摘 要 主權(quán)財(cái)富基金的透明度問題各國尤為關(guān)切，適當(dāng)主權(quán)財(cái)富基金透明化有助于主權(quán)財(cái)富基金更好的發(fā)展，維護(hù)世界資本市場(chǎng)的穩(wěn)定。投資國、投資接受國以及國際組織都對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的透明度問題提出了解決方案，這對(duì)我國具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞 主權(quán)財(cái)富基金 透明度 法律規(guī)制

作者簡(jiǎn)介：劉媛，西南政法大學(xué)，碩士，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-091-02

一、問題的提出：主權(quán)財(cái)富基金透明度問題之爭(zhēng)及其根源

（一）母國與投資接受國透明度問題之爭(zhēng)

主權(quán)財(cái)富基金的透明度問題是指主權(quán)財(cái)富基金在運(yùn)作過程中公開披露信息的程度。主權(quán)財(cái)富基金的透明度問題一直是母國和投資接受國的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。母國認(rèn)為投資接受國借口主權(quán)財(cái)富基金存在政治性因素，采取貿(mào)易保護(hù)主義，限制其向投資接受國投資。投資接受國擔(dān)心他國主權(quán)財(cái)富基金過多的參與本國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，會(huì)危及本國政治經(jīng)濟(jì)安全。

對(duì)主權(quán)財(cái)富基金自身而言，受政府控制或所有且主要用于進(jìn)行海外投資的特點(diǎn)，使其投資行為受到種種限制。如2009年1月，德國正式實(shí)施《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法修正案》，明確限制外國主權(quán)財(cái)富基金參與涉及國家安全的投資行為。但全面公開所有經(jīng)營信息又與公司利益不符。

（二）問題根源

對(duì)主權(quán)財(cái)富基金透明度問題產(chǎn)生影響的因素可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn)。

1. 主權(quán)財(cái)富基金資金來源的公共性。主權(quán)財(cái)富基金的原始資本主要為外匯儲(chǔ)備盈余和自然資源出口的外匯盈余（以阿聯(lián)酋、挪威、等國為代表）。兩者都是國民財(cái)富的積累，有很強(qiáng)的國家屬性，主權(quán)財(cái)富基金與國家存在天然的聯(lián)系。其次，主權(quán)財(cái)富基金投資目標(biāo)的具有很強(qiáng)的國家戰(zhàn)略性。出于對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略安全的考慮，主權(quán)財(cái)富基金存在有意弱化在經(jīng)營數(shù)據(jù)、投資策略、投資組合、投資領(lǐng)域方向的信息披露可能。

2. 主權(quán)財(cái)富基金的自身需求①。一般而言，在一個(gè)自愿披露機(jī)制下，不披露或較少披露信息的主權(quán)財(cái)富基金會(huì)獲得更多的收益，基于自身利益的考量，任何一個(gè)主權(quán)財(cái)富基金都不會(huì)自愿地披露其投資的相關(guān)信息。同時(shí)，包括交易和頭寸的暴露、收集整理和報(bào)告信息在內(nèi)的披露信息的經(jīng)濟(jì)成本也會(huì)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的信息披露產(chǎn)生影響，披露信息頻率越高、內(nèi)容越有針對(duì)性，經(jīng)濟(jì)成本也越高。

3.法律層面的缺失。主權(quán)財(cái)富基金是一個(gè)異質(zhì)集團(tuán)。各國對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的法律屬性沒有統(tǒng)一的定論。權(quán)屬關(guān)系和法律性質(zhì)的不同，必然會(huì)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金在法律上應(yīng)享有的權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響主權(quán)財(cái)富基金信息披露的程度、信息披露制度受誰監(jiān)管，受監(jiān)管程度等問題。

二、主權(quán)財(cái)富基金透明度問題的法律規(guī)

