湯蓓

摘要：聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)結(jié)構(gòu)分散，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）正是為開展系統(tǒng)內(nèi)協(xié)調(diào)而成立的機(jī)構(gòu)。但是，它在實(shí)際運(yùn)作中形成了與其成立初衷不同、甚至相互抵觸的另一個(gè)目標(biāo)：成為獨(dú)立實(shí)施發(fā)展援助的聯(lián)合國機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)90年代以來，聯(lián)合國采取了一系列措施以加強(qiáng)系統(tǒng)的一致性，結(jié)果卻進(jìn)一步弱化了UNDP作為協(xié)調(diào)者的職能。一方面，將UNDP的項(xiàng)目執(zhí)行部門從其中分離出去的改革措施并沒有改變UNDP作為獨(dú)立發(fā)展機(jī)構(gòu)的角色；另一方面，2007年以來的“一體行動(dòng)”改革以動(dòng)員各機(jī)構(gòu)集體行動(dòng)的方式取代UNDP這一核心機(jī)構(gòu)開展協(xié)調(diào)。UNDP之所以偏離其設(shè)立之初的目標(biāo)，主要是因?yàn)榻M織內(nèi)部認(rèn)同自身作為發(fā)展機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，以及整個(gè)聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)存在著維持分散化局面的動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署 聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng) 協(xié)調(diào)問題 組織目標(biāo)

中圖分類號(hào)：D813 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-4812（2016）04-0083-97

國際發(fā)展、國際安全、人權(quán)保障一起構(gòu)成了聯(lián)合國追求的三大目標(biāo)。但是，聯(lián)合國中并沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)上述目標(biāo)。聯(lián)合國大會(huì)下的基金、方案、附屬組織以及各獨(dú)立的專門性機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)（UN DevelopmentSystem）。如何協(xié)調(diào)這些機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，避免重復(fù)行動(dòng)造成的資源浪費(fèi)，是聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)自形成之初就面臨的問題。成立于1965年的聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UnitedNations Development Programme，簡稱UNDP）一直被認(rèn)為是最適合履行協(xié)調(diào)職能的機(jī)構(gòu)。然而，直至今日，UNDP作為聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)協(xié)調(diào)員這一角色的作用始終未能得到充分發(fā)揮。本文將圍繞這一問題，探討其背后的原因。

一、分散的聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)與UNDP的協(xié)調(diào)員角色

1945年到1948年期間，基于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展能夠帶來和平的鞏固這一理念，聯(lián)合國在一系列功能性領(lǐng)域內(nèi)成立了專門性的國際組織，包括世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國科教文組織、聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織等，將當(dāng)時(shí)各領(lǐng)域的大量專家和技術(shù)力量匯聚其中。這些專門性機(jī)構(gòu)各有自己的主管部門和財(cái)政來源，是獨(dú)立的國際組織，僅在原則上接受聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)的協(xié)調(diào)。因而聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)自形成之初，就是一個(gè)缺乏整體政策規(guī)劃及其統(tǒng)一執(zhí)行能力的分散系統(tǒng)。

成立于1949年的作為UNDP前身之一的“技術(shù)援助擴(kuò)大方案”（the ExpandedProgram of Technical Assistance，簡稱EPTA）正是旨在解決發(fā)展系統(tǒng)的協(xié)調(diào)問題。按照主要?jiǎng)?chuàng)建者的設(shè)想，該機(jī)構(gòu)內(nèi)主管經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的官員“有權(quán)召集專門機(jī)構(gòu)來支持一項(xiàng)發(fā)展議程”；而主管該方案日常運(yùn)作的技術(shù)援助委員會(huì)（TechnicalAssistance Board，簡稱TAB）則由聯(lián)合國及各專門機(jī)構(gòu)的行政首長組成，負(fù)責(zé)研究各國提出的請求，將其與各專門機(jī)構(gòu)愿意提供的項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)行配對(duì)。1965年，聯(lián)合國大會(huì)決定將EPTA與聯(lián)合國“特別基金”合并，成立“聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署”，以期“便利聯(lián)合國機(jī)構(gòu)若干類型技術(shù)援助的整體規(guī)劃與所需的協(xié)調(diào)，增強(qiáng)其有效性?！?/p>

新成立的UNDP附屬于聯(lián)合國大會(huì)，由經(jīng)社理事會(huì)所選出的37個(gè)成員國組成的管理委員會(huì)（Governing Council）負(fù)責(zé)監(jiān)管，它的資金則完全來源于各國的自愿捐助。但是，與EPTA的安排不同，由各專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及聯(lián)合國秘書長組成的機(jī)構(gòu)間顧問委員會(huì)（Inter-Agency Consultative Committee）不再負(fù)責(zé)日常運(yùn)作，而僅僅發(fā)揮著咨詢作用，秘書長負(fù)責(zé)指派一名署長（Administrator）進(jìn)行管理。人們普遍認(rèn)為，UNDP作為聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)中的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是富有效率的。一方面，它對(duì)機(jī)構(gòu)開展的活動(dòng)十分了解，同時(shí)也能及時(shí)獲悉受援國的發(fā)展請求；另一方面，源于“特別基金”的籌資功能可讓UNDP所選中的項(xiàng)目因能夠及時(shí)獲得資金支持而得以落實(shí)，這也使聯(lián)合國首次擁有了技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的統(tǒng)一資金來源。

