地方院校突發(fā)事件應急管理體系構建研究

黃藍

摘 要：各類突發(fā)事件是影響地方院校安全穩(wěn)定的主要因素，應急管理體系是地方高校安全、穩(wěn)定與和諧的安全閥和有力保障。而我國地方院校的應急管理體系建設尚處于起步階段，應急管理體系存在諸多問題，如預警系統(tǒng)不完善，應急組織體系不健全、綜合協(xié)調能力弱，應急管理缺乏保障，應急管理培訓工作開展不到位等，必須從組織機構、預警預防、應急保障、法規(guī)建設、應急教育等多方面加強和改進地方院校應急管理體系，才能維護地方院校的安全穩(wěn)定與和諧。

關鍵詞：地方院校；應急體系；預警預防；應急教育

一、地方院校突發(fā)事件應急管理存在的主要問題

1、預防預警系統(tǒng)存在漏洞。地方院校應急管理的普遍現(xiàn)狀是重應急處理輕預防、預警及預控，這是目前地方院校應急管理的通病。雖然少數(shù)高校建立了突發(fā)事件預防預警系統(tǒng)，但還處于初級階段。例如設置突發(fā)事件監(jiān)測系統(tǒng)，形式的成分多于實質性的舉措與防范對策，未能將預警管理真正落實到學生主體，預防預警難以收到實效。近幾年來，地方院校學生由于心理危機自殺、事故災難、突發(fā)公共事件、自然災害等死亡的人數(shù)逐年增多，這就要求地方院校必須加強對突發(fā)事件隱患信息的監(jiān)測、預控和排查。然而現(xiàn)在高校預防預警反饋渠道不暢，大學生難以及時將意見和建議反饋到高校決策層。再加上缺乏識別、預警預報系統(tǒng)，就不能及時、準確地對高校危機風險源、危機征兆進行監(jiān)測預警，這樣就難以有效規(guī)避、縮減和徐緩地方院校突發(fā)事件，把高校公共危機危害、損害降到最低。另外，地方院校突發(fā)事件應急預案不健全，可操作性差。在突發(fā)事件的防范過程中，制定應對各類突發(fā)事件的工作預案是應急管理最重要的一環(huán)。但是，目前地方院校普遍缺乏突發(fā)事件應急管理的總體預案、專項預案，尤其是缺乏綜合性預案。以梧州某學院為例，在應急預案方面，尚缺乏地方院?！锻话l(fā)事件預防與處置工作總體預案》和《大學預防和處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件綜合預案》，目前非常缺乏《大學處置群體性突發(fā)事件工作預案》、《食物中毒防范與處置工作預案》、《禽流感H7N9防控預案》、《火災事故防控預案》、《大學生溺水身亡防控預案》和《大學突發(fā)事件信息發(fā)布與披露工作預案》等專項工作預案。在2012年這短短的下半年中就發(fā)生了兩起重大人員傷亡事件，一起是學生溺水事件，另一起是學生自殺事件，在這兩起事件中學校在應急管理預防預警方面還做得很不夠，未能做到及時監(jiān)控和預防，如果在學生自殺前，有專門的信息監(jiān)測與預控，關注并及時向老師或有關部門反映，而有關部門能夠引起重視，及時采取措施可能悲劇就不會發(fā)生了。因此地方院校在突發(fā)事件預防預警系統(tǒng)方面還存在很多漏洞，亟待解決。否則只能是事件發(fā)生后進行亡羊補牢，痛心疾首。

