國際法與國際政治視角下的難民保護困境

武文揚

國際法與國際政治視角下的難民保護困境

武文揚

2015年爆發(fā)的歐洲難民危機在2016年持續(xù)發(fā)酵，成為世界關(guān)注的一大焦點。歐洲難民危機背后浮現(xiàn)的是國際社會長期存在的難民保護問題，包括有關(guān)難民身份甄別的分歧、臨時保護落實方面的困境，以及國際社會有效合作機制的缺失。難民問題是長期困擾許多國家的難題，涉及其國內(nèi)政治、經(jīng)濟、法律、社會保障、國家安全及對外關(guān)系等方方面面。難民危機的應(yīng)對需各國建立并完善與難民相關(guān)的法律體系和應(yīng)急機制，加強區(qū)域和全球?qū)用娴膰H合作，合力消除難民產(chǎn)生的根源。

歐洲難民危機 難民甄別 臨時保護 國際難民保護

[作者介紹] 武文揚，中國社會科學(xué)院研究生院法學(xué)系博士生，主要從事國際人權(quán)法方面的研究。

難民問題是歐洲國家長期面臨的問題之一，但2015年的歐洲難民危機無論從規(guī)模上還是影響力上都超出了歐洲國家的預(yù)期。根據(jù)聯(lián)合國難民署的統(tǒng)計，2015年有超過100萬人跨越地中海抵達(dá)歐洲, 死亡和失蹤人數(shù)接近3800人，創(chuàng)下歷史新高。*UNHCR，“Regional Refugee and Migrant Response Plan for Europe”，http://data.unhcr.org/mediterranean/regional.php.(上網(wǎng)時間：2016年1月29日)本文將以此次歐洲難民危機為切入點，分析國際難民保護所面臨的三大困境，即難民定義和甄別標(biāo)準(zhǔn)上的困境，實施臨時保護的困境，以及在難民問題上缺乏有效國際合作機制的困境。對這三大困境的深入探討將有助于國際社會更好地應(yīng)對當(dāng)下或未來可能發(fā)生的難民危機。

一、難民甄別的困境

關(guān)于“難民”的定義，國際社會已達(dá)成一定程度的基本共識，但當(dāng)大量難民涌入邊境，即便是有著相對成熟甄別體系的歐洲國家，也變得應(yīng)接不暇。在2015年有126萬人向歐洲提出避難申請，比往年增加一倍多，其中向德國提交申請的就超過了44萬，而芬蘭作為避難人數(shù)增幅最大的國家，2015年的申請增幅更是高達(dá)822%。*Peter Yeung，“Asylum Seeker Applications in Europe Double to Record 1.2 Million”， March 7，2016，http://www.independent.co.uk/news/world/europe/asylum-seeker-applications-refugee-2015-migrant-crisis-a6915681.html. (上網(wǎng)時間：2016年4月10日)在這些申請中，被最終認(rèn)定為難民的將只是少數(shù)一部分。面對眾多申請，一國用什么標(biāo)準(zhǔn)來決定是否賦予申請者難民地位，這在學(xué)術(shù)層面和政策層面都存在很大爭議。

要獲得難民地位并得到相應(yīng)的國際保護，申請人通常需經(jīng)過難民甄別這一關(guān)(Refugee Status Determination，簡稱RSD)?！半y民甄別”是指通過審查來確定一個已提交難民地位申請，或者以其他方式表達(dá)需要國際保護意愿的人，是否確實符合難民標(biāo)準(zhǔn)。*劉國福：《國際難民法》，世界知識出版社，2014年，第187頁。難民甄別主要是由被申請國政府負(fù)責(zé)，但也可由聯(lián)合國難民署認(rèn)定。如被申請國是1951年《關(guān)于難民地位公約》和1967年《關(guān)于難民地位的議定書》的締約國，那么其甄別標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合這兩個重要的國際法律文件。被這些締約國賦予難民地位的人被稱作“公約難民”(convention refugee)。而經(jīng)聯(lián)合國難民署甄別并賦予難民地位的人被稱作“章程難民”(mandate refugee)。無論是哪種甄別，都首先涉及到難民的定義。1951年公約及其議定書提供了現(xiàn)有難民定義的基礎(chǔ)，但此定義也有其局限性，給難民甄別帶來困境。

第一，公約對難民的定義偏于狹窄。根據(jù)1951年難民地位公約，難民僅指“由于1951年1月1日以前在歐洲發(fā)生的事情”而“有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解(而遭迫害)的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人”。*1951年《關(guān)于難民地位公約》第1條。1967年的難民地位議定書取消了以上定義中的時間和地域限制，但并未做其他擴展。

鑒于此公約的定義范圍已不能完全適應(yīng)國際難民問題的發(fā)展，一些區(qū)域性文件對難民的定義進行了擴展。如根據(jù)《關(guān)于非洲難民問題某些特定方面的公約》，“難民”一詞也適用于受外來侵略，或原住國公共秩序受到嚴(yán)重擾亂等原因而避難的人。*1969年《關(guān)于非洲難民問題某些特定方面的公約》第1條。拉丁美洲的《卡塔赫納難民宣言》對難民的定義也做了顯著的擴展，“普遍暴力、外國侵略、國內(nèi)沖突、大規(guī)模侵犯人權(quán)行為或嚴(yán)重擾亂公共秩序”等情況都成為可產(chǎn)生難民的原因。*1984年《卡塔赫納難民宣言》第三部分第3條。2004年歐盟理事會通過《歐盟關(guān)于給予第三國公民或無國籍人難民或者需要國際保護者資格和身份及其保護內(nèi)容的最低標(biāo)準(zhǔn)指令》(簡稱《歐洲難民保護指令》)，對難民的主體等方面進行了擴展，還對那些雖不符合難民定義，卻遭受或可能遭受“嚴(yán)重危害”行為的人員給予輔助性保護。*2004年《歐盟關(guān)于給予第三國公民或無國籍人難民或者需要國際保護者資格和身份及其保護內(nèi)容的最低標(biāo)準(zhǔn)指令》第2條。以上區(qū)域性文件對擴展難民定義雖然產(chǎn)生了積極的影響，但其影響力仍受到不同因素的限制，如《卡塔赫納難民宣言》作為宣言并無約束力，而歐盟的“指令”也無直接執(zhí)行力，其落實的自主權(quán)仍屬于各個國家。

