俞揚　林建華

關(guān)于設(shè)立行政審批局的實踐與思考

俞揚林建華

設(shè)立行政審批局，由“分散審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹袑徟?，這是行政審批體制機制的一種創(chuàng)新。在地方實踐中，在肯定探索成效的同時，有些問題也需要思考和研究。

一、行政審批局的“理論”、實體法源及政策背景

這里的行政審批局是和行政許可（審批）的空間上集中、程序上整合的行政服務(wù)中心有所不同的行政機構(gòu)，是行政許可（審批）權(quán)實體上相對集中實施的權(quán)力機關(guān)。

它的理論支撐被比較普遍地認為是相對集中行政許可權(quán)制度，即“經(jīng)有關(guān)機關(guān)批準，將有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)集中起來，交由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使；行政許可權(quán)相對集中后，原行政機關(guān)不再行使該行政許可權(quán)”。

它的直接法源是《行政許可法》第二十五條：“經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)?！?/p>

2014年9月11日，李克強考察天津濱海新區(qū)行政審批局，見證封存109枚審批公章。他特別叮囑，這些公章一旦封存絕不能再打開，要讓它們徹底成為歷史。

它的政策背景是大部制改革和行政審批制度改革。2001年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見的通知》提出：行政審批制度改革應當依據(jù)效能原則，合理劃分和調(diào)整部門之間的行政許可職能。同年，國務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導小組發(fā)布的《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》再次強調(diào)相對集中行政許可：“本級政府應當創(chuàng)造條件，打破部門界限，將分散在政府各職能部門的審批事項相對集中?！?/p>

2003年，《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》提出：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以結(jié)合本地區(qū)實際提出相對集中行政許可權(quán)的意見，報國務(wù)院批準后施行?！彪S后，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹實施行政許可法工作安排的通知》也提出了相關(guān)的要求。

2008年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)監(jiān)察部等部門〈關(guān)于深入推進行政審批制度改革意見〉的通知》強調(diào)“完善相對集中行政許可權(quán)制度”。

二、相對集中行政許可權(quán)的實踐嘗試

（一）地方探索

1.四川省成都市武侯區(qū)行政審批局

成都市武侯區(qū)行政審批局成立于2008年12月24日，是武侯區(qū)政府主管全區(qū)行政審批事項的政府工作部門，機構(gòu)規(guī)格為正處級。武侯區(qū)成立行政審批局，當時在全國尚屬首例。成都市武侯區(qū)行政審批局的設(shè)立在一定程度上突破了程序集中，向?qū)嵸|(zhì)性集中邁進一步，它接受原區(qū)發(fā)改委、物價局、教育局、科技局、民政局、人事局、勞動保障局等22個部門的69項行政審批權(quán)，在辦事大廳相應設(shè)置行政審批一科、二科、三科承擔社會、經(jīng)濟、建設(shè)三種職能，被劃轉(zhuǎn)的權(quán)限原機關(guān)不再行使。

2.天津濱海新區(qū)行政審批局

2014年5月20日，天津市濱海新區(qū)行政審批局成立。成立行政審批局前，濱海新區(qū)各部門通過進駐行政許可服務(wù)中心的方式實施審批，審批職能分散，審批效率不高。為有效解決這一問題，天津市按照中央要求，進一步深化審批制度改革，在濱海新區(qū)先行先試，組建了行政審批局。濱海新區(qū)發(fā)展改革委、經(jīng)濟信息委、建設(shè)交通局、教育局、科委、財政局、民政局、司法局、人社局、環(huán)保市容局、農(nóng)業(yè)局、衛(wèi)生局、安全監(jiān)管局、文化廣播電視局、檔案局、民族宗教僑務(wù)辦、編辦等18個部門的216項審批職責，全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局，由行政審批局直接實施審批事項，啟用行政審批專用章，從而實現(xiàn)了濱海新區(qū)“一顆印章管審批”，新區(qū)審批工作成了“全國翹楚”。