（一）主權(quán)財(cái)富基金自身信息披露制度

各國主權(quán)財(cái)富基金信息披露制度的規(guī)制存在很大差異。以韓國和挪威為例。

韓國在成立韓國投資公司的同時(shí)頒布了《韓國投資公司法》（KIC Act）。隨后，韓國在2006年3月頒布了《行為準(zhǔn)則》和《道德準(zhǔn)則》以防止和應(yīng)對(duì)腐敗問題的發(fā)生。但其未對(duì)透明度問題做出規(guī)定。②

挪威主權(quán)財(cái)富基金由挪威央行下設(shè)的投資管理部門（NBIM）負(fù)責(zé)管理。政府股東通過董事會(huì)進(jìn)行重大事項(xiàng)的決策。NBIM每個(gè)季度公開發(fā)布一次財(cái)務(wù)報(bào)告，投資組合以季報(bào)和年報(bào)的方式公布，政府部門可以從中了解投資收益情況。此外，挪威財(cái)政部通過立法的方式制定了《政府石油基金（全球）管理規(guī)定》、《財(cái)政部和挪威銀行資產(chǎn)管理協(xié)議》、《外匯儲(chǔ)備投資指引》等法律法規(guī)，為提高NBIM的透明度提供了制度框架。③

（二）投資接受國對(duì)主權(quán)財(cái)富基金透明度問題的法律規(guī)制

基于自身利益的考量，很多主權(quán)基金不愿意主動(dòng)披露信息。對(duì)此，投資接受國也制定了應(yīng)對(duì)之策。

澳大利亞對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的審查主要包含在其設(shè)立的外資審查制度中。2008年2月澳大利亞公布了約束和指導(dǎo)主權(quán)財(cái)富基金在澳投資的“六項(xiàng)原則”，明確了對(duì)涉及外國政府及其機(jī)構(gòu)的并購原則。同時(shí)，澳大利亞規(guī)定對(duì)外國政府及其機(jī)構(gòu)在澳洲進(jìn)行的，涉及澳大利亞商業(yè)實(shí)質(zhì)性利益或者獲澳大利亞城市土地利益，以及其他符合申報(bào)起點(diǎn)和情形的并購并購進(jìn)行審查。

2007年美國國會(huì)通過了《外國投資與國家安全法》，該法賦予美國相關(guān)部門依法阻止可能危及美國國家安全的外國收購行為的權(quán)力。美國通過加大國會(huì)對(duì)審查程序的控制，增加強(qiáng)制性考慮因素和審查程序等方法不斷強(qiáng)化對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的監(jiān)管。同時(shí)，美國將主權(quán)財(cái)富基金運(yùn)作透明作為可以免除特別調(diào)查的例外情形之一，說明其對(duì)主權(quán)財(cái)富基金透明度問題的重視。

無論是母國還是投資接受國，其對(duì)主權(quán)財(cái)富基金透明度問題的規(guī)制，都是站在本國立場(chǎng)上的。其制度的設(shè)立可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)本國主權(quán)財(cái)富基金透明度問題要求不高，對(duì)其他主權(quán)財(cái)富基金設(shè)置較高的透明度要求的情況。因此，建立相關(guān)的國際性法律規(guī)則才是解決住全場(chǎng)經(jīng)濟(jì)透明度問題的關(guān)鍵。

三、問題的解決：關(guān)于解決主權(quán)財(cái)富基金透明度問題的措施

（一） 圣地亞哥準(zhǔn)則及其相關(guān)的具體細(xì)則

為維護(hù)全球金融體系的穩(wěn)定以及資金和投資的自由流動(dòng)，規(guī)范主權(quán)財(cái)富基金投資行為。2008年主權(quán)財(cái)富基金國際工作組織成立并發(fā)布了《主權(quán)財(cái)富基金——公認(rèn)的原則和實(shí)踐》，又稱“圣地亞哥準(zhǔn)則”（Santiago Principles）。