在聯(lián)合國難民署方面，《聯(lián)合國難民署章程》對難民的定義與1951年《關(guān)于難民地位公約》中的定義并無大的差別，但實踐中其對難民的定義早已超過了章程的范圍。這主要是迫于大規(guī)模的難民危機，加之人道主義的考慮。*Goodwin-Gill and McAdam，The Refugee in International Law， Oxford University Press， 2007， p.23.現(xiàn)在聯(lián)合國難民署關(guān)注保護的人群包括1951年公約及其議定書所定義的難民、《關(guān)于非洲難民問題某些特定方面的公約》和《卡塔赫納難民宣言》定義的難民、臨時保護者、無國籍人、國內(nèi)流離失所者、尋求庇護者等。*劉國福：《國際難民法》，世界知識出版社，2014年，第50頁。雖然聯(lián)合國難民署在此方面的推動作用毋庸置疑，但其同樣無權(quán)干涉各國對難民的定義。

可見，雖然難民的定義在聯(lián)合國難民署和不同區(qū)域性文件中都已得到擴展，但各國卻對統(tǒng)一擴展1951年難民地位公約中的難民定義猶豫不決，甚至抱抵觸態(tài)度。事實上，早在1986年，聯(lián)合國難民署就表示1951年難民地位公約及其議定書的定義已不符合形勢發(fā)展，但應(yīng)聲寥寥。而且值得關(guān)注的是，1951年難民地位公約至今雖有145個締約國，但仍有些國家未加入，不受此公約對難民定義的約束。*The United Nations，“United Nations Treaty Collection”， https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=V-2&chapter=5&Temp=mtdsg2&lang=en. (上網(wǎng)時間：2016年4月5日)這使得很多實際需要幫助的人群無法納入“難民”的定義范圍，而被定性成“非法移民”或“偷渡者”。

第二，公約的難民定義模糊，各國的難民甄別標(biāo)準(zhǔn)不同。難民地位公約及議定書雖然提供了難民的定義，卻并未給出具體的難民甄別標(biāo)準(zhǔn)。因此，各國可根據(jù)1951年公約、1967年議定書和1979年的《難民地位甄別程序與標(biāo)準(zhǔn)手冊》來自行解釋定義中的用詞，制定各自的甄別標(biāo)準(zhǔn)。由此帶來的結(jié)果是，各國甄別標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，對定義用詞的解釋也時常存在分歧，這種差異不僅可能削弱公約和議定書的效力，也會造成難民大量涌向甄別標(biāo)準(zhǔn)相對寬松的國家。*Erika Feller，Volker Turk， Frances Nicholson，Refugee Protection in International Law， Cambridge University Press，2003，p.165.例如，根據(jù)難民地位公約及其議定書所給出的“難民”定義，“畏懼被迫害”是難民的核心特征，但對“迫害”(prosecution)卻一直沒有統(tǒng)一的解釋，各國在司法實踐上也是標(biāo)準(zhǔn)不一。另一個頗受爭議的措辭是“有正當(dāng)理由畏懼被迫害”(well-founded fear)。通常認(rèn)為，這個措辭包含了兩方面的條件，即一方面是客觀上確實存在已發(fā)生或可能發(fā)生的迫害，另一方面是主觀上受害人因迫害而感到恐懼。但在具體做出判斷時，此標(biāo)準(zhǔn)仍然存在諸多模糊性。比如，多大的可能性才算“可能發(fā)生”的迫害，主觀上的恐懼將如何衡量和證明。有學(xué)者甚至質(zhì)疑主觀審查的意義，并認(rèn)為公約的初衷并非是要審查受害者心里的感受。*James C. Hathaway，William S. Hicks，“Special Feature: Is There a Subjective Element in the Refugee Convention’s Requirement of ‘Well-Founded Fear’?” Michigan Journal of International Law， Winter 2005，p.3.這些種種的問題都使難民甄別變得耗時且復(fù)雜。現(xiàn)實中很多國家缺乏專業(yè)且有經(jīng)驗的難民甄別人員，加之難民不僅有語言障礙，還經(jīng)常無法提供最基本、真實的身份信息。因此，當(dāng)難民大量涌入時，各國的難民甄別工作往往進展緩慢，并出現(xiàn)大量積壓。

