社會(huì)組織如何參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展

夏艷玲　胡海波

[摘要]支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)并發(fā)揮主體作用，現(xiàn)實(shí)意義重大。目前社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遭遇發(fā)展瓶頸，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)參與有限，老年消費(fèi)市場發(fā)展緩慢。不同類型的社會(huì)組織發(fā)展障礙不同，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等專業(yè)性機(jī)構(gòu)缺乏有效的治理結(jié)構(gòu)，社區(qū)服務(wù)組織等運(yùn)營性組織內(nèi)生動(dòng)力不足，保護(hù)性組織管理體制不順，社會(huì)團(tuán)體等自治性社會(huì)組織規(guī)模有限。應(yīng)改善社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的社會(huì)環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的扶持力度，推動(dòng)社會(huì)組織替身自身發(fā)展能力。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織 養(yǎng)老服務(wù)業(yè) 社會(huì)參與 廣西

[作者簡介]夏艷玲（1981-）女，河南南陽人，副研究員，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院教師，中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院博士研究生，研究方向：社會(huì)保障政策研究；胡海波（1988-），河南信陽人，廣西民政廳社會(huì)福利處，副主任科員，研究方向：民族地區(qū)社會(huì)政策。

隨著黨和政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重視，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已經(jīng)不僅僅是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，保障和改善民生的重要舉措，也成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點(diǎn)，是擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)、增加就業(yè)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略選擇。支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)揮主體作用，既可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的多元投入機(jī)制，又對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能，提升政府公共服務(wù)的效率和增強(qiáng)對(duì)民眾養(yǎng)老需求的回應(yīng)性有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀

（一）社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展遭遇瓶頸

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的提供主體是公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)絕大部分是民辦非企業(yè)單位，近些年，廣西社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)快速增長，目前社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比重達(dá)到1/3以上，在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中發(fā)揮越來越重要作用，但社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍規(guī)模小，管理水平低，床位利用率較低，普遍存在著“用地難、融資難、運(yùn)營難、用工難、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合難”問題，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一，專業(yè)化程度低，社會(huì)認(rèn)可狀況不佳，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。根據(jù)2014年國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)南寧2家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、6家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查，超七成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為小規(guī)模類型、75%養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在資金緊張問題、醫(yī)務(wù)人員和護(hù)理人員人才相對(duì)缺乏，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有待進(jìn)一步健全。

（二）社會(huì)組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有限

廣西社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)通常是以社區(qū)互助養(yǎng)老設(shè)施、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)三類主體提供。社區(qū)互助型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是依托居委會(huì)辦的微型的五保村、幸福院等互助型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，廣西社區(qū)互助養(yǎng)老設(shè)施床位比重達(dá)到2/3以上，是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的提供主體。其次是社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站等床位比重達(dá)到1/5以上，還有其未登記的敬老院等社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?？傮w上，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)內(nèi)容以老年娛樂活動(dòng)、老年餐桌為主，服務(wù)內(nèi)容比較單一，一些五保村、幸福院等床位利用率不高，社區(qū)老年人參與積極性不高，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營困難，社區(qū)志愿活動(dòng)缺乏常態(tài)化的機(jī)制。受制于社區(qū)服務(wù)和社區(qū)照顧，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展則更為滯后。截至2014年底，全區(qū)共有各類社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)906個(gè)。其中社區(qū)服務(wù)中心82個(gè)，社區(qū)服務(wù)站524個(gè)，其他社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)300個(gè)。從發(fā)展趨勢(shì)看，社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站、便民利民網(wǎng)點(diǎn)都呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，勢(shì)必會(huì)影響社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等功能的發(fā)揮。

（三）老年消費(fèi)市場發(fā)展緩慢

廣西老年人以農(nóng)村居多，根據(jù)廣西第六次人口普查資料顯示，廣西65歲以上人口中，依靠家庭其他成員供養(yǎng)的占55.4%，勞動(dòng)收入占23.4%，離退休養(yǎng)老金占13.6%。因?yàn)槔夏耆耸杖胨秸w較低，消費(fèi)能力有限，針對(duì)老年人細(xì)分的老年醫(yī)療保健業(yè)、老年日用品業(yè)、老年金融保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，老年服務(wù)業(yè)還是以老年藥品、保健品為主，老年日常用品以老年人的服務(wù)、生活用品為主，為老年人設(shè)計(jì)的健康儲(chǔ)蓄計(jì)劃、證券投資計(jì)劃等老年人金融保險(xiǎn)產(chǎn)品極其缺乏。目前，老齡產(chǎn)品種類少，專業(yè)化程度低，市場細(xì)分不夠，企業(yè)多為中小企業(yè)，研發(fā)能力有限，缺乏專營的品牌。