圣地亞哥準(zhǔn)則認(rèn)為透明度問題是對(duì)主權(quán)財(cái)富基金而言至關(guān)重要的問題，如何提高主權(quán)財(cái)富基金的透明度問題貫穿整個(gè)準(zhǔn)則始終。圣地亞哥準(zhǔn)則將信息披露制度劃分為向主權(quán)財(cái)富基金母國披露和向社會(huì)披露兩部分。要求各主權(quán)財(cái)富基金應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開披露資金來源、投資方針（如投資風(fēng)格、目的、期限等）、財(cái)務(wù)信息（如資產(chǎn)配置、收益率等）、基于特殊原因的投資等信息。向其母國披露的事項(xiàng)包括：用于宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)使用的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；資產(chǎn)及投資表現(xiàn)等。該準(zhǔn)則提出，主權(quán)財(cái)富基金應(yīng)具備穩(wěn)健的治理框架，建立明確有效地職責(zé)分工和問責(zé)制度。

圣地亞哥準(zhǔn)則也有不足之處，圣地亞哥準(zhǔn)則單方面的強(qiáng)調(diào)了主權(quán)財(cái)富基金對(duì)相關(guān)信息披露的義務(wù)，忽視了對(duì)投資接受國的審查制度的透明度做出規(guī)定，易造成披露與審查中權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等。

（二） OECD關(guān)于SWF及接受國方針的宣言

2008年6月，OECD發(fā)表了《OECD關(guān)于SWFs及接受國方針的宣言》。該宣言沿襲了過去OECD所通過的有關(guān)國際投資所提倡的非歧視原則、透明度原則、逐步自由化原則、凍結(jié)原則和避免自由化過程中采取對(duì)等注意原則。該準(zhǔn)則針對(duì)透明度原則，在對(duì)法律的編撰和出版、通知于磋商、程序的公正性和可預(yù)見性、投資政策披露做出了具體要求。如，該宣言要求各國應(yīng)將基本的和相關(guān)配套的法律編寫成冊(cè)方便公眾獲??；投資接受國對(duì)于外國投資的審查程序應(yīng)有嚴(yán)格的時(shí)間限制，接受國對(duì)于資者所提供的商業(yè)敏感信息應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)等。

（三）現(xiàn)有國際措施的價(jià)值及面臨的挑戰(zhàn)

OECD宣言和圣地亞哥準(zhǔn)則是對(duì)同一個(gè)問題的兩個(gè)方面的規(guī)制，兩者互為補(bǔ)充，強(qiáng)調(diào)主權(quán)財(cái)富基金母國與投資接受國應(yīng)表現(xiàn)出就透明度問題更高的責(zé)任感。各國認(rèn)為圣地亞哥準(zhǔn)則在確保國內(nèi)法的正當(dāng)性、擴(kuò)大商業(yè)優(yōu)勢(shì)、提高社會(huì)聲望和為與利害關(guān)系人交流提供幫助方面起到的積極作用。④

圣地亞哥準(zhǔn)則和OECD宣言本身仍存在一些缺陷。首先，圣地亞哥準(zhǔn)則和OECD宣言都屬于自愿的原則和做法，不具有國際法上的約束力。主權(quán)財(cái)富基金國際工作組織本身是一個(gè)非正式、臨時(shí)性和沒有正式法律權(quán)威的組織，其作用范圍也相當(dāng)有限。其次，OECD宣言和圣地亞哥準(zhǔn)則都被設(shè)計(jì)為宏觀層面的原則，而不是詳細(xì)的規(guī)則。兩者的作用僅是建立關(guān)于對(duì)主權(quán)財(cái)富基金國際法上的規(guī)則的框架，僅能在各國制定相關(guān)法律時(shí)提供指導(dǎo)。最后，OECD宣言和圣地亞哥準(zhǔn)則在具體行為判斷上缺乏統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這意味這各主權(quán)財(cái)富基金的信息披露制度只要達(dá)到某一標(biāo)準(zhǔn)即可，至于標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)性和科學(xué)性則在所不論。同時(shí)，各國對(duì)如何評(píng)價(jià)兩者在實(shí)踐中起到的作用也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就圣地亞哥準(zhǔn)則而言，很多國家至今尚未制定有關(guān)圣地亞哥準(zhǔn)則的自我評(píng)估制度，如何確保 OECD宣言和圣地亞哥準(zhǔn)則能在實(shí)踐中起到積極作用仍有待解決。