就歐洲而言，面對各國標(biāo)準(zhǔn)不一的難民立法與司法，歐盟理事會于2001年公布了《歐洲難民保護指令》草案，希望在1951難民地位公約及其議定書的基礎(chǔ)上，進一步統(tǒng)一對難民定義的理解，設(shè)立共同的難民甄別標(biāo)準(zhǔn)，并保證難民在各成員國的最低救濟。*EU Council Directive 2004/83/EC, “On Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted”, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1448609791676&uri=CELEX:32004L0083. (上網(wǎng)時間：2016年1月21日)此指令一經(jīng)公布就引起眾多分歧，且部分內(nèi)容被質(zhì)疑與難民地位公約及其議定書相悖。如指令對“迫害”中的國家保護缺失的措辭就被認(rèn)為是削弱了公約的保護，而其列出衡量“有正當(dāng)理由畏懼被迫害”的五個因素也被批評等級不清，闡述不明，其他受到指責(zé)的內(nèi)容還包括指令僅將第三國公民，也就是非歐盟公民，歸于難民。*Sonia Boutillon，“The Interpretation of Article I of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees by the European Union: Toward Harmonization”， Georgetown Immigration Law Journal， Fall 2003，p.12.《歐洲難民保護指令》最終于2004年通過，但其仍然存在很多爭議點，從其起草和通過的過程可知即使是歐盟各國，想在公約的基礎(chǔ)上統(tǒng)一甄別標(biāo)準(zhǔn)也并非易事。因此在難民的甄別標(biāo)準(zhǔn)上，歐盟成員國內(nèi)部存在參差不齊、寬嚴(yán)不同的情況。希臘、意大利等非難民理想目的地的國家通常會采用較低的甄別標(biāo)準(zhǔn)，因為即使難民在這些國家獲得了保護地位，以后也會轉(zhuǎn)移到社會保障條件更好的歐洲國家。*宋全成：“歐洲難民危機：結(jié)構(gòu)、成因及影響分析”，《德國研究》，2015年第3期，第47頁。在此次難民危機中，歐洲國家收到的避難申請一度使各國的甄別體系瀕臨崩潰，歐盟委員會正設(shè)法修改歐盟的相關(guān)規(guī)定，甚至計劃集中管理歐盟的避難申請，以便更好地應(yīng)對難民危機。*“歐盟擬將避難申請‘收歸中央’”，[英]《金融時報》，2016年3月8日。

二、臨時保護的困境

對難民的審查和甄別既需要大量時間也需要一定數(shù)量的專業(yè)人員，當(dāng)大規(guī)模外來者涌入，這種逐一進行的難民甄別程序就變得不切實際了。這些身份尚未得到認(rèn)證的人群，雖不屬于“難民”的范疇，卻也急需基本的人權(quán)保護。在現(xiàn)實中，這一群體往往得不到及時有效的救助，成為接收國境內(nèi)的一個特殊弱勢群體。對接收國來說，為這一群體提供臨時保護不僅會面臨經(jīng)濟方面的壓力，也會帶來社會穩(wěn)定和國家安全等方面的影響。因此，在國際難民臨時保護要求和接收國的臨時保護能力及意愿之間，存在一定沖突。

根據(jù)聯(lián)合國難民署的定義，“臨時保護”是指當(dāng)大規(guī)模人員為逃離武裝沖突、嚴(yán)重侵犯人權(quán)或其他形式的迫害而抵達(dá)時所作出的迅速的、短期的回應(yīng)，是對緊急情況采取的一種手段。*劉國福：《國際難民法》，世界知識出版社，2014年，第51頁。1979年，聯(lián)合國難民署在第15號決議中提出，當(dāng)大規(guī)模的尋求庇護者涌入，這些人應(yīng)至少得到臨時保護，接收國應(yīng)得到他國的幫助，并與難民署共同協(xié)商，以確保這些人得到緊急的幫助。*“A Thematic Compilation of Executive Committee Conclusions”，UNHCR ExCom， No. 15 (XXX) (1979)，p.313，http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=53b26db69&query=A%20Thematic%20Compilation%20of%20Executive%20Committee%20Conclusions. (上網(wǎng)時間：2016年1月21日)1981年，聯(lián)合國難民署通過第22號決議，具體提到了當(dāng)尋求庇護者大量涌入時應(yīng)采取的臨時保護措施，包括不予推回、提供最低的人道主義待遇、與聯(lián)合國難民署合作及責(zé)任分擔(dān)四大措施。*“A Thematic Compilation of Executive Committee Conclusions”， UNHCR ExCom，No. 22 (XXXII) (1981)，p.313，http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=53b26db69&query=A%20Thematic%20Compilation%20of%20Executive%20Committee%20Conclusions. (上網(wǎng)時間：2016年1月21日)在2012年和2013年間，西亞北非地區(qū)沖突加劇，難民危機嚴(yán)峻，聯(lián)合國難民署就臨時保護的范圍和最低標(biāo)準(zhǔn)等問題展開了一系列討論。*UNHCR，“Roundtable on Temporary Protection， 19-20 July 2012，San Remo， Italy，Summary Conclusions”， http://www.refworld.org/docid/506d908a2.html. (上網(wǎng)時間：2016年1月21日)2014年，聯(lián)合國難民署提出了《對臨時保護安排的指導(dǎo)》，該文件在“最低待遇標(biāo)準(zhǔn)”部分列出了11條要求，其中包括：給予在指定期可停留的許可，不受任意拘留，不受歧視，行動自由，對出生、死亡和婚姻情況進行登記，保障人身安全，提供自給自足或工作的機會，與國際組織和非政府組織合作等。*UNHCR，“Guidelines on Temporary Protection or Stay Arrangements”，p.4，http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=5304b71c9&query=Guidelines%20on%20Temporary%20Protection%20or%20Stay%20Arrangements. (上網(wǎng)時間：2016年1月21日)雖然此“指導(dǎo)”并無約束力，但體現(xiàn)了聯(lián)合國在臨時保護問題上取得的進展。

