淺議地方政府投融資平臺企業(yè)的內(nèi)部控制問題

李衛(wèi)東

【摘 要】大量實踐案例表明，內(nèi)部控制質(zhì)量越高，企業(yè)風險越能得到有效控制，同時也能夠防范地方政府投融資平臺企業(yè)出現(xiàn)財務(wù)風險或轉(zhuǎn)嫁風險等嚴重問題。目前，我國地方政府投融資平臺企業(yè)主要存在內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)滯后、風險防范機制不完善、法人治理結(jié)構(gòu)不科學、內(nèi)部控制措施執(zhí)行不到位等不足之處。因此，根據(jù)現(xiàn)行的coso框架，可以從法人治理結(jié)構(gòu)、風險測評、預算控制、提高內(nèi)部審計獨立性等多個方面進行改進，從而有效控制地方政府投融資平臺企業(yè)的經(jīng)營風險。

【關(guān)鍵詞】地方政府 投融資；企業(yè)；內(nèi)部控制

一、引言

地方政府債務(wù)的最大負債主體是地方政府投融資平臺。近年來，各個地方政府投融資平臺的債務(wù)總額增長速度十分驚人，其面臨的巨大風險問題也引起了社會各界的廣泛關(guān)注。從現(xiàn)有的研究狀況來看，大家主要關(guān)注的重點在地方投融資平臺可能引發(fā)的財政風險、金融風險、社會風險等方面。地方政府投融資平臺的風險大致可以分為轉(zhuǎn)嫁風險和直接風險。經(jīng)營風險、財務(wù)風險屬于直接風險；財政風險、金融風險、社會風險屬于轉(zhuǎn)嫁風險。如果地方政府投融資平臺能夠直接對風險進行防范和控制，那么就能夠有效轉(zhuǎn)嫁風險，從而達到控制財政風險、社會風險、金融風險的重要目的。內(nèi)部控制能夠有助于提升地方政府的投融資平臺的運行效率，對規(guī)范其管理程序、形成科學決策、抑制尋租行為都有著十分積極的影響。鑒于此，強化地方政府投融資平臺企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)，對降低平臺自身風險、防范企業(yè)出現(xiàn)財務(wù)危機都有促進作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展和完善，內(nèi)部控制的應(yīng)用也逐步廣泛和規(guī)范，通過內(nèi)部控制來提高地方政府投融資平臺的管理水平是具有積極現(xiàn)實意義的。

二、地方政府投融資企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題

1.地方政府投融資平臺企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)滯后

從現(xiàn)有情況來看，我國很多地方的投融資平臺企業(yè)的管理層都是由地方行政部門領(lǐng)導調(diào)任組成的，對內(nèi)部控制的認識較為有限，內(nèi)部控制意識也較為薄弱。很多地方的政府投融資平臺企業(yè)并沒有形成適合自身發(fā)展的內(nèi)部控制制度，公司在進行重要投資決策的過程中，往往都是公司領(lǐng)導一人形成最后決定，導致決策具有十分明顯的主觀性，受到個人經(jīng)驗的嚴重制約，甚至形成了大量的政績工程、面子工程，極大降低了地方政府投融資平臺企業(yè)的經(jīng)營管理效率。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷向前發(fā)展，我國企業(yè)所要面臨的內(nèi)外部經(jīng)營管理環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，面臨更多的機遇和挑戰(zhàn)，對企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)提出了更高的要求。此外，一些平臺企業(yè)雖然已經(jīng)建立了相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，但是由于企業(yè)領(lǐng)導層并不重視內(nèi)部控制，導致內(nèi)部控制在執(zhí)行過程中困難重重，走過場的情況時有發(fā)生，內(nèi)部控制執(zhí)行效果十分有限，對管理資源是一種極大的浪費。

