許長(zhǎng)新　孫洋洋

摘要 近年來(lái)，隨著中國(guó)的不斷崛起和地區(qū)形勢(shì)的變化，中國(guó)周邊跨界水資源問(wèn)題日益顯現(xiàn)，已成為影響中國(guó)與周邊國(guó)家關(guān)系的一個(gè)重要因素。如何通過(guò)水外交途徑解決與周邊國(guó)家在跨界水資源上的分歧，是中國(guó)在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)過(guò)程中必須面對(duì)的一個(gè)重要議題，這也是對(duì)我國(guó)外交能力的重要考驗(yàn)。文章通過(guò)對(duì)我國(guó)周邊水外交現(xiàn)狀及原因的闡釋，認(rèn)為中國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快構(gòu)建我國(guó)周邊水外交體系，明確我國(guó)開(kāi)展水外交的目的和實(shí)施主體的責(zé)任分工，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的水外交方式，積極探索水外交實(shí)施的新路徑，從而有效化解與周邊國(guó)家的跨界水資源爭(zhēng)端，為我國(guó)“一帶一路”建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的周邊基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 “一帶一路”跨界水資源水外交利益共同體

2015年3月，國(guó)家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，標(biāo)志著我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略正式進(jìn)入建設(shè)階段?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略是我國(guó)在當(dāng)前提出的旨在打造沿線國(guó)家政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益與責(zé)任共同體。“一帶一路”戰(zhàn)略的順利推進(jìn)離不開(kāi)中國(guó)與沿線國(guó)家的政治互信，只有中國(guó)與沿線國(guó)家在地區(qū)問(wèn)題上的爭(zhēng)議得到緩和或解決才能建立起真正的相互信任。由于“一帶一路”戰(zhàn)略涉及國(guó)家眾多，這些國(guó)家在政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地區(qū)利益上不盡相同，使得該項(xiàng)戰(zhàn)略的推進(jìn)還面臨著一些困難和阻力，其中我國(guó)與周邊一些國(guó)家在跨界水資源問(wèn)題上的分歧就是影響“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施效果的重要因素之一，這就需要中國(guó)積極開(kāi)展水外交，處理與相關(guān)國(guó)家的爭(zhēng)議和矛盾。

國(guó)內(nèi)的水外交研究開(kāi)展的相對(duì)較晚，主要以張勵(lì)、盧光盛（2015）為代表，他們認(rèn)為水外交是一國(guó)政府圍繞水合作項(xiàng)目和“軟水產(chǎn)品”的開(kāi)發(fā)和利用問(wèn)題，通過(guò)技術(shù)和社會(huì)層面的舉措來(lái)進(jìn)行解決的外交實(shí)施方式張勵(lì)、盧光盛：《“水外交”視角下的中國(guó)和下湄公河國(guó)家跨界水資源合作》，載《東南亞研究》，2015年第1期，第42-50頁(yè)。。國(guó)外的學(xué)者在水外交上的研究相對(duì)較多，主要以生態(tài)、技術(shù)和政策為切入點(diǎn)。F. Hossain（2013）認(rèn)為水外交是在科學(xué)論證和對(duì)社會(huì)約束條件保持敏感的基礎(chǔ)上處理水問(wèn)題的一種新形式F. Hossain， “Water Diplomacy： A Negotiated Approach to Managing Complex Water Networks”， Eos Transactions American Geophysical Union， Vol.94，No.1，2013，pp.12-12.。Indianna D.Minto-Coy（2010）認(rèn)為水外交是通過(guò)談判、交易和交換途徑來(lái)緩和與解決國(guó)家間水資源準(zhǔn)入及使用沖突上的一種新方式ID. Minto-Coy， “Water Diplomacy： Effecting Bilateral Partnerships for the Exploration and Mobilization of Water for Development”， Ssrn Electronic Journal，2010.。Shafiqul Islam and Lawrence E.Sussking（2012）認(rèn)為當(dāng)前國(guó)際水資源問(wèn)題解決方式呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、共享化、安全化和法律化的新趨勢(shì)，在新趨勢(shì)下相關(guān)國(guó)家要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的水外交實(shí)施方式Shafiqul Islam and Lawrence E. Susskind， Water Diplomacy： A Negotiated Approach to Managing Complex Water Networks， RFF Press Water Policy Series， Routledge， edition 1， June 22，2012.。雖然目前在水外交上還沒(méi)有權(quán)威、統(tǒng)一的定義，但是它給國(guó)家間處理水資源爭(zhēng)端帶來(lái)了全新的視角。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)周邊水外交現(xiàn)狀的描述和對(duì)困境成因的剖析，進(jìn)而提出構(gòu)建我國(guó)周邊水外交體系的政策建議，希望能夠給我國(guó)的“一帶一路”建設(shè)創(chuàng)造良好的周邊環(huán)境。