歐洲方面，歐盟2001年制定了《臨時保護指令》，對大量流離失所者涌入時應(yīng)提供的最低暫時保護標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定。根據(jù)此項指令，各成員國應(yīng)提供的保護包括：提供登記，保障工作權(quán)利，提供獲取社會福利和必需品所需的幫助，18歲以下青少年獲得教育的權(quán)利，幫助失散家人團聚，為無人陪伴的未成年人提供法律監(jiān)護等。*“On Minimum Standards for Giving Temporary Protection in the Event of a Mass Influx of Displaced Persons and on Measures Promoting a Balance of Efforts Between Member States in Receiving Such Persons and Bearing the Consequences Thereof”，EU Council Directive 2001/55/EC，http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1448612630156&uri=CELEX:32001L0055. (上網(wǎng)時間：2016年1月21日)但在現(xiàn)實中，各國很難保證落實臨時保護的標(biāo)準(zhǔn)，且臨時保護本身也會給受保護人和接受國帶來不同的困境。

第一，臨時保護所賦予的權(quán)利并不穩(wěn)定。臨時保護雖然可以為無難民身份的群體提供保護，但此種保護具有臨時性和過渡性，且提供的權(quán)利一般低于公約中給予難民的權(quán)利。*Susan M Akram，Terry Rempel，“Temporary Protection as an Instrument for Implementing the Right for Return for Palestinian Refugees”， Boston University International Law Journal， Spring 2004，p.4.歐盟《臨時保護指令》第四條規(guī)定，臨時保護的期限為一年，一般情況下可每次延長六個月，最多延長一年。這種臨時性決定了此種保護終結(jié)后接收國或其他國家可為受保護人提供更永久的身份，但也可以要求其返回來源國。如受保護人無返回意愿，接受國可能采取強迫或者削弱其相關(guān)權(quán)利等“負(fù)激勵”方式迫其離開。歐洲國家就曾使用削弱受保護者的社會和經(jīng)濟權(quán)利等方式促使臨時保護者遣返，必要時也采取驅(qū)逐出境等手段，很多難民的離開雖表現(xiàn)為“自愿”，但其實是為了避免被警察帶上手銬的危險。*Matthew J. Gibney，“Between Control and Humanitarianism: Temporary Protection in Contemporary Europe”，Georgetown Immigration Law Journal， Spring 2000，p.8.各國對與臨時保護相關(guān)的許多問題并沒有統(tǒng)一、明確的答案，比如臨時保護與難民公約的關(guān)系，其權(quán)利范圍，做出臨時保護決定的依據(jù)和程序，何時終結(jié)臨時保護，如何判斷被保護人的來源國已不再對被保護人構(gòu)成威脅，以及如何保證被保護人能安全返回等。如沒有國際或區(qū)域公約約束，這種保護的給予和收回都具有極大的不確定性。

第二，臨時保護的履行與一國經(jīng)濟承受能力相關(guān)。在此次歐洲難民危機中，臨時保護雖幾經(jīng)呼吁卻并未得到重視和啟用。*Olga Mitrovic，“Used During the Balkan Crises，the EU’s Temporary Protection Directive May Now Be a Solution to Europe’s Refugee Emergency”，http://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2015/12/22/the-eus-temporary-protection-directive-as-a-solution-to-europes-refugee-crisis/#Author. (上網(wǎng)時間：2016年4月7日)面對大規(guī)模的難民潮，歐洲國家在啟用臨時保護程序上猶豫不決，其中資金問題是一大考慮因素。在應(yīng)對此次難民危機中，很多歐洲國家都表示財政不堪重負(fù)，尤其是馬耳他、意大利和希臘這些被難民選為最先落腳地的南歐國家。據(jù)統(tǒng)計，在2016年最初的三個多月，有超過14萬難民通過海路抵達(dá)歐洲，其中抵達(dá)希臘的人數(shù)超過13萬。*International Organization for Migration，“Mediterranean Migrant Arrivals in 2016”， March 8，2016，http://www.iom.int/news/mediterranean-migrant-arrivals-2016-141141-deaths-444. (上網(wǎng)時間：2016年3月9日)難民危機爆發(fā)后，希臘曾多次向歐盟表示資金匱乏。難民人數(shù)的增加和部分國家采取的邊境管控措施讓希臘處于一種“只進不出”的困境，使其面臨難以承受的經(jīng)濟壓力。面對這個問題，有些國家還采取了從難民一方獲得彌補的方式。2016年初，丹麥不顧聯(lián)合國難民署和其他方面的批評，通過了新的移民法案，要求難民變賣超過一定價值的個人財物來換取醫(yī)保、教育、養(yǎng)老和語言培訓(xùn)等方面的社會福利。雖然相比“難民”而言，給予臨時保護者的權(quán)利較低，但當(dāng)此群體數(shù)量過于龐大，絕大部分國家不愿，可能也沒有能力為所有涌入的外來人員，尤其是未經(jīng)甄別的人員，提供臨時保護的費用。