UNDP成立時(shí)，它所面臨的協(xié)調(diào)任務(wù)與EPTA相比已大為增加。最初，各專門機(jī)構(gòu)對(duì)技術(shù)援助普遍缺乏興趣，只愿意承擔(dān)最低限度的任務(wù)。然而，20世紀(jì)50與60年代，為發(fā)展中國家提供技術(shù)援助成為這些組織規(guī)模擴(kuò)張的唯一途徑——聯(lián)合國規(guī)定，每為發(fā)展中國家提供6或7位專家，可以在總部或其他地區(qū)辦公室新設(shè)1個(gè)專業(yè)職位。因而這些機(jī)構(gòu)不遺余力地向發(fā)展中國家投注大量的資源和派遣大批人員，并開始委派各自的駐地代表。在大多數(shù)發(fā)展中國家的首都，都普遍設(shè)有十余個(gè)分屬各專門機(jī)構(gòu)的辦公室，有時(shí)甚至多達(dá)20個(gè)。

在這一背景下，UNDP的協(xié)調(diào)角色主要通過擬定和執(zhí)行國家發(fā)展計(jì)劃而得到體現(xiàn)。根據(jù)聯(lián)合國大會(huì)1970年通過的第2688號(hào)決議，UNDP根據(jù)政府提出的國家發(fā)展計(jì)劃或優(yōu)先事項(xiàng)制定國別方案，據(jù)此提供資金并選擇專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施發(fā)展援助。決議明確規(guī)定，聯(lián)合國體系內(nèi)各組織在國別方案的實(shí)施中處于UNDP的“領(lǐng)導(dǎo)”下并對(duì)它“負(fù)責(zé)”，UNDP則有權(quán)對(duì)它們進(jìn)行“監(jiān)督”。決議尤其強(qiáng)調(diào)了UNDP的常駐主任與其他專門機(jī)構(gòu)間的關(guān)系——“在有關(guān)國家內(nèi)應(yīng)承認(rèn)常駐主任對(duì)于全部方案事宜應(yīng)負(fù)有總責(zé)；就其對(duì)聯(lián)合國其他組織……派駐代表之關(guān)系而言，常駐主任應(yīng)擔(dān)任全團(tuán)領(lǐng)袖”。

1977年，聯(lián)合國大會(huì)又采取了兩項(xiàng)措施，以增強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部在發(fā)展問題上的一致性。根據(jù)改組聯(lián)合國社會(huì)與經(jīng)濟(jì)部門問題特設(shè)委員會(huì)的意見，聯(lián)大要求秘書長任命一位主管發(fā)展及國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)的總干事，“向聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)提供有效的領(lǐng)導(dǎo)，以便確保整個(gè)系統(tǒng)對(duì)發(fā)展問題采取多部門的處理方法”。應(yīng)該說，這是聯(lián)合國為整合發(fā)展系統(tǒng)而采取的重大舉措。依據(jù)特設(shè)委員會(huì)的建議，為了保證其協(xié)調(diào)工作的順利開展，總干事在職等上應(yīng)高于各專門機(jī)構(gòu)的行政首長，即“高于副秘書長級(jí)別”。但是，在專門機(jī)構(gòu)的強(qiáng)烈反對(duì)下，這一職位最終被設(shè)立時(shí)的級(jí)別僅相當(dāng)于副秘書長。由于缺乏在各專門機(jī)構(gòu)間開展協(xié)調(diào)的必要權(quán)力，它在1986年被正式撤銷。

盡管UNDP在聯(lián)合國整體層面上的協(xié)調(diào)角色因上述職位的設(shè)立而暫時(shí)性地被削弱，但它在國家層面上的相應(yīng)職能卻得到增強(qiáng)。根據(jù)特設(shè)委員會(huì)的建議，“在國家一級(jí)進(jìn)行的發(fā)展方面的業(yè)務(wù)活動(dòng)，應(yīng)交托單獨(dú)一個(gè)官員代表聯(lián)合國系統(tǒng)，負(fù)擔(dān)全面的責(zé)任和協(xié)調(diào)”。雖然聯(lián)合國大會(huì)并沒有明確指出聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員（UNResident Coordinator）應(yīng)當(dāng)來自于UNDP，但事實(shí)上被任命的都是這一機(jī)構(gòu)在各國的常駐主任，由聯(lián)大第2688號(hào)決議為UNDP安排的在國家一級(jí)從事協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任再一次得到鞏固。

由此可見，在設(shè)立之初，UNDP的主要職能就是協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。UNDP的協(xié)調(diào)作用主要體現(xiàn)在制定、統(tǒng)籌聯(lián)合國系統(tǒng)在各發(fā)展中國家的援助計(jì)劃，它的駐地辦公室掌握著將資金在各專門機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行分配的權(quán)力，這是它的協(xié)調(diào)能力得以發(fā)揮的主要杠桿。而UNDP常駐主任高于其他專門機(jī)構(gòu)代表的地位則是這一協(xié)調(diào)角色的外在表現(xiàn)。

二、協(xié)調(diào)與執(zhí)行：矛盾的雙重角色

盡管成員國授予UNDP的主要職責(zé)是協(xié)調(diào)，但是在實(shí)際運(yùn)作中，出于官僚政治方面的考慮，它很快越出授權(quán)范圍，撇開其他專門機(jī)構(gòu)而獨(dú)立開展援助項(xiàng)目。這一自我發(fā)展而來的新角色與聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)的協(xié)調(diào)角色相互抵觸，引起了其他專門機(jī)構(gòu)的不滿。

在1970年的第2688號(hào)決議中，聯(lián)合國大會(huì)同意，“作為例外”，尤其是“由于專門性機(jī)構(gòu)在承擔(dān)主要責(zé)任的問題上出現(xiàn)管轄權(quán)爭議，從而導(dǎo)致多部門計(jì)劃發(fā)生延誤”時(shí)，UNDP可以擔(dān)當(dāng)執(zhí)行工作。UNDP中的許多工作人員希望利用這一條款提供的機(jī)會(huì)，建立獨(dú)立的執(zhí)行部門。除借此擴(kuò)大規(guī)模、鞏固本組織地位的考慮外，對(duì)援助計(jì)劃原有的實(shí)施方式不滿是主要?jiǎng)右?。首先，根?jù)之前的安排，聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃必須得到成員國、UNDP、專門機(jī)構(gòu)三方的批準(zhǔn)后才能真正執(zhí)行，而專門機(jī)構(gòu)的行動(dòng)尤為緩慢。許多項(xiàng)目即便得到批準(zhǔn)，其資金的使用效率也非常低下。其次，UNDP認(rèn)為，有一些發(fā)展需求是所有的專門機(jī)構(gòu)都沒有覆蓋到的。最后，聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)忽視非政府組織、大學(xué)、私人部門在發(fā)展過程中的作用，也促使UNDP開始獨(dú)立探求為發(fā)展中國家提供更好的發(fā)展“產(chǎn)品”的路徑。