2.公司內(nèi)部缺乏內(nèi)部審計的監(jiān)督效用

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展和完善，內(nèi)部審計制度對于企業(yè)財務(wù)工作的監(jiān)督效用已經(jīng)日益凸顯。內(nèi)部審計制度的建立健全，能夠?qū)ζ髽I(yè)的財務(wù)工作進行規(guī)范和控制。地方政府投融資平臺企業(yè)由于種種原因，往往沒有形成完善的內(nèi)部審計制度，因此很難對財務(wù)工作進行有效監(jiān)督。大多數(shù)企業(yè)并沒有形成獨立的內(nèi)部審計部門，已有的內(nèi)部審計工作也大多由財務(wù)部門抽調(diào)人員完成，內(nèi)審程序較為粗放，難以發(fā)揮實際作用。除此之外，企業(yè)長期不重視內(nèi)部審計工作，導致內(nèi)部審計人員的專業(yè)水平十分有限，尤其是針對一些復雜的財務(wù)問題很難進行詳細的調(diào)查和分析，導致審計成果大打折扣。由此可見，要想發(fā)揮出內(nèi)部審計對財務(wù)工作的監(jiān)督作用，就必須在企業(yè)內(nèi)部建立起獨立的內(nèi)部審計體系。一些企業(yè)在執(zhí)行內(nèi)部審計程序過程中，還會受到管理層的不恰當干預，導致內(nèi)部審計喪失獨立監(jiān)督的作用。

3.缺乏完善的風險評估和防范機制

目前，我國大多數(shù)地方政府投融資平臺企業(yè)對風險的認識程度不深，具體表現(xiàn)為風險防范意識不足、風險防范機制不完善。我國經(jīng)濟正面臨著機構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵歷史時期，地方政府投融資平臺企業(yè)所面臨的內(nèi)外部經(jīng)濟環(huán)境都在發(fā)生著深刻的變化，客觀上對企業(yè)防范風險的能力提出了更高的要求。很多地方政府投融資平臺企業(yè)由于缺乏必要的風險防范意識，再加之公司治理機制不完善、管理制度較為松散、人員組織不合理、缺乏有效的防范機制等等，導致企業(yè)很難準確設(shè)定自身的風險管理目標，風險評估指標建設(shè)也較為滯后，難以指導實際工作的開展，尤其是對過度負債的風險認識十分有限，導致風險處置滯后。

三、解決政府投融資平臺企業(yè)內(nèi)部控制問題的對策

1.努力完善法人治理結(jié)構(gòu)，全面優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

為了更好地順應(yīng)經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展與要求，今后要重點淡化地方政府投融資平臺企業(yè)的行政管制特征，采用現(xiàn)代企業(yè)管理制度要求，逐步形成完善、規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，搭建股東會、董事會、監(jiān)事會等機構(gòu)，確保企業(yè)的經(jīng)營決策能夠有序開展，監(jiān)督機制能夠平穩(wěn)有效運行，逐步形成權(quán)責明晰、激勵與約束并存的制衡機制?？陀^來看，地方政府投融資平臺具有較為顯著的特殊性，董事會需要發(fā)展一批投融資行業(yè)的專家、代表作為獨立董事，并就各獨立董事的分工，對其職責進行明確。同時，董事會還應(yīng)當下設(shè)風險管理委員會、審計委員會等內(nèi)部控制機構(gòu)。在監(jiān)事會組建方面，還應(yīng)當進一步完善成員結(jié)構(gòu)，盡可能多吸納擁有專業(yè)投融資背景的專家、代表參與其中。企業(yè)應(yīng)當重視市場化運作，充分對民營資本進行引進，著重改善公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，積極推動投融資平臺企業(yè)經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的相互分離，防止地方政府一股獨大，單獨形成所有經(jīng)營決策。作為地方政府投融資平臺的出資方，國有資產(chǎn)管理部門不應(yīng)該過多干涉企業(yè)的日常經(jīng)營管理。企業(yè)應(yīng)當根據(jù)公開、公正、透明的原則選拔經(jīng)理層等高級管理人員，在此基礎(chǔ)上不斷提升企業(yè)決策的專業(yè)化和科學化。在提高企業(yè)各項資源配置效率方面，應(yīng)當堅決落實不相容職務(wù)相分離的基本內(nèi)部控制原則，配備高級投融資管理人才，通過制定統(tǒng)一的計劃管理措施，為各項業(yè)務(wù)的開展提供統(tǒng)一的專業(yè)指導。