第三，臨時保護還會造成接收國國內(nèi)政治與社會關(guān)系的緊張，包括對社會穩(wěn)定和國家安全的影響。雖然臨時保護具有臨時性，但在具體方案制定出來以前，接收國對滯留人群的安置和資助可能會長達(dá)數(shù)年之久。在一定時期內(nèi)，受保護者需要與當(dāng)?shù)厝讼嗵?，分享?dāng)?shù)氐母鞣N資源。這種情況很容易導(dǎo)致臨時保護者與接收國民眾之間關(guān)系的緊張，引起接收國反難民情緒和極端右翼勢力的上升。德國對難民態(tài)度的轉(zhuǎn)變反映出一國在面對難民危機時的兩難境地。最初，德國高調(diào)給予難民幫助和保護，得到國際社會的贊揚?？僧?dāng)難民將德國選為最理想的落腳地并大規(guī)模涌入時，德國政府不得不調(diào)整政策，采取了邊境管控措施。與此同時，德國境內(nèi)針對難民營的襲擊迅速增加，難民安置場地緊缺，民眾對難民的消極態(tài)度上升，對默克爾政府的滿意度卻直線下降。*鄭春榮、周玲玲：“德國在歐洲難民危機中的表現(xiàn)、原因及其影響”，《同濟大學(xué)學(xué)報》，2015年第6期，第32頁。面對此種情形，德國聯(lián)邦議院于2016年2月通過新的難民法案，進一步收緊難民政策。*“德國聯(lián)邦議院通過新法案進一步收緊難民政策”，《人民日報》, 2016年2月26日。

此外，由于難民的背景和身份構(gòu)成混雜，也很容易使接收國將其與恐怖主義、跨國犯罪、暴力事件等安全問題掛鉤。2015年末發(fā)生的巴黎恐怖襲擊事件，很快被與難民問題聯(lián)系在一起，而2016年德國科隆發(fā)生的大規(guī)模性侵案件更是加劇了歐洲各國的反難民情緒，民眾對增強邊境管控，限制難民數(shù)量的呼聲越來越高。2016年以來，歐洲國家紛紛呼吁加強歐盟共同外部邊境的管控，打擊偷渡及恐怖主義，以保護歐洲民眾安全。

雖然臨時保護只是一種暫時的、最低標(biāo)準(zhǔn)的救助方案，但面對大規(guī)模外來人口涌入，接收國需要權(quán)衡其自身利益，如財政負(fù)擔(dān)、民眾態(tài)度、國家安全和社會穩(wěn)定等。提供臨時保護還意味著接受國以后要尋找其他途徑遣返、安置或就地融合被保護人，如果處理不妥會對被保護人帶來二次傷害，受到國際社會的詬病。因而，在臨時保護問題上，各國很難達(dá)到聯(lián)合國難民署所期望的要求，甚至連最基本的救助也無法實現(xiàn)。

三、難民問題的國際合作困境

難民問題是一個涉及廣泛的問題，無論是難民輸出國、接收國還是過境國都是難民問題的相關(guān)方，因此難民問題的解決需要國際社會的通力合作。歐盟雖然已經(jīng)建立起比較完善的區(qū)域合作機制，但在此次難民危機中，各國相互指責(zé)，合作態(tài)度消極，協(xié)商進展緩慢，使歐盟的作用備受質(zhì)疑，也使難民合作機制瀕臨崩潰?？梢姮F(xiàn)實中，尤其在難民問題上，國際合作這個存于理論上的“責(zé)任”仍然面臨諸多困境與挑戰(zhàn)。

第一，至今尚無一部有約束力的國際法律文件要求國家或國際組織必須在難民事務(wù)方面進行合作，分擔(dān)責(zé)任。*劉國福：《國際難民法》，世界知識出版社，2014年，第156頁。國際合作的原則和精神幾乎是所有難民相關(guān)文件中必不可少的內(nèi)容。1982年聯(lián)合國難民署的第22號決議指出，各國應(yīng)在國際團結(jié)和責(zé)任分擔(dān)的框架下，幫助接收大量涌入人員的國家。*“A Thematic Compilation of Executive Committee Conclusions”， UNHCR ExCom ,No. 22 (XXXII) (1981)， p.313，http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=53b26db69&query=A%20Thematic%20Compilation%20of%20Executive%20Committee%20Conclusions. (上網(wǎng)時間：2016年1月21日)2004年聯(lián)合國難民署的第100號決議，專門探討了大規(guī)模人員涌入情形下的國際合作和責(zé)任的分擔(dān)。*“A Thematic Compilation of Executive Committee Conclusions”，UNHCR ExCom， No. 100 (LV) (2004)，p.316，http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=53b26db69&query=A%20Thematic%20Compilation%20of%20Executive%20Committee%20Conclusions. (上網(wǎng)時間：2016年1月21日)該決議不僅建議各國對接收國提供多方面的長期的幫助，也鼓勵國際社會可以共同從根源上解決造成大規(guī)模人員涌入的原因，如防止武裝沖突，緩解貧困，提高人權(quán)和基本自由的保護等。然而，在涉及“國際合作”的所有這些文件中，只有1951年《關(guān)于難民地位公約》中涉及有關(guān)成員國與聯(lián)合國難民署的合作， 1969年《關(guān)于非洲難民問題某些特定方面的公約》也規(guī)定有關(guān)成員國與非洲統(tǒng)一組織的合作義務(wù)，具有某種程度的法律義務(wù)性質(zhì)。根據(jù)1951年難民地位公約第35條，締約各國保證同聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處進行合作，并“使其在監(jiān)督適用本公約規(guī)定而行使職務(wù)時獲得便利”。*1951年《關(guān)于難民地位公約》第35條。雖然這一條在當(dāng)時已被視為國際合作的重大突破，但此項義務(wù)的合作對象僅是聯(lián)合國難民署，且難民署并無權(quán)要求主權(quán)國家承擔(dān)起接收難民的責(zé)任?？傮w上看，國際社會在有關(guān)難民問題的國際合作方面尚缺具有約束力的法律文件與硬性規(guī)定。