UNDP也意識(shí)到，獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目開展的舉動(dòng)將遭到其他專門機(jī)構(gòu)的反對(duì)，因而，當(dāng)1973年2月UNDP建立項(xiàng)目執(zhí)行部（Project Execution Division）時(shí)，特意將其設(shè)計(jì)為完全依靠承接到的項(xiàng)目提供人員工資和行政開支的機(jī)構(gòu)，署長希望這種財(cái)務(wù)上的自立能夠減輕外部的反對(duì)聲音。此外，UNDP也劃定了獨(dú)特的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，即涉及多部門的發(fā)展項(xiàng)目、單一專門機(jī)構(gòu)沒有能力開展的項(xiàng)目、需要一般性管理而非專家指導(dǎo)的項(xiàng)目，以及UNDP可以通過聯(lián)合出資或后續(xù)注資而加以輔助的項(xiàng)目。盡管UNDP希望減少與其他專門機(jī)構(gòu)的競爭，但常駐主任們很快發(fā)現(xiàn)，通過項(xiàng)目執(zhí)行部落實(shí)計(jì)劃的效率要優(yōu)于跨機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，于是在起草國別方案時(shí)刻意依據(jù)上述四種項(xiàng)目類型擬定國別計(jì)劃。這使得UNDP執(zhí)行的項(xiàng)目數(shù)量急速增加，項(xiàng)目執(zhí)行部的規(guī)模也不斷擴(kuò)大，并于1975年升級(jí)為“項(xiàng)目執(zhí)行辦公室”。

UNDP成為獨(dú)立發(fā)展機(jī)構(gòu)的趨勢在20世紀(jì)80年代后期進(jìn)一步得到強(qiáng)化。1986年被任命為署長的威廉·德雷珀（William H.Draper）有意識(shí)地將本組織資金從專門機(jī)構(gòu)中抽出。一方面，主要出資國美國對(duì)聯(lián)合國系統(tǒng)持有負(fù)面評(píng)價(jià)，為了保障資金來源，德雷珀希望從組織形象上將UNDP與聯(lián)合國系統(tǒng)區(qū)別開。另一方面，德雷珀也是出于項(xiàng)目執(zhí)行效率的考慮，因?yàn)橛袝r(shí)聯(lián)合國體系之外的機(jī)構(gòu)能夠更好地開展項(xiàng)目。在他上任時(shí)，聯(lián)合國6個(gè)主要專門性機(jī)構(gòu)獲得了UNDP全部資金的58%，至90年代中期，這一數(shù)字下降到15%。

聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)對(duì)UNDP所衍生出的執(zhí)行機(jī)構(gòu)角色普遍抱有不滿，將其視為對(duì)彼此信任關(guān)系的破壞。它們認(rèn)為，從根本上說，UNDP的這一角色與聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)協(xié)調(diào)者的身份是相互矛盾的：同時(shí)掌握項(xiàng)目執(zhí)行權(quán)和資源分配權(quán)使它處于一種“不正當(dāng)競爭”的位置上，UNDP常駐主任有意識(shí)地選擇內(nèi)部機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，而將專門性機(jī)構(gòu)排除在外。1979年，專門性機(jī)構(gòu)就通過UNDP的機(jī)構(gòu)間顧問委員會(huì)提出，UNDP直接執(zhí)行項(xiàng)目“將逐步削弱本應(yīng)在各自領(lǐng)域內(nèi)被賦予執(zhí)行任務(wù)的專門機(jī)構(gòu)的角色”，“減弱或破壞聯(lián)合國體系的多邊伙伴概念”，從而導(dǎo)致“聯(lián)合國體系在專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)上的潛能無法得到充分施展”，且UNDP獨(dú)立開展項(xiàng)目執(zhí)行的決定并沒有充分咨詢專門性機(jī)構(gòu)。1984年聯(lián)合國審查機(jī)構(gòu)“聯(lián)合檢查組”（Joint Inspection Unit，簡稱JIU）的研究報(bào)告也得出類似結(jié)論并提出，無論專門性機(jī)構(gòu)在執(zhí)行上存在何種缺點(diǎn)，UNDP都應(yīng)當(dāng)試圖從源頭上解決問題而不是另起爐灶。