2、應急管理組織體系不夠完善，綜合協(xié)調力較弱。地方高校設置專門的應急管理機構的最大好處是，危機一旦發(fā)生，便能啟動緊急程序，各相關機構和人員能夠及時應急響應，按照既定程序，各司其職，做好分內工作，以化解突發(fā)事件并消除危機。然而現(xiàn)在的地方院校應急管理組織機構要不就是沒有設立，要不就是不健全（沒有建立指揮決策機構、支持保障中心、媒體和信息管理部門、公共服務部門等），職能難以發(fā)揮，綜合協(xié)調能力較弱。由于沒有設立應急管理常設機構，使得應急管理政出多門，投資分散，指揮混亂，聯(lián)動、互動困難，高校突發(fā)事件難以有效應對與處置。因為臨時性的松散應急工作小組，專業(yè)化水平不高。而且由于不是常設機構，在人員構成、工作內容、管理制度建設上不具有穩(wěn)定性與延續(xù)性，難以擔當大任。而且突發(fā)事件發(fā)生時臨時成立的應急工作小組在處理突發(fā)事件時成本普遍很高，內外協(xié)調與信息溝通難，往往錯失突發(fā)事件處置良機。同時，這些臨時的應急工作小組大都是針對火災事故的、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的，對其它類型的高校突發(fā)公共事件，諸如大學生心理危機、交通事故、學術腐敗、群體性突發(fā)事件等，則不一定會成立專門的機構去處理。由于地方院校突發(fā)事件應急組織體系缺乏常設性的綜合協(xié)調與決策機構及專門的職能部門，使得地方院校應急處置突發(fā)公共事件的綜合協(xié)調能力大打折扣。

3、經(jīng)費投入不足，基礎薄弱，應急保障難形成體系。地方院校應急保障包括資金支持和物質保障。具體包括人力、財力、物質、技術、通信等方面。其中資金保障是重點。因為地方院校應急保障體系的構建與完善在很大程度上依賴于資金的保障與管理成效。第一，由于應急管理體系建設不是高校的中心工作與重點，再加上地方院校教育經(jīng)費非常有限，獲得國家和上級政府應急管理專項資金補助非常困難，所以地方院校普遍缺乏資金去建立應急管理信息交流、資源共享平臺；由于沒有專項應急資金，物質上難以持續(xù)保障，例如地方院校普遍沒有建立突發(fā)事件的應急物質貯備庫（如救生包、醫(yī)藥器材、救生動力工具、飲用水、食物、帳篷、應急燈、防疫應急物質等等），一旦發(fā)生突發(fā)事件，無法積極應對。第二，地方院校教育經(jīng)費本身先天就不足，后天畸形——太著重于基礎設施的建設，在高校硬件方面的建設花費了大量的錢財，因而缺少必要的資金投入到突發(fā)事件的應急管理研究與專業(yè)應急隊伍的培養(yǎng)以及應急技術保障維護中，軟件也跟不上。以梧州某學院為例，由于梧州某學院是在開鑿山丘的基礎上建起來的，因此得花費大量的人力、物力、財力去開山建房，為了完善學院的基礎設施建設，學院將大部分的錢都用于這方面，忽略了軟件方面的建設——突發(fā)事件預警信息交流平臺建設，應急物質保障、技術保障、突發(fā)事件應急管理的宣傳教育等等。隨著不斷的擴招及社會化的后勤管理，學院面臨的不穩(wěn)定的內外因素越來越多，突發(fā)事件時有發(fā)生，如2005年和2008年的梧州某學院洪水，2006年的暴雨導致的滑坡和泥石流地質災害事件。另外溺水、交通事故不少，由此，學生人身傷亡事件屢見不鮮。應急缺乏保障資金，應急基礎設施建設不夠先進進而大大降低了高校突發(fā)事件的應急管理水平。資金的短缺是構建地方院校突發(fā)事件應急保障體系的最大障礙之一。