一、中國(guó)周邊水外交現(xiàn)狀

中國(guó)境內(nèi)主要的國(guó)際河流有16條，且主要為河流的發(fā)源國(guó)，中國(guó)與周邊的18個(gè)國(guó)家存在跨界河流上的利益聯(lián)系。李志斐：《中國(guó)周邊水資源安全關(guān)系之分析》，載《國(guó)際安全研究》，2015年第33期，第122頁(yè)。截至目前，中國(guó)與18個(gè)關(guān)聯(lián)國(guó)家中的10個(gè)國(guó)家尚未出現(xiàn)明顯的水資源沖突，但與7個(gè)周邊國(guó)家存在低程度的沖突與合作（與另外1個(gè)國(guó)家存在一定的合作，尚未出現(xiàn)爭(zhēng)端）。李志斐：《水資源外交：中國(guó)周邊安全構(gòu)建新議題》，載《學(xué)術(shù)探索》，2013年第4期，第30頁(yè)。中國(guó)周邊水外交起步于20世紀(jì)70年代，是伴隨著中國(guó)在跨界水資源的開(kāi)發(fā)中逐步發(fā)展起來(lái)的，目前還處于成長(zhǎng)階段?？偟膩?lái)看，中國(guó)的周邊水外交面臨的是“低合作—弱沖突”并存的局面，其中比較能反映中國(guó)周邊水外交現(xiàn)狀的案例有中哈分水談判和中國(guó)在湄公河流域跨界水資源利用上的問(wèn)題。

（一）中哈雙邊分水談判

20世紀(jì)90年代開(kāi)始，為了緩解新疆地區(qū)工農(nóng)業(yè)用水緊張的局面，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新疆在伊犁河和額爾齊斯河上游啟動(dòng)了較大規(guī)模的引水工程。中國(guó)的這一舉動(dòng)引起了流域國(guó)家的高度關(guān)注，尤其是下游國(guó)家哈薩克斯坦的關(guān)注?！队∶剑褐袊?guó)在新疆建水壩引鄰國(guó)擔(dān)憂》，資料來(lái)源：http：//oversea.huanqiu.com/political/2010-12/1383742.html。哈薩克斯坦對(duì)這兩條河流的依賴性較大，其國(guó)內(nèi)民眾十分擔(dān)心中國(guó)在河流上游筑壩引水會(huì)危及本國(guó)的用水安全，哈薩克斯坦國(guó)內(nèi)政要也多次在公開(kāi)場(chǎng)合表達(dá)了對(duì)中國(guó)單方面引水開(kāi)發(fā)的擔(dān)憂。為此，哈國(guó)政府多次通過(guò)外交途徑向中國(guó)政府表達(dá)了進(jìn)行雙邊磋商的意愿，并要求兩國(guó)政府簽署相關(guān)協(xié)定。

中國(guó)也逐步意識(shí)到單方面的筑壩引水給下游國(guó)家哈薩克斯坦帶來(lái)的用水安全擔(dān)憂。從1999年5月到2000年5月，中哈雙方共進(jìn)行了三輪外交磋商，并就跨界水資源合作的一些基本原則達(dá)成共識(shí)。2001年，中哈雙方簽署了《中哈關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》，雙方確立了通過(guò)建立利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)的方式展開(kāi)雙邊合作，2008年該機(jī)制被納入中哈副總理級(jí)合作委員會(huì)議程之中。從2003年至2014年，中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)共舉行了12次會(huì)議，經(jīng)過(guò)中哈雙方的共同努力，目前兩國(guó)通過(guò)聯(lián)委會(huì)機(jī)制在跨界水資源方面展開(kāi)了卓有成效的合作?！吨泄煤捅Ｗo(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)第十二次會(huì)議在阿拉木圖舉行》，資料來(lái)源：http：//www.iwhr.com/zgskyww/hyxw/webinfo/2014/11/1413792202493344.htm。

中哈雙方對(duì)跨界水資源問(wèn)題的重視，以及雙方本著相互合作的態(tài)度展開(kāi)磋商與談判，使得中哈跨界水資源問(wèn)題并沒(méi)有成為影響兩國(guó)友好關(guān)系的障礙，而是逐步向著緩和與合作方向邁進(jìn)。然而，中哈兩國(guó)目前在跨界河流上的合作還處于較低水平，主要集中在一些基礎(chǔ)性資料與信息交換領(lǐng)域，中哈跨界水資源問(wèn)題不可能在短時(shí)間內(nèi)得以全面解決，在一定時(shí)期內(nèi)仍然是影響兩國(guó)關(guān)系的重要而又敏感的話題。對(duì)于中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略來(lái)說(shuō)，哈薩克斯坦是中國(guó)在中亞地區(qū)極為關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)，跨界水資源問(wèn)題也是中國(guó)在推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略中無(wú)法回避的問(wèn)題，沒(méi)有中哈兩國(guó)之間的互信與合作，“一帶一路”戰(zhàn)略將會(huì)很難順利推進(jìn)下去。