為了減少對(duì)其“執(zhí)行”角色的質(zhì)疑，UNDP在1988年初將“項(xiàng)目執(zhí)行辦公室”更名為“項(xiàng)目事務(wù)辦公室”（Office of Project Service，簡稱OPS），并且降低了技術(shù)性項(xiàng)目的重要性，將主要工作集中于管理性項(xiàng)目，但是它并沒有改變通過組織內(nèi)部門開展項(xiàng)目執(zhí)行的基本立場。UNDP的管理委員會(huì)表示，“確有必要保證署長有權(quán)支配向各國政府提供直接項(xiàng)目服務(wù)的恰當(dāng)工具”。以署長名義起草的報(bào)告則指出，項(xiàng)目執(zhí)行辦公室業(yè)務(wù)量的劇增是由于“在許多情況下，出于各種各樣的原因，傳統(tǒng)方式被認(rèn)為不那么有效，而并不是因?yàn)閁NDP存在制度性偏見或是希望增強(qiáng)本組織的部門”。相反，OPS的存在將“激勵(lì)EPTA，這在追求質(zhì)量中常常是一個(gè)健康的要素”。UNDP在執(zhí)行問題上的自信源自O(shè)PS高效、靈活的工作方式受到發(fā)展中國家的廣泛歡迎。從80年代中期到1990年，這一部門經(jīng)手的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)只增長了2倍多，而獲得的項(xiàng)目數(shù)量則增長了7倍。這也使得聯(lián)合國秘書長在這一問題上站在了UNDP一邊。在將JIU報(bào)告提交聯(lián)合國大會(huì)時(shí)，秘書長附加了一份評(píng)論，“認(rèn)可”UNDP的項(xiàng)目執(zhí)行“在回應(yīng)發(fā)展中國家提出的各種援助要求時(shí)表現(xiàn)出適用性和靈活性”，指出報(bào)告中根據(jù)授權(quán)決定哪些組織可以開展這項(xiàng)工作的觀點(diǎn)有失偏頗，“受援國政府表達(dá)出的偏好，待議安排的效率和有效性，以及特定機(jī)構(gòu)相對(duì)其他機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性能力和表現(xiàn)”才是選擇執(zhí)行機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。且評(píng)論特別提出，將UNDP看作通過自我執(zhí)行而獲益的組織是“誤導(dǎo)性”的，歸根結(jié)底，獲益的“只可能是體系所服務(wù)的發(fā)展中國家”。

回溯UNDP成為獨(dú)立發(fā)展機(jī)構(gòu)的歷程便不難發(fā)現(xiàn)，它開展的項(xiàng)目主要彌補(bǔ)了專門性機(jī)構(gòu)留下的“空白”。但是，由于整個(gè)聯(lián)合國體系資源有限，它必然與其他機(jī)構(gòu)形成競爭關(guān)系，弱化了自己作為協(xié)調(diào)者的角色。而且從組織的內(nèi)部看，成為獨(dú)立的發(fā)展機(jī)構(gòu)也導(dǎo)致資金對(duì)它的重要性上升，籌資而不是協(xié)調(diào)聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)成為評(píng)價(jià)UNDP常駐主任的主要指標(biāo)。

三、系統(tǒng)一致性改革及其結(jié)果

冷戰(zhàn)的結(jié)束減弱了發(fā)達(dá)國家提供國際發(fā)展援助的動(dòng)力，資源的縮水令聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)職權(quán)重復(fù)、缺乏協(xié)調(diào)的問題更為突出。針對(duì)該系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)爭設(shè)駐地代表、為影響力而相互角力、彼此掣肘的狀況，甚至有人提出，“聯(lián)合國系統(tǒng)被過度援助了”（the UN system is over-aided）。另一方面，由于機(jī)構(gòu)之間互不信任，UNDP的協(xié)調(diào)工作也步履維艱。例如，90年代中，UNDP試圖在烏干達(dá)為落實(shí)“人類發(fā)展”理念而發(fā)起的政策對(duì)話就遭到了來自系統(tǒng)內(nèi)其他機(jī)構(gòu)的強(qiáng)烈反對(duì)。它們認(rèn)為UNDP“分量太輕”，缺少在各機(jī)構(gòu)間扮演政策領(lǐng)導(dǎo)角色的資源和專家能力。而在盧旺達(dá)的重建工作中，盡管系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)都希望全力工作、恢復(fù)聯(lián)合國因未能阻止大屠殺而受損的聲譽(yù)，UNDP的協(xié)調(diào)角色卻一直受到抵制。長谷川祐宏（Sukehiro Hasegawa）這位曾被認(rèn)為是“摩加迪沙最能干、最合作”的外交家，在調(diào)任UNDP在盧旺達(dá)的常駐主任后卻“花費(fèi)了超乎常規(guī)的大量時(shí)間”處理與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系。

從90年代開始，聯(lián)合國采取了一系列以強(qiáng)化系統(tǒng)一致性（system-widecoherence）為目標(biāo)的改革措施。作為承擔(dān)聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)協(xié)調(diào)員角色的UNDP自然成為改革的靶心。這一部分將從改革的兩個(gè)維度——削弱UNDP的執(zhí)行能力以及強(qiáng)化各機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)關(guān)系，分析聯(lián)合國對(duì)UNDP角色的再定義及其最終效果。

（一）削弱UNDP的執(zhí)行能力：分離OPS

盡管UNDP通過OPS開展項(xiàng)目執(zhí)行曾經(jīng)得到秘書長的支持，但是，加利上任后，出于“通過一個(gè)更強(qiáng)的聯(lián)合國來推動(dòng)發(fā)展路徑的統(tǒng)一”的要求，開始重新強(qiáng)調(diào)UNDP的協(xié)調(diào)者角色。1992年，他提出一份改革倡議，建議在秘書處成立由副秘書長級(jí)別官員領(lǐng)導(dǎo)的“發(fā)展支持與管理服務(wù)部”（Department for Development Support and Management Services，簡稱DDSMS），“為技術(shù)合作提供管理服務(wù)”，并且“在選定的跨部門領(lǐng)域內(nèi)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作”。隨后，負(fù)責(zé)改組問題的特別顧問肯尼思·達(dá)奇（Kenneth Dadzie）建議將OPS“作為半獨(dú)立實(shí)體”并入其中，理由在于此舉有助于UNDP將活動(dòng)集中于核心授權(quán)，從而“建立一個(gè)更具統(tǒng)一I生與合作性”的聯(lián)合國系統(tǒng)。