4、高校應急管理法規(guī)缺失、缺漏，易造成善后處置的后遺癥。應急管理各個層次的法律和制度，為應急管理提供了全方位的制度保障。法律制度是進行高校應急管理的最有效辦法。依靠法律處理高校突發(fā)性公共事件，是當今世界各國的通行有效做法和主要手段。由于我國高校應急管理立法跟不上，法規(guī)缺失、缺漏，這是高校處置突發(fā)事件進入怪圈的根源之一。目前我國未有一部專門應對高校突發(fā)性事件的法規(guī)——《高校突發(fā)事件應對法》，隨著高校突發(fā)事件日益增多，危害與損失越來越大，由于無法可依，地方院校處理突發(fā)事件時普遍感到無所適從，難以適應復雜的外部環(huán)境?，F(xiàn)在雖有《高等教育法》、《未成年人保護法》、《學生傷害事故處理辦法》等，但卻未涵蓋所有突發(fā)事件的領域、類型與級別，應對單一災種的突發(fā)事故尚且比較吃力，更別說應對多災種、衍生、次生的復雜點的突發(fā)事件了。而且《高等教育法》、《民法通則》、《刑法》等也沒有就如何應對高校的突發(fā)事件作出周密而嚴格的規(guī)定，如高校學術腐敗事件、高校問題學生的管教沖突，災害事故中的人身傷亡，學生自殺而引起的群體性事件等，教育主管者、高校、輔導員和老師應承擔什么樣的行政責任和刑事責任，這些方面在法律上還沒有定論，而且上述法規(guī)在處置突發(fā)事件時尚有很多缺失、漏洞和空白。由于整體上缺乏法規(guī)保障，當突發(fā)事件發(fā)生時，一些地方院校往往采取臨時性的手段和措施來處置高校突發(fā)事件，有可能使問題變得越來越嚴重，甚至留下后遺癥。處置高校突發(fā)事件的法規(guī)體系薄弱是目前我國高校的通病，地方院校存在的問題更加嚴重，暴露出來的問題更加形式多樣。有法律方面的空白，處置突發(fā)事件無法可依、無可奈何的尷尬；有法律的形同虛設，在應急管理中根本不落實、不執(zhí)行的問題；也有法規(guī)缺失、缺漏或者程序制定不合理，制度設施不完善不配套，而變通或者為我所用的問題，突發(fā)事件處置中并沒有以人為本，等等。一些地方院校將應急管理簡單地理解為應急處理，臨時簡單地制定一些處理流程，面對棘手的突發(fā)事件，尤其是一些次生災害、衍生災害，采取一些缺乏法律依據(jù)的處置手段，難免造成處置效果不理想，容易形成善后處理的遺留問題與后遺癥。

5、地方院校危機教育理念、方式滯后，應急培訓開展不到位。地方院校應急管理工作應該是兩條腿走路，一方面是應急預案體系的建立，另一方面就是應急管理培訓工作的開展與演練。目前，有的地方院校突發(fā)事件應急預案已經(jīng)初步建立，是否有效運行就成了其應急管理成敗的關鍵。執(zhí)行應急預案處理突發(fā)公共事件的主力軍是普通師生員工，師生員工安全意識、安全操作水平成了應急管理的基石。筆者在梧州某學院師生中隨機發(fā)放調查問卷200份，收回有效問卷200份。根據(jù)調查結果分析，有26人（約占13﹪）沒聽說過高校突發(fā)事件，27人（約占13.5﹪）表示知道一般的急救知識。有46人（約占23﹪）不清楚學院應急設施的放置位置和使用方法。高達172人（占百分之86﹪）不了解學院處理突發(fā)事件的相關部門。對我院大學生突發(fā)事件的態(tài)度及知識需求情況調查表顯示，在遭遇校園突發(fā)事件時，能夠冷靜自救的占24﹪（48人），不知所措的占了47﹪（94人）。其余的皆表示等待學校安排或進行求救。在我院開展應急訓練的頻率調查表中，選擇經(jīng)常應急訓練的僅占5﹪，偶偶占62﹪，很少占27﹪，沒有應急訓練的占6﹪。其中有132人表示我院沒有定期宣傳應急管理的相關知識，全部的人認為我院公共危機教育理念、方式滯后。在參加調查的200人中，105人認為有必要安排應急管理培訓課程，然而只有14人有收集安全常識的習慣，主要是通過學校宣傳欄、老師講解和媒體報道。這些數(shù)據(jù)顯示：一是地方院校的安全教育與學生的安全常識需求脫鉤，二是學生的應急管理教育知識是被動式需求。學生的危機意識比較薄弱。高校突發(fā)事件應急培訓針對性不強，培訓質量有待進一步提高。當前，應急管理培訓多以課堂教學、理論灌輸為主，缺少必要的案例剖析和互動。地方院校應急管理培訓走過場，為了培訓而培訓，對開展培訓缺乏充分的前期調研，沒有真正按照地方院校需求、學員需要和各類突發(fā)事件的特點優(yōu)化培訓方案，培訓缺乏針對性與實效性。地方院校沒有應急培訓計劃，更沒有從應急管理人員、預案編制人員到應急救援隊伍分層次、按類別組織培訓。師生員工缺乏良好的應急教育和防災演練。由于應急教育與培訓工作跟不上，當突發(fā)事件爆發(fā)時，校內師生就不懂得如何進行逃生，互救互助；而地方院校管理者由于專業(yè)培訓不夠，就不懂得如何組織人員安全撤離現(xiàn)場，如何開展施救，如何應對媒體，如何調度物資等等，從而造成公共危機應對的較大被動性與無效性。