2.形成完善的內(nèi)部審計制度，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督效用

地方政府投融資平臺企業(yè)在真正作為市場經(jīng)營主體參與各類投融資項目之后，一些企業(yè)的管理層容易出現(xiàn)利用職務(wù)之便或是財務(wù)管理漏洞來獲取私利的行為，甚至導致國家財產(chǎn)的流失，對企業(yè)經(jīng)營管理產(chǎn)生極為不利的影響。面對這樣的客觀狀況，企業(yè)需要高度重視充分發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督效用，通過成立獨立、專業(yè)的內(nèi)部審計部門，對企業(yè)內(nèi)部各項重要的投融資項目進行完整的內(nèi)部審計。與此同時，企業(yè)還需要組建一支專業(yè)素質(zhì)過硬、職業(yè)道德高尚的內(nèi)部審計人員隊伍，定期對其進行培訓和繼續(xù)教育，從而使他們能夠充分勝任內(nèi)部審計工作。

3.建立健全內(nèi)部風險管理體系，扎實做好風險評估工作

風險管理是企業(yè)進行投融資活動過程中的重要基礎(chǔ)管理工作，地方政府投融資平臺應(yīng)當成立專門的風險管理部門，形成風險管理體系，在此基礎(chǔ)上不斷完善風險管理機制。首先，企業(yè)需要成立風險管理部門和風險管理委員會。其中，風險管理委員會屬于風險決策機構(gòu)，受董事會管理，主要負責制定企業(yè)風險控制基本原則、目標、政策、項目評估等重要事宜，并需要積極協(xié)調(diào)和其他各部門之間的合作關(guān)系。風險管理委員會應(yīng)當指導風險管理部開展日常工作，負責日常事務(wù)的執(zhí)行，主要針對項目風險進行評估，對于地方政府投融資平臺的主體風險進行必要的總量控制，建立相應(yīng)的預警機制，一旦發(fā)現(xiàn)風險異動情況，就應(yīng)當盡快開展應(yīng)對預案。此外，企業(yè)還需要建立風險評估和監(jiān)督體系。風險評估管理，主要側(cè)重于對某個項目是否符合國家有關(guān)法律法規(guī)進行審核，確保投資方案不論是在經(jīng)濟上，還是技術(shù)上都可行，并且能夠有效控制投資風險，在此基礎(chǔ)上，還需要全面收集各個投融資項目的信息，對各個項目進行跟蹤管理，在市場條件和政策制度發(fā)生變化之后，及時采取相應(yīng)措施進行調(diào)整，及時完成收益情況分析，并通過完善的風險預警機制檢測風險，防止出現(xiàn)異常情況而不自知的狀況發(fā)生。在監(jiān)督管理方面，應(yīng)當積極引入專業(yè)性高、獨立性強的第三方監(jiān)督管理機構(gòu)，聘請具有合格資質(zhì)的會計師事務(wù)所對重要的投融資項目進行審計。

四、結(jié)語

目前，我國經(jīng)濟正面臨著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，在這樣的時代背景之下，我國對于地方政府投融資平臺企業(yè)的內(nèi)部控制改革問題必須引起高度的關(guān)注和重視。地方政府融資平臺企業(yè)必須從根本上認識到市場經(jīng)濟大環(huán)境的客觀要求，和企業(yè)未來獲得可持續(xù)發(fā)展動力的條件，積極采取各類有效措施，逐步完善自身的內(nèi)部控制體系，并督促內(nèi)部控制各制度能夠有效執(zhí)行，提高地方政府投融資平臺企業(yè)的風險抵御能力。

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