摘 要 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程早已蔓延至鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，越來(lái)越多的農(nóng)村房屋面臨著被拆遷的命運(yùn)。為了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拆遷農(nóng)村房屋，同時(shí)給予農(nóng)民補(bǔ)償，這本來(lái)就是一件互利共贏的事，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，由于相關(guān)法律不健全、公共利益未明確界定、行政機(jī)關(guān)職能缺位、拆遷程序缺乏公正性、拆遷補(bǔ)償不合理等一系列問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)村房屋拆遷問(wèn)題得不到妥善解決。本文首先從我國(guó)農(nóng)村房屋拆遷現(xiàn)狀及相關(guān)法律入手，接著闡述在農(nóng)村房屋拆遷過(guò)程中存在的問(wèn)題，最后提出完善我國(guó)農(nóng)村房屋拆遷的建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村房屋 拆遷 公共利益

作者簡(jiǎn)介：薛翔文，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-191-02

一、前言

改革開(kāi)放三十年來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)城市化的發(fā)展，帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的繁榮和人們的安居樂(lè)業(yè)，但同時(shí)也帶了問(wèn)題，例如：本身就處于弱勢(shì)的農(nóng)村，在拆遷的新一輪 “攻勢(shì)”下顯得更為“疲憊”，其中最主要原因是由于相關(guān)的法律不健全導(dǎo)致的，這就使得被拆遷的農(nóng)民在權(quán)益受到侵害時(shí)不能得到有效的法律保護(hù)，所以應(yīng)盡快制定專(zhuān)門(mén)的征收法律。此外農(nóng)村房屋拆遷過(guò)程中還存在著許多亟需解決的問(wèn)題，本文將從這些問(wèn)題入手，并逐一給出相應(yīng)的建議，以期解決農(nóng)民棲身之所的問(wèn)題。

二、我國(guó)農(nóng)村房屋拆遷現(xiàn)狀及相關(guān)法律

眾所周知，農(nóng)村房屋拆遷已遍布全國(guó)，為了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，許多農(nóng)村已不復(fù)存在，各地的“拆”字早已深入人心。農(nóng)村房屋拆遷引發(fā)的惡性事件頻繁出現(xiàn)在各大新聞上，唯有觸目驚心來(lái)形容。農(nóng)村房屋拆遷的進(jìn)程并不是一帆風(fēng)順的，存在著相當(dāng)大的隱患。拆遷人與被拆遷人之間的矛盾已日益加深，若拆遷問(wèn)題一直得不到妥善有效的解決，必然會(huì)增加社會(huì)的不穩(wěn)定。之所以會(huì)頻繁出現(xiàn)這類(lèi)事件，究其原因是我國(guó)對(duì)于農(nóng)村房屋拆遷沒(méi)有明確的法律規(guī)定。更多的是一些關(guān)于集體土地征收、征用以及對(duì)私有財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)脑瓌t性規(guī)定，令人揪心的是至今還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村房屋征收、征用、補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題的法律法規(guī)。有關(guān)農(nóng)村房屋拆遷的相關(guān)規(guī)定和原則只是在《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律條文以及土地部門(mén)出臺(tái)的一些辦法、聽(tīng)證會(huì)中出現(xiàn)，且較為寬泛籠統(tǒng)。2011年施行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》也僅是針對(duì)城市房屋的征收與征用。另外，各地地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)有很大的差別。因此，農(nóng)村房屋拆遷在我國(guó)拆遷總進(jìn)程中處于較為尷尬的地位，這就使得農(nóng)村房屋拆遷工作無(wú)法有序的開(kāi)展進(jìn)行，不僅損害了農(nóng)民的切身利益，而且阻礙了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、我國(guó)農(nóng)村房屋拆遷過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）相關(guān)法律不健全

