摘 要 本文從國(guó)有土地房屋征收中的法律關(guān)系做了簡(jiǎn)要的闡述，分析了協(xié)議價(jià)購(gòu)和公益決定的程序，對(duì)于研究國(guó)有土地房屋征收法律問(wèn)題研究有一定的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞 房屋征收 法律問(wèn)題 國(guó)有土地

作者簡(jiǎn)介：朱偉靜，天津市寶坻區(qū)法律援助中心。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-189-02

關(guān)于國(guó)有土地房屋征收的法律問(wèn)題，在本文的論述中圍繞著我國(guó)頒發(fā)的兩部相關(guān)法律文件展開(kāi)，分別是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》，在正文論述的時(shí)候，作者將用《拆遷條例》以及《征收條例》作為這二者的簡(jiǎn)稱出現(xiàn)。將《征收條例》和《拆遷條例》二者進(jìn)行比較，我們知道在立法理念之上，《征收條例》具有明顯的優(yōu)勢(shì)，在《拆遷條例》的基礎(chǔ)上取得了很大的進(jìn)步，關(guān)于很多比較重要的土地法律問(wèn)題都給出了明確的回應(yīng)。只是，就事實(shí)而言，在社會(huì)實(shí)施中《征收條例》的表現(xiàn)不盡人意，我們可以通過(guò)2011年上半年就被公開(kāi)的11起強(qiáng)拆引起人員傷亡的實(shí)例看出其惡劣影響。所以，本文以此為話題，展開(kāi)討論，對(duì)《征收條例》還存在的一些不足之處給出個(gè)人看法，并對(duì)其做出了一些展望。

一、國(guó)有土地房屋征收中的請(qǐng)求人和決定人

關(guān)于征收決定關(guān)系，《征收條例》雖就房屋征收決定作了一些原則性規(guī)定，但就如何啟動(dòng)征收決定程序卻未置一詞，有待進(jìn)一步的研究求證。征收是一項(xiàng)法律活動(dòng)，其關(guān)系復(fù)雜被歸納為復(fù)合性法律關(guān)系，其主要的關(guān)系有兩種：征收補(bǔ)償?shù)年P(guān)系和征收決定的關(guān)系。其中征收決定關(guān)系有兩個(gè)主體：征收請(qǐng)求人以及征收決定人。在《征收條例》中，關(guān)于決定關(guān)系就只是給出了簡(jiǎn)單的原則性問(wèn)題，關(guān)于決定程序和處理方式只字未提，這就表明了立法之人并沒(méi)有很明確現(xiàn)在的房屋征收形式，也沒(méi)有意識(shí)到征收請(qǐng)求人所代表的法律地位。

（一）征收請(qǐng)求人

所謂征收請(qǐng)求人，顧名思義就是指有權(quán)利對(duì)房屋提出請(qǐng)求的人群，是整個(gè)征收行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，也是活動(dòng)的發(fā)起人。在《征收條例》中，并沒(méi)有關(guān)于征收請(qǐng)求人的準(zhǔn)確定義，所以大家眾說(shuō)紛紜，很多的學(xué)者把整個(gè)征收活動(dòng)的參與人員歸納給四個(gè)類，分別是：協(xié)助人員、征收人員、被征收人員以及實(shí)施人員，這樣就忽略了征收請(qǐng)求人的角色。這樣的歸納就不能視為準(zhǔn)確的歸納，也違背了征收法理的要求。