四、主權(quán)財(cái)富基金信息披露制度對(duì)中國的借鑒意義

根據(jù)主權(quán)基金研究機(jī)構(gòu)SWFI2014年的評(píng)級(jí)，中國主權(quán)財(cái)富基金已居世界之首。主權(quán)財(cái)富基金在我國改革開放和對(duì)外投資方面發(fā)揮越來越重要的作用。依照現(xiàn)有國際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于主權(quán)財(cái)富基金的透明度問題，我國也應(yīng)從內(nèi)外兩方面入手：

（一）我國作為母國對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的監(jiān)管

我國（僅指大陸地區(qū)）現(xiàn)有的主權(quán)財(cái)富基金都是依照《中華人民共和國公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）設(shè)立的。國家未對(duì)主權(quán)財(cái)富基金單獨(dú)立法，也未對(duì)其信息披露方面做出具體的強(qiáng)制性規(guī)定。以中國投資有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱中投）為例，中投的原始資本來自我國的外匯儲(chǔ)備，其公司概述中只說明了中投對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)，但其受誰監(jiān)管則不得而知。國家應(yīng)對(duì)其按照一般公司進(jìn)行監(jiān)管，還是由國資委承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)，中投也是我國多家金融機(jī)構(gòu)的控股股東，中投已成為實(shí)質(zhì)意義上的金融控股公司，我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及中國人民銀行是否也要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。因此，我國應(yīng)通過制定法律法規(guī)，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)和具體的監(jiān)管程序、事項(xiàng)。對(duì)主權(quán)財(cái)富基金自身也應(yīng)作出更嚴(yán)格的規(guī)定。

（二）我國作為投資接受國應(yīng)采取的措施

目前，越來越多的主權(quán)財(cái)富基金將中國視為其投資的戰(zhàn)略要地。作為投資接受國，如何對(duì)主權(quán)財(cái)富基進(jìn)行監(jiān)管對(duì)中國意義重大。

我國尚未對(duì)主權(quán)財(cái)富基金在我國境內(nèi)的投資做出專門規(guī)定，只是將其視為一般投資者。隨著我國對(duì)外開放的進(jìn)一步深化，中國必將引來更多的主權(quán)財(cái)富基金的關(guān)注。在踐行OECD準(zhǔn)則的同時(shí)，我國應(yīng)該依據(jù)自身實(shí)際情況，建立一套完善的、行之有效的監(jiān)督監(jiān)管體系，明確外國主權(quán)財(cái)富基金的信息披露制度的具體標(biāo)準(zhǔn)，并輔之以有效的懲處措施。

五、結(jié)語

我國在解決主權(quán)財(cái)富基金透明度問題方面還處在摸索階段，對(duì)主權(quán)財(cái)富基金尚未形成系統(tǒng)的法律規(guī)制體系。面對(duì)當(dāng)前的國際大環(huán)境，一方面我們應(yīng)盡快制定我國對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的法律規(guī)則，另一方面，也應(yīng)當(dāng)積極參與國際條約的制定，為我國主權(quán)基金的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

注釋：

①魯少軍.論主權(quán)財(cái)富基金信息披露法律規(guī)制及對(duì)中投公司的借鑒意義.上海金融.2010 （1）.64-67.

②高潔.韓國主權(quán)財(cái)富基金投資模式研究.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊.2011（122）.66-68.

③資料來源：挪威財(cái)政部官網(wǎng).[2012-03-28].http：//www.regjeringen.no/en/dep/fin/Selected-topics/the-government-pension-fund.html？id=1441.

④主權(quán)財(cái)富基金國際論壇各成員關(guān)于《圣地亞哥原則》執(zhí)行情況調(diào)查報(bào)告（IFSWF members experiences in the Application of the Santiago Principles）.

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