第二，當(dāng)難民保護問題觸及國家利益甚至主權(quán)時，國際合作體系將變得異常脆弱，甚至需要重新調(diào)整與構(gòu)建。歐洲國家有多次應(yīng)對難民潮的經(jīng)驗，并一直推進與完善在難民方面的合作。1990年《申根執(zhí)行協(xié)定》簽訂，標(biāo)志著歐共體移民和難民政策的合作取得了突破性進步。《都柏林公約》試圖建立一個每次僅由一個成員國進行避難申請審查的體系，極大促進了成員國難民政策的協(xié)調(diào)?！恶R斯特里赫特條約》將移民和避難問題歸于政府間的 “司法與內(nèi)政合作”，建立了難民保護責(zé)任的分擔(dān)機制?！栋⒛匪固氐l約》則賦予了歐盟機構(gòu)在難民領(lǐng)域的權(quán)限，加強了難民問題在歐盟層面的互動與協(xié)調(diào)。迄今為止，歐盟已陸續(xù)制定了一系列關(guān)于難民的法律。即便如此，此次難民危機仍對區(qū)域合作體系帶來了前所未有的沖擊。

無論是難民政策的統(tǒng)一，還是共同庇護制度的建立，當(dāng)難民大潮來臨，歐洲各國并未呈現(xiàn)出積極合作的態(tài)勢。都柏林體系一度遭到擱置，多國宣布實施邊境管控，申根協(xié)定面臨崩潰。有媒體評價：放眼歐洲，大部分國家都本著“人人為自己”的態(tài)度面對難民危機，試圖拋棄責(zé)任分擔(dān)，阻礙歐盟共同應(yīng)對難民危機的努力。*Paul Ames，“Europe’s Refugee Response Is Totally Lopsided”，August 24， 2015， http://www.globalpost.com/article/6634780/2015/08/23/europes-refugee-response-totally-lopsided. (上網(wǎng)時間：2016年1月21日)在難民問題上態(tài)度比較強硬的是東歐國家，這些國家多對難民采取封閉、隔離和威脅等強硬立場。例如，匈牙利在邊界豎起鐵絲網(wǎng)，將穿越鐵絲網(wǎng)或在鐵軌沿線入境的難民視為罪犯。*伍慧萍：“難民危機背景下的歐洲避難體系：政策框架、現(xiàn)實困境與發(fā)展前景”，《德國研究》，2015年第4期，第13頁。其他歐洲國家也采取了不同程度的消極措施，即使是對難民一直相對慷慨寬容的瑞典也以“身份證”為門檻阻止難民入境，被批評“將邊境管控倒退回前歐洲時代”。*Andreas ?nnerfors，“Denmark-Sweden Border Controls Turn Back the Clock to a Pre-Europe Age”，January 5，2016，http://www.theguardian.com/commentisfree/2016/jan/05/denmark-sweden-oresund-bridge-border-controls-europe. (上網(wǎng)時間：2016年3月10日)面對日益惡化的難民危機和各國的相互推諉，歐盟做出了強制難民攤派的計劃。2015年5月容克提出了4萬難民的強制分配方案，但反對聲音強烈。經(jīng)過多方努力，9月歐盟各國終于以多數(shù)票方式批準(zhǔn)了難民分配協(xié)議，同意在5月份方案的基礎(chǔ)上再加上12萬難民的分配，以緩解希臘和意大利等國面臨的難民壓力，而拒絕接受相應(yīng)數(shù)額的國家將面臨經(jīng)濟處罰。*“Migrant Crisis: EU’s Juncker Announces Refugee Quota Plan，” September 9，2015，http://www.bbc.com/news/world-europe-34193568. (上網(wǎng)時間：2016年1月21日)該協(xié)議無疑是歐洲各國在難民合作問題上邁出的非常有意義的一步。但值得注意的是，此協(xié)議只對歐盟成員國有約束力，且英國、愛爾蘭、丹麥、希臘、意大利和匈牙利不接受攤派。事后，斯洛伐克等多個歐盟國家還上訴歐洲法院，要求取消歐盟強制的難民分配。*“難民潮洶涌困擾全歐洲多個國家訴至歐洲法院”， 2015年12月29日，http://legal.people.com.cn/n1/2015/1229/c188502-27990486.html. (上網(wǎng)時間：2016年4月9日)

面對巨大的難民壓力，歐盟也采取了具有明顯利益交換式的合作。2016年3月歐盟與土耳其達(dá)成協(xié)議，由土耳其接收自希臘遣返的未申請庇護或申請失敗的難民，且土耳其每接收一個遣返的敘利亞難民，歐盟國家就會從土耳其接納一名合格的難民。而作為交換，土耳其可以得到60億歐元補貼、加快免簽進程和重啟入盟談判等承諾。此協(xié)議受到國際社會的多方質(zhì)疑與批評，聯(lián)合國難民署方面認(rèn)為此協(xié)議違反了歐洲人權(quán)公約，國際紅十字會和一些歐盟國家認(rèn)為土耳其依然保有對1951年《關(guān)于難民地位公約》的地理限制，無法對難民提供符合國際標(biāo)準(zhǔn)的保障。*Chris Morris，“EU-Turkey Migrant Deal: A Herculean Task”， http://www.bbc.com/news/blogs-eu-35848181. (上網(wǎng)時間：2016年4月9日)但似乎歐盟領(lǐng)導(dǎo)人為解燃眉之急，保住申根協(xié)議，可以接受任何條件的“交易”。*ilke Toygür and Melih ?zs?z，“Stormy Months on the Aegean: Refugee Deal and Impact on Turkey-EU Relationships-Analysis”， http://www.eurasiareview.com/26032016-stormy-months-on-the-aegean-refugee-deal-and-impact-on-turkey-eu-relations-analysis/. (上網(wǎng)時間：2016年4月9日)此協(xié)議反映出在難民問題上，國際合作的達(dá)成更多取決于雙方的利益考量。在只有負(fù)擔(dān)沒有利益的情況下，很難期待各國在難民問題上拿出積極的態(tài)度。

