PPP通關(guān)

從頂層設(shè)計到基層實踐，PPP落地難出現(xiàn)積極信號。

為全球最大的PPP（政府與社會資本合作）市場，PPP的中國盛宴正全面開啟。

財政部PPP中心近日發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第四期季報》顯示，截至2016年9月末，全部入庫項目10471個，總投資額12.46萬億元，其中已進入執(zhí)行階段項目946個，總投資額1.56萬億元，落地率達58.2%，均較6月末有大幅增加。

今年以來，為應對經(jīng)濟增速下行壓力，作為撬動民間投資的利器，PPP被寄予厚望，推進速度明顯加快，尤其在下半年，PPP在政策層面利好頻出，顯示了中央加大PPP推廣的決心，落地等問題的解決思路日漸明朗。

在頂層設(shè)計方面，立法工作有了突破性進展，由財政部主導的PPP立法和國家發(fā)改委力推的特許經(jīng)營法工作，在國務院統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，交由國務院法制辦牽頭負責。

9月底和10月底，財政部和國家發(fā)改委分別印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》和《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》，分別對公共服務領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目的操作流程進行規(guī)范。而在基層實踐方面，試點創(chuàng)新也進一步擴大了可推廣可復制的PPP模式。10月13日，財政部聯(lián)合教育部等部門公布了第三批PPP示范項目，南京溧水產(chǎn)業(yè)新城等516個項目入選，計劃總投資額達11708億元。與前兩批相比，第三批的示范項目無論是在項目數(shù)量還是計劃投資額上都有大幅增長。國家發(fā)改委也于近期下達2016年P(guān)PP項目前期工作專項補助5億元，用于支持重點區(qū)域或行業(yè)的PPP項目規(guī)劃編制等。

PPP推廣加速度的背景下，如何引導、幫助民營企業(yè)更好地參與PPP項目，成為當前要解決的重要問題。能否點燃民間資本的熱情，決定著這場PPP闖關(guān)的成敗。

叫好還要叫座

“58.2%”。10月28日，財政部PPP中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第四期季報》，公布了這個最新的落地率數(shù)字。

接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪的多位PPP專家認為，這是一個很不錯的成績。不過，仍有專家謹慎地表示，數(shù)字背后喜中有憂。

該期季報顯示，截至2016年9月末，財政部兩批示范項目232個，總投資額7866.3億元，其中執(zhí)行階段項目128個，總投資額3456億元，落地率達58.2%。與6月末相比，第一批示范項目落地率沒有變化，第二批示范項目落地呈加速趨勢。

按照財政部于2014年發(fā)布的PPP操作指南，PPP操作程序分為5個階段：識別、準備、采購、執(zhí)行和移交。在2016年7月公布的第三期季報中，規(guī)范了項目落地率口徑，將落地率定義為執(zhí)行和移交兩個階段項目數(shù)之和，與準備、采購、執(zhí)行、移交4個階段項目數(shù)總和的比值。這種算法將識別階段的項目，從分母中排除出去了，但實際上相當多的項目仍處于“識別”階段。這就意味著，落地率可能有因此“被提高”的情況。

此前，根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2016年4月13日，納入全國PPP綜合信息平臺的PPP項目的落地率約為21.7%。在一些研究機構(gòu)看來，這個較低比例仍有水分。民生證券副總裁管清友就分析，如果將大部分處于識別階段的項目納入計算基數(shù)，執(zhí)行階段的項目數(shù)與入庫項目總量相比，實際的簽約率僅為4.8%。

今年3月底，財政部PPP綜合信息平臺公開發(fā)布的一份“熱點問題問答”中就曾提到，因地方政府規(guī)劃調(diào)整、項目的物有所值評價或財政承受能力論證未獲通過、項目對社會資本吸引力不夠等原因，占已入庫總數(shù)78%的識別階段項目中，會有一些項目未來有可能不再采用PPP模式甚至不再實施，從而退出項目庫。

中國財政科學研究院院長劉尚希表示，盡管目前財政部、發(fā)改委等都在力挺PPP，各地政府也都積極推動，但PPP項目的實際落地情況還不樂觀，出現(xiàn)了“叫好不叫座”的現(xiàn)象。

中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司董事長賴小民在接受媒體采訪時表示，當前PPP項目存在管理難和落地難的問題，與政府部門推動力度不均，項目管理錯位、參與主體熱度不均，社會資本參與程度不高、項目分布不均，PPP項目的區(qū)域和領(lǐng)域分布失衡、缺乏系統(tǒng)配套支撐，造成長短期目標沖突等有關(guān)。

“剛過去的這半年時間，落地率改善是很有限的，但改善的趨勢還是能看得到的。”有專家對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