（二）征收決定人

所謂征收決定人，是除征收請(qǐng)求人之外的另一個(gè)征收決定關(guān)系主體，其指代的是對(duì)房屋征收活動(dòng)進(jìn)行審核之后給出最后決斷的參與者。這里容易將征收決定人與征收人混淆，這是兩個(gè)不同的概念，前者只是擁有征收決定權(quán)的參與者，而后者是擁有征收權(quán)的參與者。法律文件規(guī)定，征收權(quán)只歸國(guó)家所有，而國(guó)家把征收決定權(quán)分給了相應(yīng)的地方政府。在這里，我們簡(jiǎn)單對(duì)征收決定人職責(zé)范圍內(nèi)的問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明。首先，征收決定權(quán)是國(guó)家給相應(yīng)地方政府的政治權(quán)利，當(dāng)?shù)卣粦?yīng)該在沒(méi)有法律根據(jù)的前提下隨意將其委托于其他主體，土地的征收是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)剝奪的制度，必須要保證被征收人的合法權(quán)益，所以說(shuō)發(fā)動(dòng)著也不應(yīng)該是人民政府之外的部門；其次，征收要嚴(yán)格按照“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的規(guī)定，關(guān)于設(shè)區(qū)的市一級(jí)市轄區(qū)的征收決定權(quán)問(wèn)題，應(yīng)該由其人民政府一起享有，而只是給當(dāng)?shù)厥屑?jí)人民政府并不合理。而關(guān)于這項(xiàng)決定權(quán)具體如何分配，在《征收條例》中也并不明確，這意味著遇到具體的問(wèn)題應(yīng)該是他們自主去協(xié)調(diào)和決定，法律不做明確規(guī)定；最后，法律中并沒(méi)有對(duì)市縣級(jí)的各類經(jīng)濟(jì)及技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)委管會(huì)授權(quán)征收決定，所以很多學(xué)者不贊成他們持有征收決定權(quán)，但是在實(shí)際的征收活動(dòng)中，很多地方政府是贊成其享有征收決定權(quán)的，作者認(rèn)為他們并不是以及地方人民政府，應(yīng)該嚴(yán)格遵照法律文件的指示，不能給予其征收決定權(quán)。

二、協(xié)議價(jià)購(gòu)和公益決定程序

《征收條例》的頒布，在《物權(quán)法》的基礎(chǔ)上增加了關(guān)于公共利益界定的相關(guān)內(nèi)容，其中有兩點(diǎn)明顯的進(jìn)步：第一，明確了比例原則，采取的表達(dá)方式是“確需征收房屋的”；第二，明確清晰的將公共利益的具體情形羅列出來(lái)。關(guān)于這第一項(xiàng)進(jìn)步，是立法的重大突破。不管對(duì)于哪個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，比例原則都必須要遵循，這是一個(gè)國(guó)家法治的基本原則。比例原則不僅僅是說(shuō)說(shuō)而已，內(nèi)容上對(duì)公共利益的規(guī)定必須要相應(yīng)的機(jī)制去落實(shí)和保障。只是美中不足的，《征收條例》的法律文件中沒(méi)有給出貫徹落實(shí)比例原則的具體方法。作者認(rèn)為，要做到比例原則的落實(shí)工作，應(yīng)該要建立的程序機(jī)制有兩種：協(xié)議價(jià)購(gòu)和公益決定程序。

（一）協(xié)議價(jià)購(gòu)程序

首先我們來(lái)談?wù)劦谝环N程序機(jī)制，所謂協(xié)議價(jià)購(gòu)程序就是采取市場(chǎng)公開(kāi)的形式，交易雙方進(jìn)行平等協(xié)商和等價(jià)交換，來(lái)達(dá)成交易。中華人民共和國(guó)憲法對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了保護(hù)，所以只有在自愿的前提下才能進(jìn)行財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)交易，哪怕是公共利益也不能越界而行。在實(shí)際的生活需要中，必要的征收權(quán)發(fā)動(dòng)之初，就需要一個(gè)協(xié)商的過(guò)程，將財(cái)產(chǎn)保護(hù)的法律權(quán)利和國(guó)家征收權(quán)之間的矛盾進(jìn)行化解，以和諧的方式順利完成征收活動(dòng)。新中國(guó)建立開(kāi)始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)就以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主要成分，財(cái)產(chǎn)權(quán)的再分配必須借助其市場(chǎng)取得這一主要方式。如果這一項(xiàng)工作只需要借助市場(chǎng)交易的手段就可以得到解決，就沒(méi)有必要強(qiáng)拉國(guó)家的力量進(jìn)行干預(yù)了?！墩魇諚l例》明確指出了征收活動(dòng)的補(bǔ)償和協(xié)商原則，那么我們就可以順理成章的在征收請(qǐng)求之前進(jìn)行平等談判交易，和諧的取得房屋所有權(quán)，協(xié)議價(jià)購(gòu)程序也應(yīng)該理所當(dāng)然的成為征收申請(qǐng)?zhí)岢銮氨匾墓ぷ髁鞒?。作者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院應(yīng)該頒布相關(guān)的法律規(guī)范文件，明確給出協(xié)議價(jià)購(gòu)程序的內(nèi)容和基本原則，在達(dá)成自愿協(xié)議之前，征收申請(qǐng)人不能進(jìn)行房屋土地征收的申請(qǐng)；相關(guān)部門不能處理違背自愿協(xié)議的征收申請(qǐng)，申請(qǐng)人必須出示交易自愿的證明文件。協(xié)議價(jià)購(gòu)程序的建立，是真正實(shí)現(xiàn)公共利益的有力武器，在極大程度上減少了“尋租利益”現(xiàn)象出現(xiàn)在征收程序中。