二、完善地方院校應急管理體系的對策與建議

1、建立反應靈敏、運轉高效的高校應急管理組織體系。建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分工合作、反應靈敏、運轉高校的應急管理體系，有利于集中資源，協(xié)調配合以快速有效地應對突發(fā)事件。地方院校應急管理組織體系主要指主管地方院校公共安全事務、直接負責突發(fā)事件的防范、危機監(jiān)測和危機控制處理的主要職能部門、機構或體系。具體包括領導指揮機構、輔助決策機構（應急管理專家顧問和信息服務機構）、執(zhí)行機構（包括醫(yī)療救護、教學管理、學生管理、安全保衛(wèi)、宣傳與培訓等機構與人員）、保障機構（包括應急物質儲備、后勤保障、財務保障等機構與人員）。高校突發(fā)事件應急指揮機構是高校應急管理體系的核心和決策層。一般由地方高校黨委書記擔任組長，分管高校安全工作的校領導擔任副組長，相關職能部門的主要負責人擔任成員。應急管理辦公室是地方院校應急管理的常設機構，應急管理領導指揮部門全面負責處置地方高校各類突發(fā)公共事件的應急響應與組織指揮；協(xié)調高校內外關系與資源；編制高校應急管理規(guī)劃與預案，負責配備有關專家和經(jīng)費保障等。應急管理綜合辦公室負責高校突發(fā)事件的信息匯總和報送、輿情分析、綜合協(xié)調、突發(fā)事件的監(jiān)測與反饋、預報、預警、處置與善后等，提出處理各類突發(fā)事件的具體措施；對應急執(zhí)行部門（信息宣傳部、保衛(wèi)處、教務處、學工處、團委等），咨詢參謀部門（信息技術中心、專家隊伍等），保障與輔助管理部門（后勤綜合管理處、校醫(yī)院、計劃財務處、教工組織和學生志愿者組織與團體、學生會等），以及由校紀檢組成的監(jiān)督管理部門進行統(tǒng)籌管理，督導、檢查、落實突發(fā)事件應急處理工作的情況。各職能機構各司其責，權限分明。例如應急執(zhí)行部門中的保衛(wèi)處需負責對潛在威脅的危險源、預警區(qū)進行管理，負責突發(fā)事件現(xiàn)場及善后安全工作的總體指揮與各項安全維護工作的協(xié)調等。信息宣傳部門負責校內外突發(fā)事件的信息披露與發(fā)布，肩負高校新聞發(fā)言人的職責等等。建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、反應靈敏、運轉高校、協(xié)調的地方院校應急管理組織體系，是應對高校突發(fā)事件的關鍵環(huán)節(jié)和重要支撐。