UNDP沒有公開反對(duì)加利的改革計(jì)劃，但表達(dá)了對(duì)改革后制度安排的關(guān)切。管理委員會(huì)希望采取步驟保護(hù)OPS的自主性以及與UNDP的聯(lián)系，而OPS中的工作人員則擔(dān)憂成為秘書處的一部分將讓組織變得更加官僚化，導(dǎo)致委托項(xiàng)目的流失，而這意味著職位的減少和員工利益的直接受損。作為聯(lián)合國行政改革中非常少見的情況，OPS中的工作人員開始秘密地接觸會(huì)員國以及改革問題上的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)——管理與預(yù)算問題顧問委員會(huì)（the Advisory Committee on AdministrativeandBudgetary Questions，簡稱ACABQ）。在他們的游說下，ACABQ得出結(jié)論，認(rèn)為在執(zhí)行改革之前應(yīng)當(dāng)“在機(jī)構(gòu)間層面上解決所有懸而未決的問題”。因而，OPS并入秘書處的計(jì)劃從1994年1月被推遲到1995年1月。

這一拖延對(duì)于OPS的未來命運(yùn)至關(guān)重要。正是在這段時(shí)間內(nèi)，由于OPS工作人員的持續(xù)活動(dòng)——包括全體出席ACABQ會(huì)議以示對(duì)改革進(jìn)程的不滿，成員國中對(duì)改革措施的疑慮越來越大，迫使秘書長重新考慮OPS的組織地位和制度安排。1994年6月，加利提交了一份新的設(shè)想，一方面重申執(zhí)行角色妨礙UNDP的“中立性”，改革目的在于使它充分發(fā)揮協(xié)調(diào)能力；另一方面則承認(rèn)之前的合并計(jì)劃存在“不確定性”，導(dǎo)致成員國持有疑慮。因而，為了尋求一種“能夠讓成員國無需對(duì)新的行政程序進(jìn)行耗時(shí)研究，而能夠立刻付諸行動(dòng)的安排”，秘書長建議直接將OPS移出UNDP，成為獨(dú)立的實(shí)體。

與前一項(xiàng)安排相比，現(xiàn)在的計(jì)劃使得OPS最大程度地維持了與UNDP之間的組織聯(lián)系。UNDP不僅繼續(xù)為OPS提供行政支持，而且其執(zhí)行委員會(huì)繼續(xù)負(fù)責(zé)監(jiān)管OPS；在國家層面上，OPS也繼續(xù)通過UNDP的駐地網(wǎng)絡(luò)開展工作。更重要的是，新成立的聯(lián)合國項(xiàng)目事務(wù)廳（UNOPS）在活動(dòng)范圍、工作方式以及靈活性方面幾乎完整保留了OPS的特征。1994年9月，聯(lián)合國大會(huì)正式批準(zhǔn)了這一建議，UNOPS從次年1月開始獨(dú)立運(yùn)作。

雖然UNOPS不再單獨(dú)服務(wù)于UNDP，活動(dòng)范圍也擴(kuò)展到諸如維和、內(nèi)戰(zhàn)后重建等新的任務(wù)領(lǐng)域，但其中的工作人員很早就認(rèn)識(shí)到，維持與UNDP的關(guān)系對(duì)于組織的生存發(fā)展是一種“必要”。1997年3月，兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間簽署了合作備忘錄，再度重申了UNDP為UNOPS提供行政與財(cái)務(wù)方面的服務(wù)，并特別規(guī)定UNDP的常駐主任同時(shí)兼任UNOPS的駐地代表。而在實(shí)際業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，UNDP一直是UNOPS的主要項(xiàng)目來源：1998年，UNOPS執(zhí)行的項(xiàng)目資金有三分之二來源于IYNDP；同時(shí)，UNDP也依然將UNOPS視作聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)最主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提供給后者的項(xiàng)目規(guī)模占到通過UN系統(tǒng)執(zhí)行資金的五分之三?？梢哉f，盡管改革將OPS分離出去，但由于其基本結(jié)構(gòu)得到了完整保留，兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間一直維持密切的相互依賴。一些成員國政府與援助方甚至不清楚1994年之后UNDP與UNOPS已經(jīng)成為兩個(gè)彼此獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，還將它們視作一體。

另一方面，盡管OPS獨(dú)立后UNDP直接執(zhí)行項(xiàng)目受到明文約束，但這部分活動(dòng)實(shí)際上卻在擴(kuò)大。改革后，執(zhí)行委員會(huì)決定，UNDP獨(dú)立開展項(xiàng)目執(zhí)行限于“處于特殊情況中的國家”（countries in special circumstances）。項(xiàng)目手冊規(guī)定，所謂“特殊情況”包括：需要快速?zèng)Q策并開展項(xiàng)目，而UNDP的管理對(duì)于動(dòng)員資源是必不可少的；國家政府缺乏執(zhí)行項(xiàng)目的能力；其他聯(lián)合國機(jī)構(gòu)沒有能力開展項(xiàng)目；UNDP的國家辦公室有充足的能力管理、報(bào)告并完成項(xiàng)目。但是，需要同時(shí)滿足上述四個(gè)條件，還是滿足其中之一即可直接執(zhí)行項(xiàng)目，卻并沒有得到明確說明。從數(shù)據(jù)上看，UNDP通過直接執(zhí)行方式開展的項(xiàng)目規(guī)模不斷擴(kuò)大，而且這種趨勢還將持續(xù)下去。可以說，直接實(shí)施發(fā)展計(jì)劃的理念并未因?yàn)楦母锒诮M織內(nèi)部失去吸引力，甚至現(xiàn)任署長海倫·克拉克（Helen Clark）依然認(rèn)為，“UNDP作為實(shí)質(zhì)性的機(jī)構(gòu)”以及駐地主任擁有可供直接支配的資金是非常重要的。而且，發(fā)展中國家歡迎且重視UNDP直接提供的發(fā)展資金。2008年聯(lián)合國大會(huì)通過決議，要求UNDP署長確保用于系統(tǒng)內(nèi)協(xié)調(diào)的資源“不會(huì)減少制定用于方案國發(fā)展方案的資源”。