3.寧夏銀川市行政審批局

銀川市考察學習天津濱海新區(qū)模式，在《關(guān)于銀川市人民政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革方案的實施意見》中提出“成立行政審批服務(wù)局，掛市政務(wù)服務(wù)中心的牌子，將市政務(wù)服務(wù)中心（政務(wù)大廳）職責劃入，實施行政審批權(quán)相對集中改革，將26個部門150余項審批事項、人員編制整建制劃轉(zhuǎn)至行政審批局，統(tǒng)一進駐新市民大廳，集中行使審批權(quán)，實現(xiàn)‘一站式’服務(wù)”。2014年10月28日，寧夏自治區(qū)人民政府正式批準銀川市機構(gòu)改革方案，同意銀川市成立行政審批服務(wù)局，占用市政府工作部門個數(shù)，并于當年12月在市民大廳正式開始工作。

4.江蘇省南通市行政審批局

2015年8月20日，南通市行政審批局揭牌，標志著第一家經(jīng)國務(wù)院同意，中央編辦、國務(wù)院法制辦確定的地級市行政審批局正式誕生。南通市行政審批局首批集中了市場準入和投資建設(shè)兩大領(lǐng)域共53項行政審批事項，涉及15個政府部門，其中市場準入共涉及10個部門27個事項，投資建設(shè)領(lǐng)域共涉及7個部門26個事項，首批審批人員是經(jīng)組織審慎考察，從市場準入、投資建設(shè)兩個領(lǐng)域所涉及的相關(guān)部門中挑選出來的業(yè)務(wù)骨干，實行雙向兼職制，接受市行政審批局和派出單位的雙重管理，以南通市行政審批局管理為主。

新一屆政府成立以后，在2016年5月9日召開的全國推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上，李克強稱贊，設(shè)立行政審批局的改革經(jīng)驗，可以先在地市一級推廣。他強調(diào)，深化“放管服”改革，確保改革落到實處，要鼓勵地方積極探索創(chuàng)新。目前，濱海新區(qū)審批模式在天津市其他15個區(qū)、1個縣推廣，全國有43個市（區(qū)、縣）參照新區(qū)審批模式也成立了行政審批局。

（二）中央層面開展試點

在地方探索的基礎(chǔ)上，為深化行政審批制度改革，提高行政審批效率，進一步激發(fā)市場和社會活力，中央也試圖重新啟動這一改革模式。經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導批準，2015年4月2日，中央編辦、國務(wù)院法制辦印發(fā)《中央編辦國務(wù)院法制辦關(guān)于印發(fā)〈相對集中行政許可權(quán)試點工作方案〉的通知》，在天津及其所有區(qū)（縣），河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8個省市開展相對集中行政許可權(quán)試點。試點省份各選擇2～3個市、縣（市、區(qū)）或所屬國家級開發(fā)區(qū)開展改革試點。試點內(nèi)容包括五個方面：一是探索相對集中行政許可權(quán)的實現(xiàn)形式，將政府各部門的行政許可權(quán)交由一個部門行使或?qū)⒁粋€部門的行政許可權(quán)交由另一個部門行使。二是探索相對集中行政許可權(quán)的內(nèi)容、范圍。三是探索相對集中行政許可權(quán)后行政審批部門與承擔管理職能部門的職責定位、工作機制，完善行政審批部門與同級其他部門，及上下級政府部門間的工作銜接辦法和協(xié)調(diào)配合機制。四是探索相對集中行政許可權(quán)后進一步優(yōu)化審批流程、規(guī)范審批行為，逐步實現(xiàn)行政審批程序化、標準化、科學化。五是探索相對集中行政許可權(quán)后，健全審批、管理、監(jiān)督運行機制，加強事中事后監(jiān)管，建立健全內(nèi)外部監(jiān)督制約機制，明確行政復議機關(guān)和行政復議被申請人，加強廉政制度建設(shè)。