2、完善地方院校突發(fā)事件預防預警體系，防范于未然。首先是建立突發(fā)事件問題學生識別監(jiān)測系統(tǒng)。地方院校必須加強突發(fā)事件的信息情報工作，構建縱橫交錯、上下貫通的靈敏的應急監(jiān)測系統(tǒng)。從高校應急管理機構到院系再深入到各個專業(yè)，各個班，各個宿舍乃至各個具體的學生中，對網(wǎng)絡成癮學生、學業(yè)困難學生、輕度心理疾病學生、受處分學生、就業(yè)困難學生、目前休學在家的學生、家庭遭遇重大變故學生、少數(shù)民族學生、留學生、港澳臺學生等十類特殊群體學生要全面排查摸底，建立動態(tài)的跟蹤監(jiān)測數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，隨時監(jiān)測高校管理體系上的各個環(huán)節(jié)與問題，搜集各個方面的危機源信息，通過建立問題學生監(jiān)測系統(tǒng)，及時收集他們的意見或建議，增加突發(fā)事件信息來源，加強問題與心理危機信息的分析、整理、辨別、研判、反饋及傳遞，以便更好地改進應急管理工作。例如通過心理健康咨詢中心工作人員反饋問題學生信息，各學院分管學生工作的黨委副書記、團委和學工處老師、專職（兼職）輔導員、學生黨員干部等基層信息員收集突發(fā)事件信息，確保學生群體當中的心理危機信息、危機征兆信息快速、及時地傳遞，加強預警信息的甄別與預報。其次是編制高校突發(fā)事件管理工作綜合預案和專項預案，尤其是綜合預案，建立事故災難預防預控體系。要進一步加強應急預案的制定、修訂與完善，尤其要對于一些易發(fā)、多發(fā)、危害大的突發(fā)事件，比如地震、火災、洪水、食物中毒、傳染病、重大交通事故人身傷害等等，制定切實可行的應急預案，并狠抓落實，建立綜合預防體系。尤其要注重心理健康教育，建立校園突發(fā)事件安全網(wǎng)，一旦發(fā)現(xiàn)危機征兆，及時預報預警與預控，立即派調解員、心理咨詢師、撲火隊員、專業(yè)醫(yī)生、宣講員、安全監(jiān)督員及專業(yè)隊伍等進行前期預報與預控，將問題消滅在萌芽狀態(tài)、處置在可控范圍內。

3、加強地方院校突發(fā)事件應急保障體系建設。應急保障主要涵蓋人、財、物和技術四個方面。當前主要是搞好高校應急人力保障和資金保障。應急人力保障主要是培養(yǎng)高校應急管理人才和專業(yè)應急隊伍，建立和借助應急專家隊伍，加強高校志愿者應急隊伍建設，來提高應急管理的能力。應急資金保障主要指建立突發(fā)事件專項保障資金，為高校突發(fā)事件預防與處置等提供財政保障。建議地方院校把應急資金列入學校財政預算，每年在制定財政預算時預留出處理突發(fā)性事件的專項經(jīng)費。這部分資金不能被其他類別的資金所挪用，也不可以將其列為空頭支票。而專項保障資金的額度、用途及最終去向每年必須加入年度預算和年度花銷審計中去，務必使專項資金的流動透明化。并且建立相對應的資金追查監(jiān)督制度，來規(guī)范學校對于這部分資金的用途。由于地方院校建設資金非常緊缺，當應急保障資金仍然不足時，地方院?？衫米陨韮?yōu)勢，向優(yōu)秀校友、合作單位等募集資金。財政資金和籌集的資金可以用于兩方面的建設：應急項目建設資金用于高校突發(fā)事件應急設施、技術平臺的建設、應急活動項目的開展、培養(yǎng)應急方面的專業(yè)人才、應急專家的聘用費用、應急物質的儲備庫建設；應急準備資金用于日常應急情況下的應急隊伍啟動，應急指揮協(xié)調動員，應急常設機構日常運轉，現(xiàn)場救援，應急生產(chǎn)啟動、應急物資裝備采購、應急物資調運所必須的費用，借調非高校設施設備的費用，對受傷人員的治療、生活救濟補助等等。加強地方院校應急保障體系建設，為高校應對突發(fā)事件提供了物資基礎和人力保障。