（二）中國(guó)在湄公河流域的跨界水資源問(wèn)題

湄公河流經(jīng)中國(guó)、緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南六國(guó)，由于流經(jīng)國(guó)家較多，不同國(guó)家的水資源利益訴求不同，中國(guó)在該地區(qū)面臨的水資源問(wèn)題表現(xiàn)得最為復(fù)雜，開(kāi)展水外交的難度也最大。中國(guó)與湄公河流域國(guó)家關(guān)于跨界水資源的合作主要體現(xiàn)在航運(yùn)開(kāi)發(fā)、水電項(xiàng)目以及同湄公河委員會(huì)的部分合作三個(gè)方面，目前也取得了一定的成效。相對(duì)于合作取得的成果來(lái)說(shuō)，中國(guó)在湄公河跨界水資源上的問(wèn)題顯得更為突出。由于湄公河在該地區(qū)的特殊地位，使得其成為影響中國(guó)與五大流域國(guó)關(guān)系的重要因素之一，能否利用水外交途徑妥善解決中國(guó)在該河流上與相關(guān)國(guó)家的分歧，對(duì)于中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的海上之翼來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。但是由于內(nèi)外部因素的共同作用，中國(guó)在處理該河流的水資源問(wèn)題上還面臨著較為棘手的困難。目前的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.下游國(guó)家對(duì)中國(guó)在河流上游的開(kāi)發(fā)存在擔(dān)憂

目前，中國(guó)與湄公河流域國(guó)家關(guān)于湄公河開(kāi)發(fā)爭(zhēng)論比較集中地體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是中國(guó)上游的水利水電開(kāi)發(fā)對(duì)河流中下游來(lái)水量的影響。下游國(guó)家認(rèn)為中國(guó)上游建設(shè)的水電站配套水庫(kù)較大，庫(kù)容量大大超過(guò)庫(kù)存量，他們擔(dān)心中國(guó)會(huì)在流域的雨季將上游來(lái)水儲(chǔ)存起來(lái)，并在旱季控制水庫(kù)放水量，從而影響河流下游的正常用水，甚至作為戰(zhàn)略威脅。越南作為湄公河的出海國(guó)家，對(duì)此反應(yīng)最為強(qiáng)烈，多次指責(zé)中國(guó)上游的水利水電開(kāi)發(fā)是造成流域來(lái)水過(guò)少的主要原因，使得越南面臨海水倒灌的威脅，嚴(yán)重影響越南的農(nóng)業(yè)發(fā)展。2010年，由于整個(gè)湄公河流域雨量過(guò)少，越南一些河流出現(xiàn)干涸現(xiàn)象。面對(duì)嚴(yán)重的旱情，越南國(guó)內(nèi)媒體對(duì)中國(guó)境內(nèi)的水利工程加以批評(píng)和指責(zé)，他們認(rèn)為這是導(dǎo)致越南及周邊國(guó)家河流水量銳減的主要原因?！稏|南亞四國(guó)將就旱災(zāi)與中國(guó)交涉中方否認(rèn)與建大壩有關(guān)》，資料來(lái)源：http：//world.huanqiu.com/roll/2010-03/756669.html。二是湄公河下游國(guó)家認(rèn)為中國(guó)建造的水利工程會(huì)阻礙泥沙的正常運(yùn)輸，對(duì)河流下游的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生極為不利的影響。河流上游的泥沙物質(zhì)是形成河岸、提供營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的重要保證，下游國(guó)家擔(dān)心由于中國(guó)境內(nèi)的大壩建設(shè)使得泥沙可能被攔截在中國(guó)境內(nèi)的堤壩處，對(duì)下游的水文環(huán)境、農(nóng)作物種植、漁業(yè)資源產(chǎn)生破壞。

2.湄公河流域國(guó)家對(duì)中國(guó)不加入湄公河委員會(huì)的非議

1995年，湄公河流域的老撾、泰國(guó)、柬埔寨和越南四國(guó)共同組建了湄公河委員會(huì)（MRC）。1996年，中國(guó)和緬甸成為該組織的對(duì)話伙伴國(guó)。目前，該委員會(huì)是湄公河流域唯一的從事水資源開(kāi)發(fā)管理的機(jī)構(gòu)，但是該機(jī)構(gòu)的制度有效性一直備受懷疑。首先，湄公河委員會(huì)在區(qū)域水資源管理上的約束力和公信力不足，在涉及具體水資源利用問(wèn)題時(shí)，各國(guó)都把自身的利益凌駕于共同管理之上，而湄公河國(guó)家在河流開(kāi)發(fā)利益上不盡一致，以至于委員會(huì)成員國(guó)在處理具體問(wèn)題上很難達(dá)成共識(shí)《湄公河：無(wú)序的水資源爭(zhēng)奪》，資料來(lái)源：http：//news.163.com/special/00012Q9L/meigonghe100331.html。。其次，湄公河委員會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源受限使其很難獨(dú)立自主地開(kāi)展開(kāi)發(fā)管理工作。湄公河委員會(huì)自成立以來(lái)，一直獲得歐洲主要國(guó)家的資助，占據(jù)了其經(jīng)費(fèi)來(lái)源的80%。在進(jìn)行具體事務(wù)的商討過(guò)程中，委員會(huì)不得不顧及資金來(lái)源方的利益分歧，使得其在決策過(guò)程中難免會(huì)有失公允。賀圣達(dá)：《大湄公河次區(qū)域水資源合作開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策》，載《南洋問(wèn)題研究》，2005年第1期，第9頁(yè)。中國(guó)基于我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)的自主性，一直以來(lái)沒(méi)有成為湄公河委員會(huì)成員國(guó)，這是中國(guó)基于自身利益的戰(zhàn)略考慮。由于湄公河委員會(huì)的弱制度性，中國(guó)擔(dān)心加入其中會(huì)被其他國(guó)家孤立，從而陷入被動(dòng)局面。中國(guó)傾向于在湄公河次區(qū)域合作框架內(nèi)采取雙邊或多邊渠道展開(kāi)交流合作。湄公河下游國(guó)家則認(rèn)為中國(guó)遲遲不加入湄公河委員會(huì)是逃避責(zé)任的做法，對(duì)中國(guó)產(chǎn)生不信任和抵觸情緒，大大影響了中國(guó)在這一地區(qū)水外交活動(dòng)的開(kāi)展。