2015年9月,如皋率先成立江蘇省南通市首家縣級行政審批局。

三、設(shè)立行政審批局的有關(guān)思考

設(shè)立行政審批局是一場規(guī)模浩大的行政職權(quán)橫向配置，行政許可權(quán)的集中較之行政處罰權(quán)的集中更深地觸及行政權(quán)力條塊分割的體制，無論在理論層面、法律層面和實踐操作過程中都會引起爭論甚至質(zhì)疑。這和我國的法制建設(shè)實際、行政管理體制現(xiàn)狀密切相關(guān)。

既然是行政權(quán)力的重新配置，理論上就必須首先解決什么權(quán)力、多少權(quán)力可以集中以及集中后的權(quán)力制衡機制這些問題。權(quán)力集中的原則需要有關(guān)部門進行深入細致的研究。

而在法律層面，根據(jù)《行政許可法》第二十五條規(guī)定：“相對集中行政許可權(quán)是有法可依的，可以在不修改現(xiàn)行法律、法規(guī)的情況下，通過法律規(guī)定的程序，由行政機關(guān)經(jīng)法定程序調(diào)整行政許可主體，重新分配行政許可權(quán)力，重新設(shè)置行政權(quán)力運行機制?！钡@一結(jié)論受到質(zhì)疑，有學者從職權(quán)法定、法律優(yōu)先、法律保留等原則出發(fā)，認為“經(jīng)過國務(wù)院批準，就可以由省級政府決定變更行政機關(guān)某些職權(quán)范圍，實質(zhì)上違反了憲法和組織法的規(guī)定”。

在實踐中，也存在一些不好克服的問題：

一是設(shè)立行政審批局受政府機構(gòu)數(shù)額的限制。相對集中行政許可權(quán)的屬性要求其必須由行政機關(guān)來承擔。但根據(jù)新一輪政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的要求，新一屆政府嚴控各級政府機構(gòu)限額，很多地方政府要新設(shè)行政機關(guān)，都是采取“撤一建一”的原則。地方政府機構(gòu)改革剛剛結(jié)束，新設(shè)機構(gòu)帶來的機構(gòu)變化和調(diào)整牽一發(fā)而動全身。

二是相對集中行政許可權(quán)與計劃及后續(xù)管理權(quán)協(xié)調(diào)難度增大。行政許可權(quán)的相對集中可以有效減少行政許可，但作為行政管理的入口，行政許可權(quán)的集中改變了現(xiàn)行的審批監(jiān)管一體化的體制，其缺陷是可能導致與計劃、檢查、監(jiān)督、處罰等權(quán)力的分離和信息不對稱，不利于統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)運行。簡單一例，目前很多許可證的吊銷等行政處罰都是按照“誰發(fā)證、誰處罰”的原則進行操作，是“發(fā)證權(quán)”的集中，后續(xù)的處罰權(quán)是否也應集中。

三是行政責任的劃分問題。行政許可權(quán)相對集中后，對同一事項的管理可能會產(chǎn)生許可、處罰、監(jiān)督檢查、行業(yè)管理等多個管理主體，一旦涉及法律糾紛，相關(guān)行政責任難以劃分。同時，行使相對集中行政許可權(quán)主體的法律地位由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的依據(jù)，如果出現(xiàn)行政爭議導致行政復議或行政訴訟，將使行政相對人甚至復議機關(guān)或法院無法可依。

四是統(tǒng)一的行政審批局模式與我國現(xiàn)行的條塊分割的行政管理體制之間的矛盾。首當其沖的是，行政審批局設(shè)立后縱向上溝通的問題。相對而言，基層政府綜合性強，更易于執(zhí)行集中許可、集中處罰等綜合執(zhí)法制度。省級政府層級涉及的行政許可事項比較重要、專業(yè)性更強，集中的難度大。缺乏對相對集中行政審批機構(gòu)的縱向有效管理機制，在權(quán)力向上集中的行政管理體制下是不可想象的。

（作者單位：河南省新鄉(xiāng)市編辦）

責任編輯羅文