4、完善高校應急管理法規(guī)體系。目前適用于地方院校的應急管理法規(guī)有《突發(fā)事件應對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》、《學校食堂與學生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》、《食物中毒事故處理辦法》以及教育部頒發(fā)的《學生傷害事故處理辦法》、衛(wèi)生部頒發(fā)的《學校食物中毒事故行政責任追究暫行處理辦法》、《政府信息公開條例》等。目前地方院校突發(fā)事件應急法規(guī)呈現(xiàn)出多頭分散立法，系統(tǒng)性不夠；應急法制協(xié)調性有待加強；立法層次相對較低、應急法制嚴密性、前瞻性、實效性有待提升。具體從立法內容來看，地方院校突發(fā)事件應急法律制度存在條文簡單、內容粗略、結構不合理、可操作性差、各類應急法律、法規(guī)不協(xié)調等缺陷，對地方院校突發(fā)事件的預防、處置與應對十分不利。完善高校突發(fā)事件應急立法的路徑選擇有兩條。一借鑒國外高校突發(fā)事件應急管理立法的有益經(jīng)驗和成功做法，將一些行之有效的理念與制度移植、改造與借用過來，完善我國的高校突發(fā)事件應急管理法規(guī)體系。二及時總結新鮮的實踐經(jīng)驗，將行之有效的辦法、制度以立法的形式固定下來并加以發(fā)展。通過對各單行應急法中具有普遍性的原則、原理、制度等進行科學研究，對基本問題達成共識，加強配套制度建設，建立內在統(tǒng)一、體系完整、內容科學、配套有力的高校應急管理法規(guī)體系。當然地方院校突發(fā)事件既帶有一般公共突發(fā)事件的特點，又具有自身的獨特性。因此，地方院校突發(fā)事件應急管理既要遵循一般公共突發(fā)事件應急法的規(guī)定，又應遵循特殊的法律原則與規(guī)定。因此當前應優(yōu)先出臺《高校突發(fā)事件應急處置辦法》，詳細研究、分析、界定高校突發(fā)事件的各種類型、級別與演化趨勢并針對這些突發(fā)事件制定相應的應急預案、處置辦法與配套制度。邊實踐邊摸索與實驗，及時總結成功經(jīng)驗，加以推廣與應用，待社會各方面條件成熟后可以頒布《中華人民共和國高校突發(fā)事件應對法》。以此基本法為基礎，單項法規(guī)、地方性行政規(guī)章為配套補充，逐步健全完善高校突發(fā)事件應急管理法規(guī)體系。

5、加強公共危機教育體系建設，讓更多的師生掌握救災及自救的知識和技能。通過加強高校公共危機教育，建立應急培訓規(guī)劃、應急培訓機構、應急培訓體系，通過高校突發(fā)事件應急培訓演練來提高地方院校管理者、全體師生和教職員工的危機意識，通過對地方院校全體人員危機意識的灌輸，提高師生應對危機的能力。而良好的危機意識和應急救生技能離不開良好的應急教育和防災演練。定期組織全員參與的地方院校突發(fā)事件應急管理預案演習，增強高校應急機構對突發(fā)事件的預報、預控與處置能力。地方院校須極為重視應急教育工作，通過各種方式進行突發(fā)事件宣傳教育活動，讓自救和緊急應急管理新理念深入人心。因為公共危機教育的普及有利于高校應急管理整體水平的提高。公共危機教育重點工作應該是實戰(zhàn)演練，離開實戰(zhàn)演練，都是花架子，好看不中用。針對地方院校多發(fā)、易發(fā)、危害大的突發(fā)事件，每年進行一次全校范圍的突發(fā)事件應急管理演練，這有利于檢驗決策人員和參與人員的應急能力、各項支撐條件的保障能力。當前的重點是逐步使大學生能訓練有素地應對各類高校突發(fā)事件，這是公共危機教育的落腳點與歸屬。因此特別要對大學生進行安全文化教育，增強抗災救災的意識，做到聽從指揮，臨危不亂。更高的要求就是普及救災和自救知識，讓他們掌握更多的救災與自救知識與技能，做到突發(fā)事件面前從容應對。除此之外，地方院校所有輔導員都需接受過專門的校園危機預警與應對突發(fā)事件能力訓練；地方院校醫(yī)院工作人員需推行突發(fā)事件人員傷亡急救證培訓，地方院校的管理者也要參加應急管理的專業(yè)培訓，以此來提高他們處置突發(fā)事件的應急管理能力。

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