第三，國際組織合作也存在自身不可克服的局限性。除了主權(quán)國家，聯(lián)合國難民署和相關(guān)的國際組織、非政府組織等在促進難民問題的國際合作上也發(fā)揮著非常重要的作用。如聯(lián)合國難民署致力于協(xié)助各國提供人道主義援助，其工作不僅涉及發(fā)放水、食物和必要的生活用品這類具體事務(wù)，也涉及加強各國溝通，協(xié)調(diào)區(qū)域和全球?qū)用娴膰H合作，提供相關(guān)信息和解決方案，制訂長遠(yuǎn)的難民安置計劃等。但這類組織因自身性質(zhì)而具有活動的局限性。如聯(lián)合國難民署幾乎完全依靠捐款運作，其決議或指導(dǎo)原則也都沒有約束力，無法左右國家的難民政策。

四、歐洲難民危機的啟示

從此次難民危機看，上述三個方面的困境顯而易見。圍繞難民問題的解決，以下幾點值得從學(xué)術(shù)和政策層面予以考慮。

第一，公約難民定義的擴展不可操之過急。如果對1951年《關(guān)于難民地位公約》和議定書中的難民定義進行擴展，此做法雖然可以將更多需要幫助的群體歸入 “難民”之中，卻忽視了現(xiàn)實中各國處理難民問題的能力，使公約和議定書面臨失去生命力的危險。有學(xué)者提議，雖然1951年公約及其議定書的難民定義偏于狹窄，但讓各國重新簽署一份難民公約的可能微乎其微，當(dāng)下更重要的是思考如何讓各國遵守現(xiàn)有的難民公約，畢竟有些國家不僅反對擴展難民定義，還試圖縮減現(xiàn)已承諾的難民保護。*James C. Simeon，The UNHCR and the Supervision of International Refugee Law， Cambridge: Cambridge University Press，2013， p.8.如何促使更多國家簽署并批準(zhǔn)1951年難民公約及議定書，積極履行現(xiàn)有義務(wù)，并加深各國在以公約為基礎(chǔ)上的共識，這些問題還有待進一步的思考和解決。雖然公約難民定義在短時間內(nèi)無法得到擴展，但各國仍應(yīng)盡自己所能，逐步將因戰(zhàn)爭、沖突、武裝入侵、侵犯人權(quán)等當(dāng)代難民出現(xiàn)的幾大主要原因考慮其中，*劉國福：《國際難民法》，世界知識出版社，2014年，第62頁。在狹義的公約難民定義外為更多需要幫助的人員提供保護。

關(guān)于難民的甄別，鑒于各國在法律、政治、經(jīng)濟與文化等方面存在巨大差異，此問題不能通過強制性的單一標(biāo)準(zhǔn)解決，需要各國在尊重1951年公約及其議定書的前提下，充分考慮本國國情，本著溝通、合作的原則對難民甄別體系進行制定和完善。雖然聯(lián)合國難民署一直推動各國加強自己的難民甄別能力，但直至2013年難民署還需要代為50個國家進行難民甄別，與另外20個國家的政府共同或平行地落實甄別。*UNHCR，“Refugee Status Determination”， http://www.unhcr.org/pages/4a16b1d06.html.(上網(wǎng)時間：2016年4月9日)難民署無論人力還是財力都非常有限，龐雜的難民甄別工作使其不堪重負(fù)，造成大量庇護申請積壓。因此有能力的國家應(yīng)盡快建立自己的難民甄別體制，培養(yǎng)難民甄別工作人員，制定相關(guān)的難民法律和政策，聯(lián)合國及發(fā)達(dá)國家也應(yīng)為缺乏相關(guān)能力的發(fā)展中國家提供更多支持。

第二，臨時保護在難民危機時應(yīng)發(fā)揮積極的作用，但也應(yīng)充分關(guān)注可能帶來的負(fù)面影響。早在2014年就有學(xué)者呼吁歐盟采用臨時保護來應(yīng)對敘利亞難民的涌入，認(rèn)為這種保護可以省去難民甄別的時間和成本，為更多人提供保護。*Cynthia Orchard and Dawn Chatty，“High Time for Europe to Offer Temporary Protection to Refugee from Syria?” http://ohrh.law.ox.ac.uk/high-time-for-europe-to-offer-temporary-protection-to-refugees-from-syria/. (上網(wǎng)時間：2016年4月9日)1992年因前南斯拉夫戰(zhàn)爭，大量難民從巴爾干地區(qū)向歐洲逃亡，當(dāng)時歐洲各國就采用了臨時保護方案來應(yīng)對難民潮。當(dāng)時，有關(guān)臨時保護的研究和實踐還不成熟，各國都是按照標(biāo)準(zhǔn)不一的國內(nèi)法來給予保護。*Karoline Kerber，“Temporary Protection in the European Union: A Chronology”，Georgetown Immigration Law Journal， Fall 1999， p.2.在1999年科索沃戰(zhàn)爭時期，臨時保護再次發(fā)揮作用，并促使歐盟各國在此后制定出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的臨時保護文件。2001年《臨時保護指令》通過，目的是為更好地應(yīng)對大量難民涌入的情形，但在此次難民危機中歐洲各國大都抱著回避的態(tài)度，沒能啟用并發(fā)揮臨時保護機制的作用，使大量本應(yīng)獲得臨時保護的群體因“難民”的門檻而被拒之門外，甚至被遣送至土耳其。