3.區(qū)域外國(guó)家基于本國(guó)戰(zhàn)略意圖的介入

與上述兩個(gè)難點(diǎn)相比，區(qū)域外國(guó)家在湄公河流域的介入使得地區(qū)問(wèn)題復(fù)雜化，大大增加了中國(guó)在該地區(qū)通過(guò)水外交途徑解決跨界水資源問(wèn)題的難度。其中美國(guó)和日本是此問(wèn)題的主要助推者。近年來(lái)，美國(guó)積極通過(guò)“湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃”和“湄公河下游之友”兩種形式，不斷拉攏區(qū)域外國(guó)家加入，通過(guò)建立多邊技術(shù)交流、增加資金支持力度等方式介入湄公河開(kāi)發(fā)事務(wù)。2014年6月，“湄公河下游之友”高官會(huì)議在緬甸仰光舉行，參會(huì)的除了湄公河下游國(guó)家，還有美國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞、歐盟等，這些國(guó)家共同討論了湄公河未來(lái)五年的合作方向，China Fails to Build Trust withMekong Neighbors，http：//www.thethirdpole.net/2013/07/24/china-fails-to-build-trust-with-mekong-neighbours/.值得注意的是這次會(huì)議唯獨(dú)將中國(guó)排除在外。日本緊跟美國(guó)步伐，其通過(guò)提供援助和設(shè)立相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃等方式來(lái)增強(qiáng)在該河流開(kāi)發(fā)中的介入力度。從2009年至2013年，日本向湄公河流域國(guó)家提供開(kāi)發(fā)援助資金高達(dá)1.2萬(wàn)億日元?！朵毓铀Y源治理的新趨向與中國(guó)應(yīng)對(duì)》，資料來(lái)源：http： / /www.dfdaily. com / html /51 /2014 /1 /17 /1107154. Shtml。區(qū)域外國(guó)家在湄公河地區(qū)實(shí)施多樣化和持續(xù)化的介入政策，迎合了湄公河流域某些國(guó)家極力引入外部力量牽制中國(guó)的目的，加深了該流域國(guó)家對(duì)中國(guó)的隔閡和離心力，給中國(guó)同湄公河流域國(guó)家解決跨界水資源問(wèn)題帶來(lái)了相當(dāng)大的難度。

盡管中國(guó)與周邊不同國(guó)家的跨界水資源問(wèn)題表現(xiàn)各異，但是總的來(lái)看它們體現(xiàn)出以下三個(gè)特征：一是范圍上的普遍性。中國(guó)與周邊國(guó)家的水資源爭(zhēng)端已經(jīng)超出了某一特定的區(qū)域，而是普遍存在于中國(guó)的西北、西南和南部等地區(qū)。涉及的地域廣、國(guó)家多，其中部分國(guó)家還與中國(guó)具有傳統(tǒng)友好關(guān)系；二是矛盾表現(xiàn)上的針對(duì)性。縱觀目前與中國(guó)存在水資源糾紛的事件，爭(zhēng)端的矛頭往往指向中國(guó)，主要圍繞中國(guó)在境內(nèi)的水資源開(kāi)發(fā)利用是否會(huì)對(duì)下游的水量、水質(zhì)和水生物等方面產(chǎn)生不利影響。三是問(wèn)題處理上的復(fù)雜性。中國(guó)處于多條國(guó)際河流的上游，而中國(guó)和周邊的許多國(guó)家對(duì)水資源都有較大程度的依賴，不同國(guó)家對(duì)跨界水資源開(kāi)發(fā)的利益不盡相同，這就給中國(guó)內(nèi)外兼顧地處理跨界水資源問(wèn)題帶來(lái)一定的難度。

二、中國(guó)周邊水外交困境探討

2001年初，亞洲開(kāi)發(fā)銀行在其水資源報(bào)告中指出，水資源的合理分配和利用將是未來(lái)解決水問(wèn)題最大的難點(diǎn)，而圍繞國(guó)際河流的水資源合理分配和利用又是這一難點(diǎn)中的重點(diǎn)。國(guó)際河流由于其開(kāi)發(fā)利用上的無(wú)償性和共享性，并且存在主權(quán)邊境和生態(tài)邊境不一致的情況，很容易導(dǎo)致國(guó)家間在水資源所有權(quán)分配、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面產(chǎn)生分歧，嚴(yán)重的可能導(dǎo)致國(guó)家間關(guān)系的緊張。所以，跨界水資源問(wèn)題被認(rèn)為是公共資源困境的典型代表。中國(guó)與周邊國(guó)家在跨界水資源問(wèn)題上也逐漸呈現(xiàn)出復(fù)雜化和擴(kuò)大化的趨勢(shì)，這是多種因素共同影響導(dǎo)致的，歸納起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：