二、社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的類型和障礙

（一）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會(huì)組織的類型模型

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有一定程度的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，帶有一定的福利性，對(duì)困難老人的養(yǎng)老服務(wù)實(shí)行兜底。按照公共性和市場性高低，可以將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會(huì)組織分為四類。

自治型。無法通過市場解決而又必須控制其使用權(quán)的一類服務(wù)組織。如養(yǎng)老服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)、志愿者組織等。通常以會(huì)員制為組織基礎(chǔ)，居住在共同區(qū)域有著共同利益或者共同興趣的一類人通過結(jié)社參與表達(dá)利益訴求，構(gòu)建自律機(jī)制，提供養(yǎng)老相關(guān)服務(wù)。

保護(hù)型。無法依賴市場機(jī)制而又無法獨(dú)占服務(wù)使用權(quán)的一類養(yǎng)老服務(wù)。主要是如鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和五保村等面向特定群體的保障性養(yǎng)老服務(wù)。

專業(yè)型?？梢砸蕾囀袌鰴C(jī)制但無法獨(dú)占服務(wù)使用權(quán)的一類養(yǎng)老服務(wù)。如社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，老年護(hù)理機(jī)構(gòu)等需要專業(yè)的技術(shù)支撐。

經(jīng)營型?？梢砸蕾囀袌鰴C(jī)制來實(shí)現(xiàn)，一定范圍內(nèi)共享服務(wù)使用權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)。如社區(qū)服務(wù)中心，主要以社區(qū)全體居民為服務(wù)對(duì)象，受市場機(jī)制的影響較大。

（二）不同類型養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會(huì)組織的參與障礙

1.社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等專業(yè)型社會(huì)組織缺乏有效的治理結(jié)構(gòu)

社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏可持續(xù)發(fā)展能力，內(nèi)部缺乏有效的治理結(jié)構(gòu)，外部缺乏公平有序的制度環(huán)境。1998年《民辦非企業(yè)單位（法人）章程示范文本》對(duì)民辦非企業(yè)單位的組織架構(gòu)做了具體的介紹，可是，實(shí)際上很多社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于規(guī)模較小，很少設(shè)立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等或者設(shè)立后履行職責(zé)不到位，組織的發(fā)展由發(fā)起人或者理事長一人帶動(dòng)和影響，缺乏制度化的操作規(guī)范和長期發(fā)展能力。由于非營利性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出資行為不能參與分紅，導(dǎo)致直接的回報(bào)性激勵(lì)缺乏，引發(fā)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人才匱乏，機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度不夠。

2.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等運(yùn)營型社會(huì)組織內(nèi)生動(dòng)力不足

社區(qū)社會(huì)組織在數(shù)量上呈現(xiàn)不斷增長趨勢(shì)，從目前社區(qū)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的類型來看，有以自發(fā)的自娛自樂為主社區(qū)公益組織，也有一些以服務(wù)和微薄營利為主的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，但是數(shù)量不多，利用率不高。社區(qū)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的障礙主要表現(xiàn)在：社區(qū)社會(huì)組織設(shè)立“門檻”過高，導(dǎo)致很多社區(qū)社會(huì)組織無法成立；設(shè)立的社區(qū)社會(huì)組織內(nèi)生動(dòng)力不足，主要靠政府撥款和支持，社區(qū)居民參與積極性不高；社區(qū)社會(huì)組織的規(guī)模小，能力建設(shè)不足，對(duì)政府依賴性強(qiáng)，缺乏獨(dú)立性和可持續(xù)性。endprint

3.保護(hù)型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)中體制不順

敬老院等保護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是農(nóng)村五保集中供養(yǎng)的場所，農(nóng)村敬老院的性質(zhì)一直定位不清楚，有的屬于事業(yè)，有的屬于民辦非企業(yè)單位，有的還未登記，總體上來說，多數(shù)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦為主非營利性組織，國家提出對(duì)其實(shí)施社會(huì)化改革，在滿足五保對(duì)象集中供養(yǎng)需求的前提下，支持敬老院升級(jí)為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，因?yàn)榉?wù)對(duì)象擴(kuò)大，服務(wù)內(nèi)容增加，需要更多經(jīng)費(fèi)保障，需要社會(huì)組織支持，需要市場化運(yùn)營，可是因?yàn)檗D(zhuǎn)型后的機(jī)構(gòu)性質(zhì)規(guī)定不明確，現(xiàn)行的優(yōu)惠扶持政策落實(shí)不力，影響了社會(huì)力量參與的積極性。