“既然UNDP旨在成為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就應(yīng)該通過國家政府或聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)開展執(zhí)行，而避免單獨(dú)執(zhí)行”。但是，將OPS從UNDP中分離出去、限制UNDP獨(dú)立執(zhí)行項(xiàng)目的措施并沒有讓資金流向?qū)ｉT機(jī)構(gòu)。而且，改革者未曾預(yù)見的是，由于UNOPS服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大，行政工作增加。這部分負(fù)擔(dān)落到了UNDP駐地辦公室，尤其是常駐主任身上，事實(shí)上進(jìn)一步分散了UNDP用于協(xié)調(diào)工作的精力。

（二）強(qiáng)化機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)：從“一個(gè)聯(lián)合國”到“一體行動(dòng)”

與第一項(xiàng)措施相比，強(qiáng)化聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)的改革開展得比較晚，但持續(xù)時(shí)間更長。與之前一樣，最終措施也是改革倡議經(jīng)歷了一系列妥協(xié)之后的結(jié)果。

所謂“一個(gè)聯(lián)合國”（One UN）的倡議始于加利任期的最后一年。最早的版本是，聯(lián)合國系統(tǒng)中僅保留UNDP，而將聯(lián)合國兒童基金會(huì)、聯(lián)合國人口基金以及世界糧食計(jì)劃中與發(fā)展問題相關(guān)的部分全部并入其中。不出意料的是，這些基金與計(jì)劃的主要負(fù)責(zé)人聯(lián)合起來共同抵制這一計(jì)劃。聯(lián)合國兒童基金會(huì)主任卡羅爾·貝拉米（Carol Bellamy）、世界糧食計(jì)劃主任凱瑟琳·貝爾蒂尼（CatherineBertini）、聯(lián)合國人口基金會(huì)主任納菲斯·薩迪克（Naris Sadik）都與美國國會(huì)保持著密切聯(lián)系，且同屬一個(gè)彼此聯(lián)系密切的女性政治領(lǐng)袖圈子。作為對(duì)合并計(jì)劃的反對(duì)舉措，薩迪克邀請當(dāng)時(shí)的美國第一夫人希拉里·克林頓（Hillary Clinton）在國會(huì)表決預(yù)算案前夕在聯(lián)合國人口基金會(huì)發(fā)表演講。結(jié)果，2500萬美元的預(yù)算（約占美國當(dāng)年對(duì)聯(lián)合國系統(tǒng)捐資總額的三分之一）從UNDP轉(zhuǎn)撥至聯(lián)合國人口基金會(huì)。

新上任的聯(lián)合國秘書長安南依然支持“一個(gè)聯(lián)合國”的提法，但在具體政策上則緩和得多，放棄了合并機(jī)構(gòu)的路徑，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)UNDP作為聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)代表機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)員的角色。1997年，在秘書長倡議下，聯(lián)合國發(fā)展集團(tuán)（UNDevelopment Group，簡稱UNDG）成立，目的在于加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)的接觸，在國家層面上加強(qiáng)協(xié)調(diào)。為了突出UNDP的協(xié)調(diào)角色，其署長代表聯(lián)合國秘書長擔(dān)任UNDG主席。而且，UNDG的秘書處也設(shè)在UNDP中。

2006年，為了回應(yīng)前一年世界首腦峰會(huì)成果文件中加強(qiáng)聯(lián)合國系統(tǒng)一致性的要求，秘書長提出了“一個(gè)聯(lián)合國國家計(jì)劃”（One UN Country Programme）。根據(jù)設(shè)想，聯(lián)合國在國家層級(jí)上的所有計(jì)劃都應(yīng)當(dāng)根據(jù)“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)方案、一個(gè)預(yù)算、酌情只設(shè)一個(gè)辦事處”的原則整合進(jìn)統(tǒng)一的框架，由具有實(shí)權(quán)的駐地協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)運(yùn)作。為此目的，將改組UNDP，使它從專門性的政策領(lǐng)域中撤出，而集中于增強(qiáng)系統(tǒng)一致性的活動(dòng)。而且，為了保證必要的獨(dú)立性，應(yīng)督促UNDP在管理駐地代表系統(tǒng)的功能與實(shí)際運(yùn)作項(xiàng)目的功能之間建立“防火墻”。這一計(jì)劃雖然得到了大多數(shù)歐洲國家的贊同，卻未能在當(dāng)年的聯(lián)合國大會(huì)上獲得通過——許多發(fā)展中國家將簡化聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)的計(jì)劃看作發(fā)達(dá)國家削減發(fā)展援助的前奏。盡管如此，安南依然決定利用最后的任期推進(jìn)這一計(jì)劃，在8個(gè)自愿參加的國家中實(shí)施試點(diǎn)。

來自系統(tǒng)內(nèi)其他機(jī)構(gòu)的反對(duì)依然是安南任期內(nèi)強(qiáng)化UNDP協(xié)調(diào)角色的主要阻力。在UNDG中，這些機(jī)構(gòu)歡迎UNDP署長充當(dāng)會(huì)議的召集人，但是反對(duì)他扮演任何帶有實(shí)質(zhì)性意義的協(xié)調(diào)人角色。對(duì)于“國家計(jì)劃”，他們則質(zhì)疑，在沒有得到成員國政治與財(cái)政支持的情況下，秘書長強(qiáng)行推進(jìn)一種尚未得到驗(yàn)證的方法、削弱專門機(jī)構(gòu)的自主性，是一種不恰當(dāng)?shù)男袨椤?/p>