臨時保護機制雖然有很強的實用性和應(yīng)急性，但在實施中也存在一些棘手的問題。例如，如何在滿足國際臨時保護標(biāo)準(zhǔn)的同時減少可能對接收國帶來的負(fù)面影響。一方面，臨時保護可在危機中為更多人提供應(yīng)急性援助；另一方面，完善的臨時保護可能會吸引，甚至鼓勵更多人前來尋求保護，成為非法移民的捷徑。再有，當(dāng)臨時保護期限結(jié)束，如接收國不愿采取就地融合，就需考慮如何在不違反國際法的前提下將被保護人遣返或重新安置。各國需應(yīng)對這些問題并給予充分的考慮，制定出相關(guān)法律和臨時保護方案，根據(jù)本國的實際情況，在兼顧本國利益的同時承擔(dān)對難民的臨時保護責(zé)任。當(dāng)危機爆發(fā)，臨時保護方案可以幫助政府做出及時有效的反應(yīng)，回避煩瑣冗長的難民甄別，使滯留邊境和涌入境內(nèi)的人員在第一時間內(nèi)得到妥善安排，減輕來自國際社會的道德壓力。在目前難民問題日益緊迫的局勢下，各國都應(yīng)對可能出現(xiàn)的難民危機提前做出準(zhǔn)備，對各自所能提供的救助能力進行預(yù)估，以便控制大規(guī)模人員涌入對本國帶來的負(fù)面影響。

第三，各國應(yīng)加強國際合作，履行共同但有區(qū)別的責(zé)任，尤其應(yīng)加強對相關(guān)發(fā)展中國家的支持，因為發(fā)展中國家是接收難民的主力軍。2014年難民接收數(shù)量前五國分別為土耳其、巴基斯坦、黎巴嫩、伊朗和埃塞俄比亞，發(fā)展中國家和地區(qū)總共接收了世界86%的難民，是近20多年以來的最高比例。其中最不發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)為360萬難民提供了庇護，相當(dāng)于全球難民總數(shù)的25%。*UNHCR，“Global Trends: Forced Displacement in 2014”， p.2， http://www.unhcr.org/556725e69.html. (上網(wǎng)時間：2016年1月21日)這些國家缺乏難民保護的法律體系，更缺少救助難民的經(jīng)濟能力，因此需要得到國際社會的更多關(guān)注。只有各國積極參與國際合作，難民的權(quán)利保護才能得到普遍改善，難民問題所面臨的困境才有望得到緩解。

進一步完善國際難民應(yīng)對機制也是國際社會的共同責(zé)任。鑒于各國很難就難民問題達(dá)成國際公約，已有學(xué)者提出建立一個由聯(lián)合國監(jiān)管并由各國共同分擔(dān)開支的難民合作體系。這一建議主張，由各國提供相應(yīng)的資金支持，建立國際難民應(yīng)對機制，以應(yīng)對突發(fā)性大規(guī)模難民危機，緩解難民接收國的壓力。*Ann Vibeke Eggli ， Mass Refugee Influx and the Limits of Public International Law， Martinus Nijhoff Publishers，2002，p.87.這一設(shè)想也在2014年聯(lián)合國難民署提出的《對臨時保護或停留安排的指導(dǎo)》中得到體現(xiàn)，聯(lián)合國難民署提倡各國在區(qū)域或全球的范圍內(nèi)建立應(yīng)對難民危機的基金，以及時、有效并靈活地應(yīng)對大規(guī)模人員涌入的情形。*UNHCR，“Guidelines on Temporary Protection or Stay Arrangements”，p.6，http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=5304b71c9&query=Guidelines%20on%20Temporary%20Protection%20or%20Stay%20Arrangements. (上網(wǎng)時間：2016年1月21日)

第四，只有消除難民產(chǎn)生的根源，才能有效緩解難民困境。此次從海路前往歐洲的難民主要來自敘利亞、阿富汗、巴基斯坦和伊拉克等西亞和北非國家。難民的產(chǎn)生與這些國家持續(xù)不斷的沖突和戰(zhàn)亂密切相關(guān)，也與美國和歐洲等國奉行的干涉政策有關(guān)，其中對敘利亞的干涉更是帶來了常年內(nèi)戰(zhàn)和恐怖組織“伊斯蘭國”的興起，迫使大量敘利亞人民逃亡。因此，實現(xiàn)可持續(xù)的和平、穩(wěn)定與發(fā)展是最終有效緩解難民壓力、解決難民問題的根本。中國在難民問題上的立場充分體現(xiàn)了這一點。中國政府一直強調(diào)，解決難民問題的根本出路在于“謀求和平，實現(xiàn)發(fā)展，標(biāo)本兼治，綜合施策”，唯有實現(xiàn)和平與發(fā)展，讓人民安居樂業(yè)，“才能保障人民的基本權(quán)利，從根本上減少難移民的數(shù)量”。*“常駐聯(lián)合國代表劉結(jié)一大使在第70屆聯(lián)大地中海難移民問題會議上的發(fā)言”， http://www.china-un.org/chn/hyyfy/t1317086.htm.(上網(wǎng)時間:2016年3月10日)如不從根本上采取措施，難民問題面臨的上述三大困境仍將難以得到有效緩解?！?/p>

(責(zé)任編輯：吳興佐)