4.社會(huì)團(tuán)體等自治型社會(huì)組織規(guī)模有限

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)等對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的會(huì)員制社會(huì)組織對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展有重要作用。廣西養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會(huì)在2016年年初成立，參與單位數(shù)量有限，尚未發(fā)揮在行業(yè)管理、交流合作、調(diào)查研究等方面的作用。老年協(xié)會(huì)是農(nóng)村老年人自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自發(fā)組織。廣西近幾年老年協(xié)會(huì)發(fā)展迅速，但是老年協(xié)會(huì)經(jīng)濟(jì)來源渠道單一，且缺乏制度化的保障，與兩委和老齡委的關(guān)系不甚明確，管理人才和志愿隊(duì)伍缺乏等問題困擾著老年協(xié)會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展壯大。

總之，不同類型養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會(huì)組織參與方式不同，面臨的障礙各不相同，既有外部環(huán)境，也有政策主體方面的。

三、支持社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

1.改善社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的環(huán)境

隨著老齡化程度的加深，老年人群的增多，失能期的延長，人們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷高漲，而政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重，政府主導(dǎo)的特定人群養(yǎng)老服務(wù)提供方式已經(jīng)不能滿足人口老齡化的需要。因此，建立適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系，需要政府轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整自身角色定位，將養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和提供分開，適合社會(huì)提供的，交由社會(huì)來提供，讓社會(huì)成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。世界銀行提出了關(guān)于政府職能的“五核心使命論”即：奠定法治的制度框架，即立法和執(zhí)法；保持政策環(huán)境的穩(wěn)定，尤其是宏觀經(jīng)濟(jì)政策；在公共服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施上進(jìn)行投入；保護(hù)弱勢(shì)群體；保護(hù)環(huán)境。社會(huì)組織具有靈活性強(qiáng)、對(duì)民眾多樣化的需求回應(yīng)快等比較優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，一是要完善立法，簡化手續(xù)，放寬民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格執(zhí)行最低標(biāo)準(zhǔn)；二是鼓勵(lì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定和職稱評(píng)定、優(yōu)惠政策與事業(yè)單位一樣，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人捐贈(zèng)支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；三是加強(qiáng)對(duì)老少邊窮地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)對(duì)困難老年人、高齡老年人、失能老年人等群體提供養(yǎng)老服務(wù)。

2.加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的支持

目前廣西對(duì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持主要是建設(shè)補(bǔ)貼3000元，普遍低于周邊的滇貴川等地，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益金支持30%也很難落實(shí)。因此加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，必須加大對(duì)社會(huì)組織的支持力度。不僅僅是建設(shè)補(bǔ)貼，還需要補(bǔ)貼日常運(yùn)營部分，除了養(yǎng)老服務(wù)供方補(bǔ)貼，也可以考慮對(duì)入住老年人進(jìn)行補(bǔ)貼。目前養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政資金主要是公益金支持，要建立制度化的穩(wěn)定渠道。通過各種優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)力量參與，推進(jìn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給方式，形成政府、社會(huì)、市場的合作的多元供給機(jī)制。政府應(yīng)該加大優(yōu)惠扶持政策力度，以“扶持型”、“激勵(lì)型”政策手段為主，綜合運(yùn)用多種政策工具，改變目前扶持政策偏軟的事實(shí)。養(yǎng)老服務(wù)的政策工具體系應(yīng)該包含投融資政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策、人才保障政策、土地保障政策、規(guī)范化監(jiān)督管理政策。

3.提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會(huì)組織的發(fā)展能力

完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會(huì)組織自身的自治和管理規(guī)范，健全民辦非企業(yè)單位養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)制度、社區(qū)社會(huì)組織的備案制度等，通過制度化提升自身發(fā)展的動(dòng)力。建立養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織的評(píng)估體系，包含對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類及星級(jí)評(píng)定、對(duì)社會(huì)組織的信用評(píng)估及老年人能力評(píng)估等；把誠信建設(shè)納入社會(huì)組織章程，開展組織誠信獎(jiǎng)懲活動(dòng)，發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)誠信建設(shè)中的作用。通過完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信息化系統(tǒng)，實(shí)施社會(huì)組織的信息公開制度，提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會(huì)組織的公開性和透明性，健全養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)政府、社會(huì)和行業(yè)三位一體的監(jiān)管體系。加快專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，完善養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)和教育制度以及就業(yè)制度，逐步完善養(yǎng)老護(hù)理人員從業(yè)資格和水平認(rèn)證制度，將專業(yè)社工和相關(guān)志愿者結(jié)合起來。endprint