與前兩任秘書長直到任期即將結(jié)束時(shí)才著手改革不同，2007年4月，潘基文剛上任就針對(duì)“一個(gè)聯(lián)合國”的改革倡議表達(dá)了自己的立場。他一方面認(rèn)可加強(qiáng)聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)一致性的努力，表示支持試點(diǎn)的國家計(jì)劃并鼓勵(lì)UNDG主席（即UNDP署長）繼續(xù)推進(jìn)，另一方面則強(qiáng)調(diào)，駐地主任的權(quán)限以及UNDP的雙重角色問題需要進(jìn)一步加以研究。之后，潘基文又建議將“一個(gè)聯(lián)合國”的口號(hào)更改為“一體行動(dòng)”（Delivering as One），因?yàn)楦母锏哪康牟⒉辉谟诤喜⑾到y(tǒng)內(nèi)的組織與授權(quán)，而是在維持各組織獨(dú)特身份與結(jié)構(gòu)的前提下共同開展行動(dòng)。

UNDP對(duì)于加強(qiáng)聯(lián)合國系統(tǒng)一致性的改革持支持態(tài)度，也基本滿足了改革對(duì)其機(jī)構(gòu)運(yùn)作提出的條件：由安南挑選的UNDP署長馬克·馬洛赫-布朗（MarkMalloch-Brown）從1999年開始就有意識(shí)地撤出世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等專門性機(jī)構(gòu)具有技術(shù)優(yōu)勢的領(lǐng)域，轉(zhuǎn)而增強(qiáng)政策規(guī)劃的能力。自“一體行動(dòng)”開始之后，UNDP在試點(diǎn)國家中任命“國家主任”（country director）負(fù)責(zé)本組織項(xiàng)目的實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)了在駐地協(xié)調(diào)員和UNDP駐地代表之間建立“防火墻”的要求。盡管如此，從“一體行動(dòng)”實(shí)際開展的情況來看，UNDP在聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)間開展協(xié)調(diào)的能力并未得到加強(qiáng)，甚至被進(jìn)一步削弱了。

首先，UNDP發(fā)揮協(xié)調(diào)功能的兩項(xiàng)政策工具制定聯(lián)合國發(fā)展援助的國別方案，以及為其他機(jī)構(gòu)提供資金被同時(shí)削弱了。在“一體行動(dòng)”中的“一個(gè)方案”原則指導(dǎo)下，最初由各組織分別構(gòu)想并擬定方案，之后改為由各組織駐地代表組成的國家工作隊(duì)（country team）共同擬定。無論采取哪種方式，UNDP都不再享有代表聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)制定國別援助方案的“特權(quán)”。另一方面，UNDP為其他機(jī)構(gòu)提供資金——盡管這一功能事實(shí)上早已衰落以換取協(xié)調(diào)者地位的安排也被完全打破?！耙惑w行動(dòng)”的所有試點(diǎn)國家在實(shí)踐中都采取了新的“一個(gè)基金”戰(zhàn)略，向聯(lián)合國系統(tǒng)中所有組織以及雙邊援助國籌資，并根據(jù)“一個(gè)方案”規(guī)定的各參與方職責(zé)、有關(guān)方案的供資需求和業(yè)績情況，以國家工作隊(duì)達(dá)成“共識(shí)”（consensus）的方式分配資金。資金來源的多樣化以及各機(jī)構(gòu)同享資源分配權(quán)，消解了UNDP作為體系內(nèi)主要籌資和資金分配機(jī)制的重要性。

其次，UNDP負(fù)責(zé)管理并且時(shí)常由其常駐主任擔(dān)任的聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員依然沒有獲得履行職責(zé)所必要的制度性權(quán)力。根據(jù)2008年UNDG發(fā)布的指導(dǎo)性文件，駐地協(xié)調(diào)員作為“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)”的行動(dòng)許可來源于所有機(jī)構(gòu)對(duì)其在聯(lián)合國駐地系統(tǒng)中作用的“明確認(rèn)可”，但在實(shí)際運(yùn)作中，他并無權(quán)指揮國家工作隊(duì)成員或決定其他機(jī)構(gòu)的工作安排。協(xié)調(diào)僅僅依靠“聯(lián)合國國家工作隊(duì)成員的自愿遵守”。而且，雖然UNDG要求加強(qiáng)駐地協(xié)調(diào)員和國家工作隊(duì)成員之間的相互問責(zé)，但各組織內(nèi)部的垂直問責(zé)仍優(yōu)先于國家一級(jí)的橫向問責(zé)。

最后，委派聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員曾經(jīng)是UNDP作為系統(tǒng)協(xié)調(diào)者的外在表現(xiàn)這一形式也在逐漸淡化。盡管UNDP通過任命國家主任，或者將本組織項(xiàng)目執(zhí)行工作委派給副常駐主任的方式，在協(xié)調(diào)功能與執(zhí)行功能之間建立了“防火墻”，但由于駐地協(xié)調(diào)員依然來自UNDP，許多機(jī)構(gòu)對(duì)這一安排的實(shí)際效果表示懷疑。為了緩解外界的疑慮，UNDP越來越多地任命機(jī)構(gòu)外人員擔(dān)任聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員。這一人員比例逐年上升，到2012年時(shí)已經(jīng)高達(dá)39%。駐地協(xié)調(diào)員制度為聯(lián)合國發(fā)展體系所共有，而非UNDP的“專利”已經(jīng)成為普遍共識(shí)。

總而言之，從“一個(gè)聯(lián)合國”到“一體行動(dòng)”并非僅僅是口號(hào)上的變化，而是聯(lián)合國為實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)一致性而采取路徑的轉(zhuǎn)變，即從通過UNDP這一核心機(jī)構(gòu)開展協(xié)調(diào)變?yōu)檎{(diào)動(dòng)國家工作隊(duì)開展集體行動(dòng)。在這一過程中，UNDP的協(xié)調(diào)角色受到限制，而且失去了相應(yīng)的政策杠桿。如果說90年代之前UNDP本身的運(yùn)作策略損害了其協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，那么90年代以來一系列的改革措施則從外部進(jìn)一步對(duì)這一角色施加了限制。