截至目前，我國(guó)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的法律針對(duì)農(nóng)村房屋的拆遷問(wèn)題，農(nóng)村房屋拆遷適用我國(guó)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定。另外，我國(guó)《立法法》第八條第六項(xiàng)規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收只能由法律制定；第九條規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。也就是說(shuō)只有全國(guó)人大及其常委會(huì)和授權(quán)之下的國(guó)務(wù)院才能制定征收非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的法律。而實(shí)踐中農(nóng)村房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的，這是違背我國(guó)《立法法》和上位法高于下位法法律適用原則的。

（二）公共利益未明確界定

我國(guó)憲法規(guī)定了，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行征收，并給予補(bǔ)償。憲法在賦予政府權(quán)力的同時(shí)也做了限定，只有在為了公共利益的前提下才能行使強(qiáng)制拆遷權(quán)。盡管做了這樣的限定，多地政府還是在公共利益上做足了功夫，比如在城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，將農(nóng)村房屋賣(mài)給地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、高爾夫娛樂(lè)商等，顯然不是為了公共利益。公共利益給了地方政府很大的自由裁量權(quán)，在農(nóng)村房屋拆遷過(guò)程中，如果政府遇到了阻礙，就可以堂而皇之的打著為了公共利益需要的幌子來(lái)鏟除障礙。關(guān)于公共利益，根據(jù)我國(guó)相關(guān)法條，都是原則性的規(guī)定，并沒(méi)有具體說(shuō)明什么是公共利益，所以亟需明確界定公共利益的含義。

（三）行政機(jī)關(guān)職能缺位

根據(jù)《憲法》第十條，行政機(jī)關(guān)在出于非公共利益目的進(jìn)行農(nóng)村房屋拆遷是不能作為拆遷主體的，否則，行政機(jī)關(guān)會(huì)為了少部分人的利益而犧牲大部分人的利益。行政機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的行使者，沒(méi)有理由為了私人的利益去侵害另一部分私人的財(cái)產(chǎn)。試想行政機(jī)關(guān)利用職權(quán)將農(nóng)民的土地低價(jià)征用后高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，實(shí)際上行政機(jī)關(guān)充當(dāng)?shù)募仁遣疬w主體又是強(qiáng)權(quán)一方的角色。如此下來(lái)，農(nóng)村房屋拆遷過(guò)程中，政府的權(quán)力已蔓延到對(duì)公共資源的有價(jià)銷(xiāo)售，長(zhǎng)此以往必然會(huì)導(dǎo)致惡性循環(huán)。

（四）拆遷程序缺乏公正性

程序公正是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的前提和保障，農(nóng)村房屋拆遷必然也要按照法定程序進(jìn)行。正如上文所說(shuō)，我國(guó)目前尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規(guī)定農(nóng)村房屋拆遷的法律，也就沒(méi)有相關(guān)程序的規(guī)定。但是，各省、市制定的地方法規(guī)、政府規(guī)章規(guī)定了農(nóng)村房屋拆遷的內(nèi)容。不幸的是，這些法規(guī)、規(guī)章在實(shí)踐中并沒(méi)有得到很好的遵守。比如：拆遷公告不全、不實(shí)或者在沒(méi)有拆遷公告的情形下進(jìn)行拆遷。由于大多數(shù)被拆遷人法律意識(shí)淡薄，更關(guān)心的是補(bǔ)償金額，這就給拆遷人進(jìn)行非正規(guī)拆遷帶來(lái)了可趁之機(jī)。

（五）拆遷補(bǔ)償不合理

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村房屋拆遷的實(shí)踐中，采用的幾種補(bǔ)償辦法均有瑕疵。第一種是“參照城市房屋拆遷”，因?yàn)檗r(nóng)村、城市房屋的土地所有權(quán)歸屬存在著區(qū)別，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、隨意性很大，這就很難滿足被拆遷農(nóng)民提出的要求，所以僅靠參考是不能解決所有問(wèn)題的；第二種是“協(xié)商補(bǔ)償”，即由拆遷方和被拆遷方作為平等的民事主體進(jìn)行商量進(jìn)行補(bǔ)償，可想而知，在此種方式下，被拆遷農(nóng)民明顯處于弱勢(shì)，而且缺乏法律依據(jù)，這就給后續(xù)的拆遷工作帶來(lái)了隱患。

