文/季峰

以物權(quán)公示原則融合不動(dòng)產(chǎn)登記理念

文/季峰

2013年11月20日，國(guó)務(wù)院第31次常務(wù)會(huì)議明確，由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，基本做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”。統(tǒng)一登記目的就是以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模?jiǎn)政放權(quán)，提高行政效能，方便企業(yè)和群眾。

要落實(shí)中央重大改革部署，做好不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，真正實(shí)現(xiàn)“四統(tǒng)一”，必須從登記理念的融合入手，推動(dòng)政策法規(guī)、業(yè)務(wù)流程、系統(tǒng)平臺(tái)等方面實(shí)現(xiàn)深度融合。

房屋與土地是最主要的不動(dòng)產(chǎn)。房屋登記的理念已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)向物權(quán)公示。在《物權(quán)法》實(shí)施以前，我國(guó)房屋登記實(shí)行“確權(quán)登記”。新中國(guó)成立以后，確權(quán)登記對(duì)當(dāng)時(shí)穩(wěn)定社會(huì)秩序、進(jìn)行城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，私房未經(jīng)審批不得買賣，房屋交易實(shí)行“審批立契”，房屋登記稱為“確權(quán)發(fā)證”。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法律制度不斷完善并與國(guó)際接軌，首先厘清了合同效力與物權(quán)變動(dòng)的關(guān)系。《合同法》明確合同自成立時(shí)生效，房屋買賣合同無(wú)需審批即發(fā)生法律效力。其后的相關(guān)司法解釋進(jìn)一步明確，未經(jīng)登記不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力，但不影響合同的效力。1997年施行的建設(shè)部《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》，仍將房屋登記作為行政管理的手段之一，雖明確登記依申請(qǐng)進(jìn)行，但申請(qǐng)登記是權(quán)利人的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)如新房建成后九十日內(nèi)申請(qǐng)登記，如逾期申請(qǐng)，需要征收三倍的登記費(fèi)，或者可以處以罰款。2007年《物權(quán)法》頒布，確立了不動(dòng)產(chǎn)登記這一物權(quán)制度。2008年《房屋登記辦法》施行，將房屋登記定義為“房屋登記機(jī)構(gòu)依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)在房屋登記簿上予以記載的行為”。業(yè)內(nèi)已形成共識(shí)，只有人民法院、仲裁委員會(huì)可以確權(quán)，房屋登記機(jī)構(gòu)對(duì)房屋登記申請(qǐng)沒(méi)有能力勝任實(shí)質(zhì)性審查，房屋確權(quán)登記無(wú)論在法理上還是實(shí)踐中都不再符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。相對(duì)于司法仲裁機(jī)關(guān)的房屋確權(quán)，從行政法角度也只能將房屋登記的性質(zhì)定位為“行政確認(rèn)”，實(shí)現(xiàn)了房屋登記從單純的行政管理理念向物權(quán)公示理念的巨大轉(zhuǎn)變，登記依申請(qǐng)自愿進(jìn)行，取消了登記申請(qǐng)的時(shí)間限制及處罰條款等。

相較而言，國(guó)土資源部門既是不動(dòng)產(chǎn)登記部門，又代表政府管理土地資源，土地登記的行政管理色彩較濃?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。”該規(guī)定賦予了政府確權(quán)職責(zé)，具體工作則由國(guó)土資源管理部門承擔(dān)。土地確權(quán)是指土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)、確定，是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容。每宗地的土地使用權(quán)需要經(jīng)過(guò)土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書(shū)等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定。相關(guān)文件主要有國(guó)土資源部2011年印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》和2013年印發(fā)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》。2007年國(guó)土資源部《土地登記辦法》明確，土地登記是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。該定義與國(guó)際通行的登記記載行為以及物權(quán)公示理念是完全一致的，該辦法也未提及“土地確權(quán)”。但在實(shí)踐中，“確權(quán)”與“登記”仍未得到完全區(qū)分。

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》在《物權(quán)法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確不動(dòng)產(chǎn)登記是指不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。登記的宗旨與根本目的是保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，保障交易安全。物權(quán)的轉(zhuǎn)移要進(jìn)行公示，讓社會(huì)所知曉，動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移以占有為公示方式，不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移以登記為公示手段。作為物權(quán)公示手段，不動(dòng)產(chǎn)登記本質(zhì)上為產(chǎn)生司法效果的事實(shí)行為，而非登記機(jī)關(guān)的行政管理行為。登記不屬于行政許可或者行政審批，目前的定位只能算是一種行政確認(rèn)，是對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的一種確認(rèn)。如房屋登記的辦法以前叫《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》，后來(lái)調(diào)整為《房屋登記辦法》，拿掉了“管理”兩字，同樣，《土地登記辦法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的名稱里都沒(méi)有“管理”兩字，與《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》的名稱不同。

在不動(dòng)產(chǎn)登記中，需要進(jìn)一步厘清登記與行政管理的關(guān)系，做好登記公示與確權(quán)、權(quán)屬糾紛調(diào)處的區(qū)分與銜接。一方面，不動(dòng)產(chǎn)登記以行政管理的結(jié)果或者結(jié)論性文件為依據(jù)，而不對(duì)該結(jié)果文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。房規(guī)定的前提下對(duì)登記提出把關(guān)收件要求。行政機(jī)關(guān)撤銷原審批文件時(shí)，如不涉及善意第三人，登記機(jī)構(gòu)可以撤銷原不動(dòng)產(chǎn)登記或者進(jìn)行更正。另一方面，不動(dòng)產(chǎn)登記的結(jié)果或者信息可以為行政管理服務(wù)。如：房管部門在住房保障時(shí)，可利用登記信息，核對(duì)申請(qǐng)人的住房情況；征收部門在測(cè)算征收費(fèi)用、簽訂征收協(xié)議時(shí)，可查詢登記情況；土地監(jiān)察在辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，可以查詢利用不動(dòng)產(chǎn)登記信息。

根據(jù)國(guó)土資源部的相關(guān)文件，不屋初始登記要收取規(guī)劃部門的建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)部門的竣工驗(yàn)收備案證明；國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的初始登記要收取國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同及相應(yīng)的建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)、出讓價(jià)款及契稅繳納憑證。行政管理部門如需要對(duì)相關(guān)事項(xiàng)把關(guān)，可以在竣工驗(yàn)收備案、出具出讓價(jià)款憑證等結(jié)果性文件材料時(shí)設(shè)置條件，完全有手段達(dá)到管理目的，也可以在符合法律動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬糾紛調(diào)處服務(wù)的對(duì)象是未登記不動(dòng)產(chǎn)，該職能應(yīng)屬于行政管理的糾紛調(diào)處職能，不屬于登記職能，也未在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》里進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。因此，“土地確權(quán)”、“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬糾紛調(diào)處”雖仍然存在并得到了加強(qiáng)，但應(yīng)當(dāng)與登記職能相對(duì)分離。

（江蘇省鹽城市不動(dòng)產(chǎn)登記中心）