結(jié)語

本文回顧了UNDP的發(fā)展歷程，并探討了它作為聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)協(xié)調(diào)者的作用未能得到充分發(fā)揮的原因?？傮w說來，內(nèi)外兩方面的因素導(dǎo)致了這一結(jié)果。

首先，從內(nèi)部來看，UNDP自身的發(fā)展策略違背了成立時(shí)的初衷。UNDP本來并不是獨(dú)立的發(fā)展機(jī)構(gòu)，但是在70年代成立OPS，以及90年代OPS被分離出去之后，都是刻意以寬泛的方式解讀授權(quán)，以獲得獨(dú)立開展發(fā)展援助的許可。而一旦踏入實(shí)地執(zhí)行項(xiàng)目的領(lǐng)域，它就不可避免地成為其他機(jī)構(gòu)在治理資源和權(quán)威上的競爭者，由此在組織間產(chǎn)生的不信任與競爭妨礙了UNDP協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮。

UNDP之所以會(huì)偏離最初的目標(biāo)，與其制度架構(gòu)不無關(guān)系：作為聯(lián)合國大會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，其管理委員會(huì)構(gòu)成并不穩(wěn)定，成員任期僅2年，而且，席位在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間按比例分配的安排也使得管理委員會(huì)常常難以達(dá)成一致。這一制度安排使得UNDP的行政機(jī)構(gòu)在很大程度上脫離了國家的控制，而擁有相當(dāng)大的自主權(quán)。但是，更重要、也更為根本的原因在于，UNDP缺乏作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的必要知識(shí)資源。UNDP的署長通常從外交官中產(chǎn)生，其常駐主任中也少有真正的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)專家，良莠不齊的職員素質(zhì)使得駐地辦公室為其他機(jī)構(gòu)提供的行政、財(cái)務(wù)服務(wù)質(zhì)量低下，因而，它缺乏作為協(xié)調(diào)人行動(dòng)的自信。相反，在實(shí)地執(zhí)行項(xiàng)目的過程中，多部門參與、效率優(yōu)先的工作方式不僅贏得了成員國的歡迎，也滲入到其組織文化中，成為工作人員堅(jiān)持的理念。如果國際組織的目標(biāo)是內(nèi)生的，在組織內(nèi)部是“有意義的”，那么這個(gè)目標(biāo)被執(zhí)行的可能性與當(dāng)它是外部強(qiáng)加給組織時(shí)相比要大得多。在UNDP的案例中，國際組織自我發(fā)展出的目標(biāo)成為內(nèi)生的、被實(shí)際執(zhí)行的，而創(chuàng)設(shè)時(shí)的目標(biāo)反而缺乏實(shí)現(xiàn)它的組織動(dòng)力。這也是為何90年代聯(lián)合國希望通過將OPS這一執(zhí)行部門分離出去而重新強(qiáng)調(diào)其協(xié)調(diào)職能的改革無法獲得成功的根本原因。

其次，2007年以來，聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)協(xié)調(diào)方式的改變也進(jìn)一步削弱了UNDP的相應(yīng)角色。在此之前，聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)主要通過UNDP這一核心機(jī)構(gòu)來開展協(xié)調(diào)，雖然它在這方面的表現(xiàn)不盡人意，但改革措施的出發(fā)點(diǎn)都是要強(qiáng)化它作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的角色。自“一體行動(dòng)”計(jì)劃開始后，協(xié)調(diào)的方式變?yōu)楦鳈C(jī)構(gòu)共同決策、聯(lián)合行動(dòng)，UNDP作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的重要性進(jìn)一步下降了。

協(xié)調(diào)方式的轉(zhuǎn)變反映了聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)分散化的現(xiàn)實(shí)。從其他機(jī)構(gòu)反對(duì)UNDP在系統(tǒng)中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位的種種做法不難看出，專門機(jī)構(gòu)、基金、計(jì)劃等各自為政，一旦被創(chuàng)設(shè)出來，它們就不僅僅是服務(wù)主權(quán)國家的功能性組織，同時(shí)也是為生存、資源、權(quán)力而斗爭的政治性機(jī)構(gòu)。除了官僚政治的解釋外，許多國家在發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)的需求也是這種分散現(xiàn)狀的維持力量。雖然一些小國認(rèn)為與聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)諸多機(jī)構(gòu)打交道成本高昂而效率低下，但仍有相當(dāng)多的發(fā)展中國家樂于在由諸多發(fā)展機(jī)構(gòu)組成的“市場”中挑選符合自己需要的“產(chǎn)品”，而且，一個(gè)合格的、力量更為強(qiáng)大的聯(lián)合國系統(tǒng)可能意味著更大的政治壓力——尤其是在人權(quán)的問題上。

上述現(xiàn)狀決定了“一體行動(dòng)”以各機(jī)構(gòu)集體行動(dòng)的方式來展開協(xié)調(diào)，同時(shí)也影響了這一計(jì)劃的未來：一方面，發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立、平等的實(shí)體使得“協(xié)調(diào)活動(dòng)雖然有益，但也給方案國和聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)各組織造成了交易費(fèi)用”；另一方面，雖然已經(jīng)取得了一些積極成績，但聯(lián)合國大會(huì)也“強(qiáng)調(diào)有必要獨(dú)立評(píng)價(jià)從這些努力中所吸取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，供會(huì)員國審議，但并不影響未來政府間對(duì)整個(gè)系統(tǒng)做出決定”。應(yīng)該說，在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)，開展機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)與維持分散局面的力量同時(shí)存在，它們的此消彼長決定了發(fā)展系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與未來。

收稿日期：2016年5月

（責(zé)任編輯：胡傳榮）