程會會

（264005 煙臺大學(xué)法學(xué)院 山東 煙臺）

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟面臨的問題及應(yīng)對

程會會

（264005 煙臺大學(xué)法學(xué)院 山東 煙臺）

2015年12月16日，最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，其中對提起行政公益訴訟程序作了多方面詳細(xì)規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，對于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟這一新興事物，仍然存在不少質(zhì)疑聲音。本文擬從現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟面臨的主要問題出發(fā)，論證該制度的可行性，以期為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟掃清前進(jìn)道路上的理論阻礙，完善我國的行政公益訴訟制度。

行政公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)；問題；應(yīng)對

一、直接法律依據(jù)的缺乏

囿于立法的時(shí)代性和滯后性，我國的民事、行政訴訟法均未對公益訴訟作出明確規(guī)定。［1］在我國目前具體成文立法上，針對檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督方式只有《憲法》、《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》簡單規(guī)定。我國法律原則上確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位，但在具體對行政機(jī)關(guān)及其行政行為監(jiān)督上只有事后抗訴權(quán)及事中檢察建議權(quán)，并沒有法律條文直接賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的公訴權(quán)。隨著檢察制度的不斷發(fā)展和社會現(xiàn)實(shí)的客觀需要，最高檢推出了《實(shí)施辦法》，但鑒于《實(shí)施辦法》中試點(diǎn)地區(qū)的有限性，且法律位階較低，因此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律監(jiān)督總有一點(diǎn)點(diǎn)“名不正，言不順”。鑒于在公法領(lǐng)域“法不授權(quán)不可為”的法理原則，為解決檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法律困頓，立法層面上的具體構(gòu)建顯得緊急而又必要。

目前最為直接可行的方法是通過修改《人民檢察院組織法》，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職權(quán)。首先，《人民檢察院組織法》最有修改的必要性與可能性。現(xiàn)行我國《人民檢察院組織法》是在1979年誕生，對人民檢察院的組織體制、職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員任免等基本事項(xiàng)作出規(guī)定，在1983和1986年兩次修訂以后再未進(jìn)行任何改動。之后我國的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》隨著社會的發(fā)展和不斷變化都曾作出較大的修改和完善，其中有關(guān)司法解釋對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督方式的規(guī)定更為詳細(xì)規(guī)范，這使得基礎(chǔ)法《人民檢察院組織法》與相關(guān)配套法律不能協(xié)調(diào)同步，具有明顯的滯后性，在許多方面已經(jīng)不能適應(yīng)我國法治建設(shè)和現(xiàn)實(shí)檢察工作發(fā)展的需要。同時(shí)《人民檢察院組織法》已經(jīng)被十二屆全國人大常委會列入一類立法項(xiàng)目中，有望在本屆常委會任期內(nèi)通過。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)已經(jīng)啟航，兩年試點(diǎn)結(jié)束后，積累的辦案經(jīng)驗(yàn)也必將為立法機(jī)關(guān)將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟列入《人民檢察院組織法》奠定基礎(chǔ)。這樣檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟就“名正言順”、“有法據(jù)之”了。

二、違背無利益無訴權(quán)的基本訴訟原理

《民事訴訟法》第208條規(guī)定，提起訴訟的原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。《行政訴訟法》第12條以列舉的方式規(guī)定了人民法院可以受理的行政訴訟范圍，明確了與行政案件“直接利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)。明確原告起訴必須要有訴的利益。作為訴權(quán)要件的“訴的利益”是法院進(jìn)行裁判的前提。因此部分學(xué)者認(rèn)為行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與起訴案件本身沒有直接利害關(guān)系，違背了“無利益即無訴權(quán)”訴訟原則。

筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟并沒有違法“無利益無訴權(quán)”原則。《實(shí)施辦法》第四十二條規(guī)定，人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟。行政公益訴訟中的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)……等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。我們可以看出行政公益訴訟是公共利益遭受行政機(jī)關(guān)亂作為、不作為侵犯時(shí)，檢察機(jī)關(guān)出于保護(hù)和救濟(jì)因行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為行為侵害到的國家和公共集體利益時(shí)，由國家法律授權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)正當(dāng)合適的“訴的利益”。這里的利益包括檢察機(jī)關(guān)期望行政機(jī)關(guān)合法合理行使職權(quán)、公共集體利益有效保護(hù)等可期待利益。當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法活動造成公共利益受到侵害，這種期待利益被侵害，檢察機(jī)關(guān)得以提起訴訟，使違法行政行為進(jìn)入司法程序。如果沒有檢察機(jī)關(guān)提起公訴，那么必會有相當(dāng)數(shù)量的行政違法行為因?yàn)闆]有適格原告提起行政訴訟，游離于行政訴訟監(jiān)督體系之外，游離于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督之外。因此，檢察機(jī)關(guān)以公共利益代表人身份提起行政公益訴訟并不違反“無利益即無訴權(quán)”原則。只是，這種利益保護(hù)是由檢察機(jī)關(guān)以訴訟信托的方式呈現(xiàn)，即民眾以訴訟信托方式，把公共利益維護(hù)的重任交由檢察機(jī)關(guān)行使。

三、審判機(jī)關(guān)與原告被告的訴訟結(jié)構(gòu)失衡

持反對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟學(xué)者觀點(diǎn)主要由此，即賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟因其“原告”與“法律監(jiān)督者”雙重身份必然會導(dǎo)致自身角色沖突和困頓，影響訴訟結(jié)構(gòu)平衡。對此，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不必會導(dǎo)致訴訟結(jié)構(gòu)失衡。我國檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、國家利益的最佳代表，賦予其為社會公益提起行政訴訟職能，與其作為法律監(jiān)督者身份的價(jià)值追求是殊途同歸的，具有雙重身份的檢察機(jī)關(guān)其目的及價(jià)值都是追求公共秩序的維護(hù)、國家社會利益的最大化，因此在追求最終公平正義價(jià)值的過程中不會產(chǎn)生巨大的矛盾和不可調(diào)和點(diǎn)。上述結(jié)構(gòu)平衡影響說產(chǎn)生的根本原因就在于部分學(xué)者忽略了檢察機(jī)關(guān)原告角色與法律監(jiān)督者角色兩者之間的內(nèi)在一致性，將雙重身份分裂看待。即使是在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中，法院與原告檢察機(jī)關(guān)、被告行政機(jī)關(guān)還是一個(gè)等腰三角形的結(jié)構(gòu)模式，訴訟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)平衡。同時(shí)，在刑事案件司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)以國家身份提起公訴，追訴犯罪的模式已經(jīng)證明了檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的可行性，不必會引起訴訟結(jié)構(gòu)失衡。雖然刑事訴訟與行政訴訟這兩種訴訟制度在程序設(shè)計(jì)、價(jià)值追求等方面存在明顯的不同，但是，基于保護(hù)公共利益的需要，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟在訴訟結(jié)構(gòu)理論上不存在不可逾越的障礙。

目前，我國檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度剛剛開始試點(diǎn)推行，前進(jìn)道路上仍將面臨很多問題跟困難。筆者僅就檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟面臨的部分問題及應(yīng)對，淺談一些自己的觀點(diǎn)與看法，希望可以為我國行政公益訴訟制度早日正式確立，略盡微薄之力。

［1］浙江省湖州市人民檢察院課題組：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的價(jià)值、挑戰(zhàn)及應(yīng)對》，《河南社會科學(xué)》，2012年底11期。