（二）公益決定程序

對(duì)于我們說(shuō)的公共利益，我們可以將其定義為程序性的概念，也可以將其定義為實(shí)體性概念。在我國(guó)學(xué)界一直希望從實(shí)體上來(lái)對(duì)公共利益進(jìn)行定義，但是至今依然沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共利益界定這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行合理的解釋。所以有必要建立一個(gè)獨(dú)立的公共利益程序來(lái)規(guī)范房屋征收。在這里公益決定程序是一個(gè)不錯(cuò)的方法，建立起來(lái)這樣的一個(gè)獨(dú)立程序給征收權(quán)的源頭進(jìn)行了界定，避免了不合理征收的發(fā)動(dòng)，也為征收活動(dòng)的提出提供了合理統(tǒng)一的基礎(chǔ)條件。在建立公益決定程序時(shí)，關(guān)鍵要解決兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：一是決定的司法審查問(wèn)題；二是如何解決決定程序的問(wèn)題。

《征收條例》文件中沒(méi)有對(duì)公共利益給出明確的規(guī)定，這是一項(xiàng)法律漏洞，地方人民政府可以任意發(fā)揮，因?yàn)槲募o他們留下了很大的操作空間。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)至今，城鎮(zhèn)發(fā)展多表現(xiàn)出“大躍進(jìn)”的形式，很多規(guī)定都沒(méi)有具體實(shí)施或者在日常管理工作中并沒(méi)有嚴(yán)格遵照國(guó)家的規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)者們一手遮天的現(xiàn)象層出不窮，這樣的社會(huì)形態(tài)根本就無(wú)法保證公共利益的前提。這個(gè)時(shí)候，公益決定程序的出現(xiàn)就十分必要了，作者認(rèn)為，征收申請(qǐng)?zhí)岢鲋?，首先就?yīng)該進(jìn)行公益決定程序。這項(xiàng)工作包括兩個(gè)部分，分別是公益調(diào)查和公益聽(tīng)證。所謂公益調(diào)查就是地方政府及具有決定權(quán)的相關(guān)部門都應(yīng)該進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，聽(tīng)取群眾的呼聲，收集實(shí)時(shí)情報(bào)，為下一步的公益聽(tīng)證打下基礎(chǔ)。公益聽(tīng)證工作房屋征收部門應(yīng)該主動(dòng)召開(kāi)，并且邀請(qǐng)所有相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加，聽(tīng)取大家的意見(jiàn)和人民的訴求，最終做出合理的房屋征收決定。

綜上所述，房屋征收的法律問(wèn)題涉及到的問(wèn)題比較復(fù)雜，轉(zhuǎn)念想想，這些問(wèn)題是因?yàn)槭裁匆鸬哪兀亢芏嗟目赡苄砸蛩囟际菍?dǎo)致這一問(wèn)題的原因，包括人地關(guān)系、施政模式、土地財(cái)政以及歷史慣性等等，并且有一個(gè)我們無(wú)法排出的原因就是：《征收條例》自身的不完善。在《征收條例》的內(nèi)容中，只是簡(jiǎn)單的用了三十五個(gè)條文就囊括了房屋征收的相關(guān)法律規(guī)范，并且規(guī)定著維護(hù)公益、規(guī)范征收、保障私權(quán)這三個(gè)大內(nèi)容，這似乎有些“微言大義”。這勢(shì)必會(huì)造成法律文件并不科學(xué)，并且沒(méi)有好的可操作性。作者認(rèn)為，即便頒布了《征收條例》這一房屋征收的特別法律文件，也沒(méi)有引起房屋征收問(wèn)題很大程度的改善，而只是帶來(lái)了房屋征收問(wèn)題改革的開(kāi)始，還需要做更多的工作去完成房屋征收法律工作以取得階段勝利。

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