靠什么點燃民間投資

一個得到廣泛認同的觀點是：民間投資跟不上導致PPP項目落地難，而落地難又反過來打擊民間投資。

全國工商聯(lián)經(jīng)濟部部長譚林表示，今年上半年，國務院和有關(guān)部門采取了一系列措施，加大了對已出臺政策措施落地、落細、落實的推進力度，在這些重大舉措的激勵下，民間投資出現(xiàn)了一些積極的信號。

財政部PPP中心第三期季報顯示，105個落地示范項目中，82個已錄入簽約社會資本信息，簽約社會資本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、國企（國有獨資和控股企業(yè)，含海外上市國企）65家，民企占比36%，前三類非國企合計占比45%。

雖然民企占比有了明顯提升，但依然處于劣勢，項目投資額更是偏少。54個單家社會資本參與項目中，民企參與項目17個，占比32%，對應的項目投資額為224.5億元，占比僅12%。

“民營企業(yè)是否有意愿參與PPP投資，是否能深度參與其中，是衡量PPP項目成功與否的重要標志。”清華大學PPP研究中心共同主任楊斌公開表示。

按照劉尚希的說法，民企進入PPP項目信心不足的原因可以歸結(jié)為四點：一是PPP項目從立項簽約到投資取得回報，存在一定的滯后期，相較于高企的融資成本，投資收益吸引力不夠；二是不少地方政府把收益高的項目自己留著做，好項目民企不容易進入；三是政府與社會資本的風險分擔機制不完善；四是企業(yè)擔心PPP項目執(zhí)行會受到換屆影響。

而在財政部條法司副司長賴永添看來，民資參與少、項目落地難的一個重要原因，與PPP相關(guān)法律基礎(chǔ)較為薄弱有關(guān)。面對“特許經(jīng)營法”與“PPP法”的交叉，不少民企為避免在兩部門間左右為難，望而卻步。

“PPP的社會資本往往變成了國有資本，國有資本往往變成了央企。重大的基礎(chǔ)設(shè)施項目都是中央企業(yè)在做，這就對社會資本、對地方企業(yè)產(chǎn)生了一種擠出效應?！必斦肯嚓P(guān)人士表示。

項目“打假”

還有一個值得警惕的現(xiàn)象是，隨著PPP受到追捧，“偽PPP”項目的數(shù)量也開始增加。

2016年6月，中國財政科學研究院發(fā)布的《以共治理念推進PPP立法》中提到，由于PPP相關(guān)法律缺位、適用性不足和沖突，PPP項目實踐中已陸續(xù)出現(xiàn)變相融資等問題。

一位東部地級市財政部門人士對記者談到，2015年他們曾接到一個PPP項目的申報，是園林局發(fā)起的一個綠地景觀PPP項目，屬于改善城市環(huán)境的純公益性項目。

項目的申報邏輯是：政府資金不夠，于是尋找社會資本合作。社會資本在綠地景觀的建設(shè)期間先行墊資。市政府計劃未來對綠地景觀周邊做一些商業(yè)開發(fā)，而這片景觀的建設(shè)方也將在未來的土地招拍掛中獲得優(yōu)先權(quán)。

“這就是過去BT模式的變形，現(xiàn)在用PPP術(shù)語做一些包裝，就轉(zhuǎn)為了PPP項目。實際上就是給地方政府做融資。”上述人士說。BT模式曾在前幾年土地財政年代盛行，但當土地財政難以為繼的情況下，一來會加劇地方債務，二來可能會導致這些公益性項目爛尾或建成后缺乏維護。

也正基于此，無論是財政部還是國家發(fā)改委，對于PPP都多次強調(diào)其合作的長期性，而非只是做筆融資的“一錘子買賣”。

“PPP項目是政府和社會資本的婚姻。融資問題只解決一個環(huán)節(jié)的問題，后續(xù)的運營、維護，還有十幾年、幾十年公共產(chǎn)品的提供，都被拋至腦后了。這是很突出的問題?！辟囉捞碚f。

變相融資工具

民間資本參與程度低，PPP項目轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤饺谫Y工具，加劇了地方財政風險的累積。

湖北某地級市財政局一位人士對記者表示，民營企業(yè)無法得到優(yōu)質(zhì)的PPP項目，同時造成資源的最優(yōu)化配置無法達成，風險依然集中于公共部門，國家和地方政府的債務壓力仍居高不下，致使系統(tǒng)性的財政風險加劇。

在融資模式方面，社會資本以股權(quán)參與的模式和政府方一同共建項目，是雙方“婚姻”一說指向的核心。

然而從全國范圍來看，較為成熟的依市場化方式運作的BOT項目僅在污水處理、地鐵等少數(shù)幾個領(lǐng)域有所涉及?，F(xiàn)實中，大量PPP項目以明股實債的模式進行融資。

