù)加大財(cái)政投入力度。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、財(cái)政實(shí)力的穩(wěn)步增強(qiáng)為環(huán)境保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)。要做實(shí)財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出科目，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)機(jī)制。要把環(huán)境保護(hù)支出作為國(guó)家財(cái)政支出的傾斜性重點(diǎn)支出項(xiàng)目，研究制定新增財(cái)政收入優(yōu)先用于環(huán)境保護(hù)的規(guī)則制度，增長(zhǎng)率應(yīng)高于財(cái)政總支出增長(zhǎng)率，不低于其他各項(xiàng)支出平均增長(zhǎng)率。第二，擴(kuò)寬融資渠道。制定優(yōu)惠的財(cái)政、稅收政策和金融政策，調(diào)動(dòng)企業(yè)、個(gè)人、公益組織投資環(huán)保領(lǐng)域的積極性，提高對(duì)社會(huì)資本的吸引。第三，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提升對(duì)社會(huì)資金的拉動(dòng)作用。環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，尤其對(duì)投資巨大的環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，單純依靠財(cái)政支出是不現(xiàn)實(shí)的，要注重發(fā)揮財(cái)政資金的指導(dǎo)作用，通過(guò)貸款、BOT、TOT、PPP等模式，建立多元化、多渠道的資金投入機(jī)制。第四，完善統(tǒng)計(jì)體系。建立完善統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)資金統(tǒng)計(jì)體系，嚴(yán)格界定投資的標(biāo)準(zhǔn)，探索建立環(huán)境保護(hù)部門獨(dú)立自主負(fù)責(zé)的統(tǒng)計(jì)體系，保障環(huán)境保護(hù)投資數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性。

（五）提高環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的績(jī)效

財(cái)政支出的績(jī)效對(duì)環(huán)境保護(hù)的效果具有決定性意義。第一，提升污染預(yù)判能力。加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染趨勢(shì)的分析研究，對(duì)有擴(kuò)大污染范圍、危害性大的污染物有針對(duì)性地提前進(jìn)行預(yù)防，對(duì)污染嚴(yán)重的地區(qū)，有針對(duì)性地調(diào)撥資金進(jìn)行及時(shí)治理。第二，加強(qiáng)資金使用規(guī)章制度建設(shè)。明確資金使用的對(duì)象、程序、方法、資金使用部門的責(zé)任和分工，使資金的使用過(guò)程受到全方位的監(jiān)督。第三，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。將績(jī)效理念融入資金使用全過(guò)程，構(gòu)建預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)控、預(yù)算評(píng)價(jià)等指標(biāo)體系，對(duì)資金的使用實(shí)行績(jī)效管理。第四，完善資金補(bǔ)助機(jī)制。改變當(dāng)前補(bǔ)助資金與立項(xiàng)掛鉤的機(jī)制，探索建立補(bǔ)助資金與項(xiàng)目投產(chǎn)后的實(shí)際效果掛鉤的機(jī)制，達(dá)到治理效果的補(bǔ)助資金全額劃撥，并給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；未達(dá)到治理效果的，補(bǔ)助資金收回并限期整改，所需資金由受助方承擔(dān)，改變重建設(shè)輕效果的局面。

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Current Situations and Suggestions on the Fiscal Expenditure of Environmental Protection

Zhang shuo

（Government Policy and Public Administration，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract： Since the policy of reform and opening up was carried out， the high-speed growth of our country's GDP makes the economic scale rank the second in the world， which has been known as the miracle of economic development. However， meanwhile as the economy grows fast， the environmental destruction is heavy， especially smog， the representative of the air pollution which has caused a high degree of social concern in recent years. In 2007， the national fiscal expenditure specially sets up the subject of energy saving and environment protection， and increases the financial input of environmental protection.Through the research on the scale， structure， performance and the central local conditions of fiscal expenditure on environmental protection from 2007 to 2014， the following problems are listed， such as the lack of steady growth， the attention of local governments in low level， small expenditure size and low performance， etc. In order to improve the actual application effect of fiscal expenditure on environmental protection， the government needs to further strengthen the top-level design of environmental protection， clarify the central and local powers and the responsibilities of government and market， and establish institutional growth mechanism， etc.

Key words： Environmental Protection； Fiscal； Expenditure； Scale； Structure； Performance