四、完善我國(guó)農(nóng)村房屋拆遷問(wèn)題的相關(guān)建議

（一）制定并完善農(nóng)村房屋拆遷的相關(guān)法律

拆遷過(guò)程中所依據(jù)的法規(guī)大多是行政機(jī)關(guān)制定的，顯然不符合《憲法》和《立法法》的精神。如果任由行政機(jī)關(guān)既做參與者又做裁判者，那么其制定的法規(guī)、規(guī)章極有可能會(huì)偏袒自己。再根據(jù)上文所提的《立法法》第八條和《憲法》第十條，對(duì)于農(nóng)村房屋拆遷法的制定和修改只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使，所以確定好立法的主體才能為完善相關(guān)法律打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另外，制定一部專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村房屋拆遷法律已勢(shì)在必行，農(nóng)村房屋拆遷的本質(zhì)上是當(dāng)事人之間的利益沖突，一部專(zhuān)門(mén)的法律對(duì)拆遷雙方當(dāng)事人的權(quán)限、職責(zé)等做出明確的規(guī)定之后，將有利于拆遷工作的順利進(jìn)行。

（二）明確界定公共利益

房屋征收工作要在有合理合法需要的前提下進(jìn)行，何為合理合法的需要，就是公共利益的需要。公共利益到底是什么？眾說(shuō)紛紜，它具有很強(qiáng)的主觀性和不確定性。筆者認(rèn)為盡早確定公共利益的含義，對(duì)解決農(nóng)村房屋拆遷問(wèn)題十分有必要。針對(duì)公共利益的立法界定，大致分為三類(lèi)：第一種，概括式，即對(duì)公共利益做一個(gè)原則性的規(guī)定，對(duì)哪些具體屬于其范圍的事項(xiàng)沒(méi)有明確的列舉，代表國(guó)家如美國(guó)、德國(guó)等。第二種，列舉式，即列出具體哪些事項(xiàng)屬于公共利益的范疇，代表國(guó)家有韓國(guó)、日本等。第三種，折中式，按照字面意思理解，即對(duì)公共利益作出概括性規(guī)定后又以列舉的方式確定其范圍，典型代表如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等。綜上，我國(guó)可以借鑒這些國(guó)家的做法，再結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，界定公共利益的含義。

（三）規(guī)范行政機(jī)關(guān)職能

農(nóng)村房屋拆遷分為兩種情形，即公共利益拆遷和非公共利益拆遷。只有當(dāng)出于公共利益目的進(jìn)行拆遷時(shí)，政府才能行使強(qiáng)制拆遷權(quán)。而對(duì)于非公共利益目的的拆遷，政府則不能行使國(guó)家強(qiáng)制力。對(duì)于公共利益的拆遷，由國(guó)家對(duì)私有房屋來(lái)征收，屬于國(guó)家行為，這里行政機(jī)關(guān)是作為拆遷主體來(lái)行使職權(quán)。而另一種非基于公共利益進(jìn)行的拆遷，屬于民事行為，參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，拆遷人和被拆遷人之間的地位是平等的，雙方只要符合拆遷法規(guī)的規(guī)定就可進(jìn)行，政府則不再具有國(guó)家強(qiáng)制力。雖然有的時(shí)候，政府會(huì)介入拆遷活動(dòng)，但這屬于行政管理。綜上，行政機(jī)關(guān)在農(nóng)村房屋拆遷過(guò)程中應(yīng)根據(jù)不同的情形來(lái)確定自己的地位，在公共利益拆遷中是拆遷主體，在非公共利益拆遷中則不是拆遷主體，不享有強(qiáng)制拆遷權(quán)。