（一）中國(guó)處于“亞洲水塔”的敏感位置

國(guó)際河流雖然具有開(kāi)發(fā)利用上的共享性，但是河流上下游國(guó)家在開(kāi)發(fā)利用上所處的地位卻具有較大的差異，這種差異使得國(guó)家間在圍繞河流的開(kāi)發(fā)利益上往往難以達(dá)成一致。一方面，河流中的水資源不是無(wú)限供給的，很難滿足流域所有國(guó)家的水資源開(kāi)發(fā)需求，而河流上游地區(qū)具有開(kāi)發(fā)利用上的比較優(yōu)勢(shì)，一旦上游國(guó)家存在過(guò)度的開(kāi)發(fā)行為，會(huì)對(duì)下游國(guó)家用水安全產(chǎn)生重大影響。另一方面，河流具有生態(tài)上的完整性，河流上游國(guó)家的開(kāi)發(fā)利用會(huì)對(duì)下游的水量、水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定影響，這種影響往往和上游的開(kāi)發(fā)程度和保護(hù)程度直接相關(guān)。中國(guó)處于多條國(guó)際河流的上游，其中還是很多河流的發(fā)源國(guó)，在水資源開(kāi)發(fā)利用上，中國(guó)具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，這種優(yōu)勢(shì)也使得中國(guó)處于相對(duì)敏感的位置。

（二）中國(guó)在跨界水資源開(kāi)發(fā)上的力度相對(duì)較大

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源和水資源需求的增加，國(guó)內(nèi)水資源開(kāi)發(fā)利用的進(jìn)程也隨之加快。在我國(guó)的西南和東南地區(qū)，由于地勢(shì)落差的緣故，該地區(qū)蘊(yùn)藏著豐富的水能資源，而這些水能資源大多處于跨界河流之上。相比較其他能源，水能資源具有可持續(xù)性和清潔性等諸多優(yōu)點(diǎn)，中國(guó)考慮到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加大了在該地區(qū)跨界河流上的開(kāi)發(fā)力度，如中國(guó)在雅魯藏布江干流上建設(shè)藏木水電站、在湄公河上游進(jìn)行梯級(jí)水電開(kāi)發(fā)。在我國(guó)的西北地區(qū)，由于氣候干旱，該地區(qū)缺水嚴(yán)重，為了保證本地的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民的生活用水，當(dāng)?shù)卣畬?duì)一些國(guó)際河流的取水量也相對(duì)較大。中國(guó)在跨界水資源開(kāi)發(fā)力度上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于周邊國(guó)家，并且開(kāi)發(fā)的時(shí)間也相對(duì)較早。中國(guó)采取的上述措施引起部分下游國(guó)家高度警惕和擔(dān)憂。

（三）中國(guó)傳統(tǒng)的周邊水外交政策效果有限

中國(guó)在跨界水資源合作、處理跨界水資源問(wèn)題的危機(jī)公關(guān)以及應(yīng)對(duì)外來(lái)壓力中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但中國(guó)水外交仍處于成長(zhǎng)階段，依然沒(méi)能擺脫“防守型”的局限，這種“防守型”的水外交政策屬于典型的事后行為，其有以下三個(gè)方面的缺陷。第一，缺乏目的性。我國(guó)水外交一直被當(dāng)作處理臨時(shí)性突發(fā)事件的途徑，對(duì)水外交的真正內(nèi)涵缺乏理解。由于這種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，我國(guó)水外交沒(méi)能發(fā)揮其在促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定方面的積極職能。第二，實(shí)施主體不明確。由于跨界水資源的開(kāi)發(fā)涉及項(xiàng)目合作、航運(yùn)、引水、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等眾多領(lǐng)域，這就牽涉到國(guó)內(nèi)的外交部、水利部、環(huán)保部和省級(jí)區(qū)域主體等，由于各部門(mén)缺乏明確的分工協(xié)作，使得在處理跨界水資源問(wèn)題時(shí)效率大大降低。第三，缺乏主動(dòng)性。我國(guó)堅(jiān)持獨(dú)立自主地開(kāi)發(fā)境內(nèi)的水資源，也基本將開(kāi)發(fā)和保護(hù)相結(jié)合，但中國(guó)在跨界水資源開(kāi)發(fā)前后較少與下游國(guó)家進(jìn)行密切的溝通和協(xié)商，沒(méi)有重視河流上游的開(kāi)發(fā)可能給下游國(guó)家?guī)?lái)的擔(dān)憂和誤解，以至于在出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí)往往陷入被動(dòng)的局面。在跨界水資源開(kāi)發(fā)利用前通過(guò)積極的水外交活動(dòng)消除可能給下游國(guó)家?guī)?lái)的誤解比在出現(xiàn)爭(zhēng)端后的被動(dòng)應(yīng)對(duì)更加有效。