目前，銀行、保險、信托、基金等金融機構(gòu)依然需要承擔大多數(shù)的PPP融資份額?！斑@些金融機構(gòu)基本還是走短平快的操作思路，明股實債比較普遍，有的地方政府為了先拿到融資，也同意這一模式?！鄙鲜鋈耸空f。

以銀行為例，目前商業(yè)銀行參與PPP的方式主要有兩類：一是給項目提供信貸融資支持；二是地方政府成立PPP產(chǎn)業(yè)投資基金，銀行通過投資基金的渠道入股。

由于投資基金可以投入表外資金例如理財資金，撬動的杠桿也不像貸款那樣受到較多監(jiān)管，并且投資基金一般有政府啟動資金做“安全墊”，所以銀行對這一模式都青睞有加。

“但實際上政府給銀行的是固定回報，一段時間后銀行也會分批把前期資金拿回來。名義上是股權(quán)投資，其實還是政府負債。”上述人士表示。

沒有社會資本以股權(quán)參與的模式和政府共建項目，自然也就沒有切實的風險共擔。在這一模式下，PPP項目啟動得越多，對金融機構(gòu)的資金吸收量也就越大，系統(tǒng)性風險發(fā)生的可能性也越大。

誰是主導

“一方面是兩套政策全面交叉，大量政策重復沖突，另一方面是政策針對性不強，效力有限，對于PPP發(fā)展的很多實際問題，比如打掉民間資本投資的玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門等無能為力?！必斦肯嚓P(guān)人士表示。

兩套政策，是指財政部和發(fā)改委針對PPP不同的政策體系。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，2013年底，財政部在全國財政工作會議上專門召開PPP專題會議。而早在2013年10月，全國人大已將特許經(jīng)營法列入立法計劃，并由國家發(fā)改委牽頭起草。

從那時起，兩個部門兩條線就已初現(xiàn)端倪。過去三年來，發(fā)改委和財政部兩個部門都從各自職能出發(fā)，一個主攻“特許經(jīng)營法”，一個推進“PPP法”，打造出了目前的兩套體系。部門之間的立足點各有差異，卻對規(guī)范PPP發(fā)展有利，但與此同時，大到理念原則、小到操作細節(jié)的差異，又可能讓地方與企業(yè)難以把握。

“PPP重點在于政府和社會資本的合作，要把它可持續(xù)順利地做好，需要一套規(guī)范的法律制度。”山東省財政廳金融與國際合作處處長李學春對《財經(jīng)國家周刊》記者表示。

據(jù)知情人士介紹，今年7月，發(fā)改委和財政部分別向國務院提出“特許經(jīng)營立法”和“PPP立法”意見，“其中有不少內(nèi)容重復交叉，還有一些意見相左”。為此，國務院明確由國務院法制辦牽頭，為推廣PPP模式提供根本的法律保障。自此，爭論了數(shù)年的PPP立法工作由財政部和發(fā)改委兩部門移交給法制辦主導。

“這是今年的一檔件，原則上年內(nèi)必須完成，除特殊情況外，基本都要出臺。”10月中旬，一位國務院法制辦人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示。

新階段

在頂層設(shè)計歸并“兩條線”的同時，在基層實踐中尋求PPP樣本，快速進行有效的項目復制，以此形成規(guī)模優(yōu)勢，也被提上日程。

財政部日前公布第三批PPP示范項目，引發(fā)社會普遍關(guān)注。根據(jù)公告，南京溧水產(chǎn)業(yè)新城等516個項目上入選，計劃總投資額達11708億元。與前兩批相比，第三批的示范項目無論是在項目數(shù)量還是計劃投資額上都有大幅增長。

財政部PPP中心副主任莫小龍表示，此次財政部聯(lián)合二十個部委發(fā)布的第三批示范項目，旨在推出一批可復制、可推廣的示范案例，助推更多PPP項目落地。相比于前兩批，第三批示范項目存在多方面的特殊之處：

一是組織方式新穎，此次示范項目的申報、評審和發(fā)布都由財政部聯(lián)合二十個部委共同實施；二是評審的規(guī)范性高；三是項目數(shù)量多、覆蓋領(lǐng)域廣，共計516個項目，覆蓋19個領(lǐng)域；四是示范導向性強，重視行業(yè)引領(lǐng)、區(qū)域帶動和創(chuàng)新示范效應。

財政部相關(guān)人士表示，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務領(lǐng)域推廣運用PPP模式，是中央交辦的一項重大改革任務?！斑@三批的項目數(shù)量和投資總額呈明顯遞增趨勢，除示范意義外，這些項目還將發(fā)揮穩(wěn)增長和規(guī)范PPP市場的作用，也標志著我國PPP的發(fā)展進入新階段?！?