（四）完善農(nóng)村房屋拆遷程序并加強(qiáng)監(jiān)管

程序公正是實(shí)現(xiàn)公平和保障人權(quán)的重要手段，甚至在某些情況下，程序公正比實(shí)體公正更為重要。通過(guò)公正、公開(kāi)、透明的程序設(shè)計(jì)來(lái)保障征收拆遷的公正是大多數(shù)國(guó)家的做法。以美國(guó)為例，美國(guó)憲法第五條修正案規(guī)定了三個(gè)對(duì)于有償征收的要件：正當(dāng)?shù)姆沙绦?、公平補(bǔ)償、公共使用。我國(guó)可以借鑒國(guó)外的做法，并結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，在農(nóng)村房屋拆遷的決定階段就引入公眾參與機(jī)制。在該階段，要賦予農(nóng)民更多的知情權(quán)、參與權(quán)，并限制政府單方面的決定權(quán)。對(duì)于農(nóng)村房屋補(bǔ)償安置方案，可以引入聽(tīng)證程序，由專(zhuān)家、農(nóng)民、政府等多方共同參與聽(tīng)證會(huì)，在此過(guò)程中互相了解各方的要求，并就出現(xiàn)的矛盾提出協(xié)商方案。此外，程序制定再完備，缺乏有效的執(zhí)行，都是空談，所以要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村房屋拆遷程序的監(jiān)管。除了加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)管外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)管，因其在實(shí)踐中經(jīng)常行使政府的權(quán)能。

（五）確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于拆遷，各方最關(guān)注的莫過(guò)于補(bǔ)償金額，這也是最容易產(chǎn)生矛盾的地方，所以確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)十分有必要。如果說(shuō)公共利益是對(duì)農(nóng)村房屋拆遷的限制，那么合理補(bǔ)償則是對(duì)農(nóng)村房屋拆遷的救濟(jì)，二者相輔相成。如何確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，明確補(bǔ)償?shù)姆秶Ｑa(bǔ)償要全面覆蓋，不僅針對(duì)農(nóng)村房屋補(bǔ)償，而且要包括其附屬建筑物，比如院落等，要充分保障被拆遷農(nóng)民的合法權(quán)益。第二，確立補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償最為公平、合理，如果沒(méi)有市場(chǎng)定價(jià)，就必須通過(guò)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行公正的評(píng)估。第三，豐富補(bǔ)償?shù)姆绞?。目前拆遷的補(bǔ)償方式包括貨幣補(bǔ)償、房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種。筆者認(rèn)為補(bǔ)償方式還應(yīng)包括農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，農(nóng)村房屋拆遷后，農(nóng)民面對(duì)的首要問(wèn)題是如何生存，失地后他們的生活沒(méi)了保障。解決農(nóng)民的生存問(wèn)題，才是真正考驗(yàn)政府的時(shí)候，政府應(yīng)盡最大的努力，豐富補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑸楸徊疬w農(nóng)民創(chuàng)造好安居樂(lè)業(yè)的條件。

五、結(jié)語(yǔ)

伴隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展與城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村房屋拆遷問(wèn)題逐漸成為社會(huì)的熱點(diǎn)話題，雖然政府一直在努力調(diào)和矛盾，但是效果不是很明顯。所以是時(shí)候?qū)Ω鞣矫娲嬖诘膯?wèn)題進(jìn)行梳理，并逐一給出對(duì)策。對(duì)于目前農(nóng)村房屋拆遷中存在的問(wèn)題，包括：相關(guān)法律不健全、公共利益未明確界定、行政機(jī)關(guān)職能缺位、拆遷程序缺乏公正性、拆遷補(bǔ)償不合理等，筆者嘗試從這些問(wèn)題出發(fā)進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)的建議，以期對(duì)我國(guó)農(nóng)村房屋拆遷事業(yè)有所幫助。

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