（四）周邊一些國(guó)家對(duì)中國(guó)的崛起存在誤解和擔(dān)憂

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)防力量的增強(qiáng)，周邊國(guó)家尤其是小國(guó)難免會(huì)感受到來(lái)自大國(guó)的壓力。再加上境外一些國(guó)家和媒體對(duì)“中國(guó)威脅論”的大肆宣揚(yáng)，加深了某些周邊國(guó)家對(duì)中國(guó)的誤解，進(jìn)而擔(dān)心中國(guó)是否會(huì)為了國(guó)家利益而采取過(guò)激的周邊行為。這種擔(dān)憂會(huì)直接反映在跨界水資源問(wèn)題上，他們擔(dān)心中國(guó)是否會(huì)在跨界水資源中實(shí)施“水霸權(quán)”主義，從而危害本國(guó)利益。雖然中國(guó)一直堅(jiān)持“與鄰為善、以鄰為伴”和“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊外交戰(zhàn)略，但是在水資源安全戰(zhàn)略和建立在之上的水外交活動(dòng)一直發(fā)展滯后，加上中國(guó)在水資源開(kāi)發(fā)中與下游國(guó)家缺乏有效溝通，使得中國(guó)在跨界水資源開(kāi)發(fā)利用上的微小舉動(dòng)都會(huì)引起周邊國(guó)家的質(zhì)疑和擔(dān)憂。

（五）區(qū)域外國(guó)家對(duì)地區(qū)事務(wù)的積極介入

出于某種政治意圖和國(guó)際戰(zhàn)略考慮，美國(guó)等西方大國(guó)近年來(lái)紛紛在中國(guó)周邊跨界水資源問(wèn)題上加大介入力度。他們一方面通過(guò)建立一些地區(qū)合作組織和舉辦交流合作會(huì)議幫助流域國(guó)家開(kāi)發(fā)和保護(hù)水資源；另一方面通過(guò)大量的資金和技術(shù)投入獲得流域國(guó)家的支持和信任。這些舉動(dòng)表面上看是保護(hù)流域國(guó)家利益，實(shí)則刻意制造中國(guó)周邊國(guó)家與中國(guó)的分歧，企圖達(dá)到孤立中國(guó)的目的。周邊一些國(guó)家也有意引入外部力量來(lái)牽制中國(guó)，他們認(rèn)為有了國(guó)際社會(huì)的支持，紛紛對(duì)中國(guó)的水資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行批評(píng)指責(zé)，使得中國(guó)與周邊國(guó)家的水資源問(wèn)題更加國(guó)際化和復(fù)雜化。

三、“一帶一路”建設(shè)中的中國(guó)周邊水外交政策建議

相比較于目前的南海島嶼爭(zhēng)端、釣魚(yú)島主權(quán)爭(zhēng)端等，中國(guó)周邊的跨界水資源問(wèn)題顯得相對(duì)緩和，這給我國(guó)通過(guò)水外交途徑化解該類矛盾創(chuàng)造了可能性。中國(guó)要盡快構(gòu)建我國(guó)的周邊水外交體系，通過(guò)明確我國(guó)水外交的目的和實(shí)施主體的責(zé)任分工，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的水外交方式，積極探索水外交實(shí)施的新路徑，與相關(guān)國(guó)家在跨界水資源領(lǐng)域展開(kāi)務(wù)實(shí)有效的合作，從而有效促進(jìn)國(guó)家間關(guān)系的改善，為我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略奠定良好的周邊基礎(chǔ)，也為開(kāi)創(chuàng)我國(guó)周邊外交新局面創(chuàng)造條件。

（一）明確我國(guó)周邊水外交目的：“促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展——維護(hù)周邊關(guān)系穩(wěn)定——配合周邊戰(zhàn)略”

我國(guó)的水外交研究還處于起步階段，對(duì)實(shí)施水外交的目的缺乏系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，很多時(shí)候錯(cuò)誤地認(rèn)為開(kāi)展水外交只是用來(lái)臨時(shí)性的處理糾紛。這種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)使得我國(guó)在出現(xiàn)跨界水資源問(wèn)題時(shí)不能很好地利用水外交途徑化解爭(zhēng)端。所以，中國(guó)要進(jìn)一步明確我國(guó)周邊水外交目的不是臨時(shí)性的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，而是要發(fā)揮其“促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展——維護(hù)周邊關(guān)系穩(wěn)定——配合周邊戰(zhàn)略”的政治經(jīng)濟(jì)目的，要充分發(fā)揮水外交在處理地區(qū)事務(wù)中的積極作用，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“一帶一路”戰(zhàn)略建設(shè)創(chuàng)造良好的周邊環(huán)境。

水資源和能源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的要素，國(guó)際河流的特殊屬性和進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的必然趨勢(shì)使得河流上下游國(guó)家之間難免會(huì)存在利益上的沖突，而對(duì)于擁有“亞洲水塔”之稱的中國(guó)來(lái)說(shuō)，左右著眾多與境外關(guān)聯(lián)的國(guó)際河流，這就需要中國(guó)發(fā)揮水外交的作用，通過(guò)外交磋商、談判和非官方交流合作等途徑消除誤解、化解矛盾，保證我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)的順利進(jìn)行，從而發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。

我國(guó)的“一帶一路”戰(zhàn)略是本著“合作共贏”的理念提出的，其實(shí)施的效果離不開(kāi)周邊國(guó)家的支持，其中政治互信是合作的基礎(chǔ)。由于中國(guó)的崛起和國(guó)際輿論的誤導(dǎo)，使得周邊的一些國(guó)家對(duì)中國(guó)還存在一定程度上的誤解，這影響了中國(guó)周邊戰(zhàn)略的實(shí)施效果。在跨界水資源問(wèn)題上，中國(guó)與周邊國(guó)家的分歧相對(duì)較小，可通過(guò)實(shí)施水外交活動(dòng)化解矛盾，提升合作水平，加深與其他國(guó)家的互信，維護(hù)我國(guó)與周邊國(guó)家間關(guān)系的穩(wěn)定，推動(dòng)我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

（二）明確我國(guó)周邊水外交主體分工：明確主次責(zé)任，連點(diǎn)成線

我國(guó)周邊水外交的開(kāi)展涉及的行為主體眾多，這些行為主體職責(zé)不同、分工各異，如果盲目地介入處理某個(gè)具體跨界水資源問(wèn)題，很可能會(huì)由于分工不明確導(dǎo)致處理效果不明顯。所以，要進(jìn)一步明確相關(guān)主體在跨界水資源問(wèn)題中的責(zé)任，建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)制度，建設(shè)跨界水資源問(wèn)題專家?guī)臁Ｍ饨徊?、水利部、環(huán)境保護(hù)部和相關(guān)地方政府等要定期舉行會(huì)議，研究跨界水資源開(kāi)發(fā)中可能存在的問(wèn)題，并制定相關(guān)預(yù)案，保證在跨界水資源問(wèn)題發(fā)生后能準(zhǔn)確把握事態(tài)發(fā)展，能夠及時(shí)組織相關(guān)部門(mén)和專家進(jìn)行商討、公關(guān)和發(fā)布信息。通過(guò)完善對(duì)周邊水外交實(shí)施主體的分工，明確主次責(zé)任，將各個(gè)孤立的主體連點(diǎn)成線，從而形成全面的應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)。

（三）轉(zhuǎn)變我國(guó)周邊水外交方式：變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)謀劃

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)開(kāi)展周邊水外交的意義認(rèn)識(shí)不足，使得中國(guó)的水外交發(fā)展相對(duì)滯后。中國(guó)的水外交主要以問(wèn)題為導(dǎo)向，一般只在出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí)才會(huì)通過(guò)外交途徑斡旋處理，這種被動(dòng)處理問(wèn)題的方式效果有限。中國(guó)要改變傳統(tǒng)的事后型水外交做法，實(shí)施積極有為的水外交方式。

第一，我國(guó)周邊與中國(guó)存在水資源利益關(guān)聯(lián)的國(guó)家有18個(gè)，分別位于中國(guó)的東北、西北、西南和南部等地區(qū)，這些國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上存在一定的差異，對(duì)跨界水資源的利益訴求也不盡相同。中國(guó)應(yīng)該根據(jù)跨界水資源的地區(qū)分布，將與我國(guó)有跨界水資源聯(lián)系的國(guó)家劃分為若干個(gè)區(qū)域，在區(qū)域框架內(nèi)研究不同國(guó)家對(duì)跨界水資源關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，在充分了解區(qū)域內(nèi)國(guó)家的民族心理、風(fēng)俗習(xí)慣和水資源戰(zhàn)略等問(wèn)題后，實(shí)施有針對(duì)性的水外交活動(dòng)。

第二，中國(guó)要以跨界水資源綜合開(kāi)發(fā)為切入點(diǎn)，把握好自身在資金、技術(shù)和傳統(tǒng)友誼等方面的有利條件，本著互惠互利的原則，在水利水電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、航道運(yùn)輸、水生態(tài)及岸線保護(hù)、周邊流域內(nèi)居民教育與衛(wèi)生等方面展開(kāi)有針對(duì)性的行動(dòng)。這樣可以加強(qiáng)與周邊國(guó)家的交流聯(lián)系，獲得對(duì)方國(guó)家民眾和政府的認(rèn)可和支持。

第三，中國(guó)可與流域國(guó)家共同建立流域開(kāi)發(fā)雙邊或多邊聯(lián)席會(huì)議制度，定期舉行例會(huì)，并在遇到突發(fā)情況時(shí)召開(kāi)緊急會(huì)議，以此作為開(kāi)展合作和處理相關(guān)爭(zhēng)端的平臺(tái)，共同商討水資源經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、水資源安全等方面的議題。在出現(xiàn)內(nèi)部分歧時(shí)，要始終堅(jiān)持將問(wèn)題納入聯(lián)席會(huì)議機(jī)制內(nèi)解決。中國(guó)可建議將“水資源綜合管理”作為聯(lián)席會(huì)議的主題，在河流開(kāi)發(fā)中堅(jiān)持將社會(huì)公正性、經(jīng)濟(jì)有效性和環(huán)境可持續(xù)性三者有機(jī)結(jié)合。為了消除國(guó)家之間在信息發(fā)布上的疑慮，保證信息發(fā)布的權(quán)威性，可以在聯(lián)席會(huì)議制度下設(shè)立相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由成員國(guó)輪流擔(dān)任，相關(guān)人員由成員國(guó)各派專家組成。評(píng)估機(jī)構(gòu)本著客觀公正的原則統(tǒng)一發(fā)布相關(guān)信息，保證信息被各國(guó)普遍接受和認(rèn)可。

第四，在區(qū)域水資源合作中，要積極主導(dǎo)規(guī)則的制定。就目前的國(guó)際水資源問(wèn)題來(lái)說(shuō)，沖突與合作并存，其最終是否會(huì)走向合作，需要有科學(xué)合理的機(jī)制和切實(shí)可行的規(guī)則來(lái)約束各方。所以在未來(lái)的水資源合作中，中國(guó)應(yīng)注重規(guī)則制定和機(jī)制創(chuàng)設(shè)，以此實(shí)現(xiàn)在區(qū)域水資源合作中的主動(dòng)權(quán)，將區(qū)域問(wèn)題納入地區(qū)和制度層面解決，防止地區(qū)問(wèn)題復(fù)雜化和國(guó)際化。

（四）探索我國(guó)周邊水外交新路徑：建立與周邊國(guó)家的跨界水資源合作利益共同體

國(guó)家之間的分歧和質(zhì)疑是跨界水資源利益共同體建設(shè)的難點(diǎn)，而消除分歧、增加互信是利益共同體建設(shè)的起點(diǎn)，只有通過(guò)博弈妥協(xié)實(shí)現(xiàn)利益捆綁，才是跨界水資源利益共同體建設(shè)的有效途徑和最終目的。中國(guó)要充分利用好與周邊國(guó)家在水資源開(kāi)發(fā)、水生態(tài)保護(hù)、水資源管理和地區(qū)發(fā)展等方面的利益交匯點(diǎn)，共同建設(shè)跨界水資源合作利益共同體。

跨界水資源利益共同體建設(shè)要充分考慮不同國(guó)家在水資源上的特殊利益需求，通過(guò)各發(fā)起國(guó)對(duì)利益共同體建設(shè)實(shí)施原則和目標(biāo)進(jìn)行充分商討，確定其建設(shè)主旨，從而更好地為各國(guó)所接受。中國(guó)在跨界水資源合作利益共同體建設(shè)中要發(fā)揮積極的建設(shè)性作用，同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)發(fā)起國(guó)各自在資源、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，注重將水資源綜合管理與水項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)行有機(jī)捆綁，倡導(dǎo)對(duì)于多方共同參與的水項(xiàng)目要按比例提取相應(yīng)的水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)費(fèi)用和水資源合作利益共同體建設(shè)基金。

中國(guó)與周邊國(guó)家要以水資源合作利益共同體建設(shè)為契機(jī)，加深在日常政治經(jīng)貿(mào)和文化交流中的合作，倡導(dǎo)樹(shù)立“合作共贏”的水資源合作利益共同體意識(shí)，進(jìn)一步提升參與國(guó)的融合度并最終形成高效運(yùn)轉(zhuǎn)的跨界水資源合作利益共同體。該共同體的形成不僅能有效打消中國(guó)周邊國(guó)家對(duì)中國(guó)水資源開(kāi)發(fā)上的誤解，提升整個(gè)流域的開(kāi)發(fā)層次和水平，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，更為中國(guó)“一帶一路”建設(shè)提供良好的周邊環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)中國(guó)同周邊國(guó)家的“命運(yùn)共同體”建設(shè)。

四、 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)與周邊國(guó)家在跨界水資源問(wèn)題上能否得到合理有效的解決，直接關(guān)系到中國(guó)近1/3國(guó)土的可持續(xù)發(fā)展，影響著中國(guó)與“一帶一路”建設(shè)相關(guān)聯(lián)的東南亞、中亞等國(guó)家的交流與合作。雖然目前中國(guó)與周邊國(guó)家在跨界水資源問(wèn)題上的分歧并沒(méi)有激化，但是其存在的復(fù)雜化趨勢(shì)，以及對(duì)中國(guó)“一帶一路”建設(shè)可能帶來(lái)的負(fù)面影響不容忽視。為了避免中國(guó)同周邊國(guó)家在跨界水資源問(wèn)題上的零和博弈，中國(guó)要盡快構(gòu)建我國(guó)周邊水外交體系，堅(jiān)持以“合作共贏”的外交理念與周邊國(guó)家構(gòu)建水資源利益共同體。通過(guò)跨界水資源問(wèn)題的解決，加深與周邊國(guó)家政治互信，維護(hù)周邊關(guān)系穩(wěn)定，從而推動(dòng)“一帶一路”戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

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（責(zé)任編輯：崔建樹(shù)）