以營改增為契機開啟完善地方稅體系的新探索

崔晨濤 崔玉亮

營改增的全面推開為鼓勵社會投資，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造了活躍寬松的環(huán)境，適應(yīng)了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢的需要。但營改增后地方稅所面臨的“破”與“立”的困局尚未得到完全解決，探索營改增后完善地方稅體系的新局面仍顯任重道遠(yuǎn)。

一、營改增后對地方稅收和稅源管理產(chǎn)生的影響

“營改增”后，地稅部門將失去當(dāng)前額度最大、占比最高的主體稅種，地方政府公共財政預(yù)算收入也會受到較大影響。

（一）地方財力面臨縮減壓力

營改增是我國結(jié)構(gòu)性減稅的重要步驟。多年來，營業(yè)稅作為地方稅源的主體和支柱，一直起著舉足輕重的作用，其收入的穩(wěn)定性、管理的可控性、對相關(guān)稅種的帶動性、對地方財政收入的重要性，都是其他地方稅種無法相提并論的，因此營業(yè)稅全面退出后，地稅收入結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)根本性改變，并由此對地方財政收入帶來一系列影響。以河南省沈丘縣為例，2016年1-4月份營業(yè)稅累計完成8572萬元，比去年同期增長107.1%，增收4432萬元，占年預(yù)算收入的32.9%。1-4月份增值稅累計完成2694萬元，比去年同期增長22.0%，增收486萬元，占年預(yù)算收入的24.1%。營改增后，按預(yù)計2016年5-12月份地稅部門征收的營業(yè)稅將減收17505萬元，年底國稅部門增值稅收入應(yīng)完成26002萬元。如果按營改增后中央和地方按五五分成，即使稅收收入總量不變，財政收入將減收1.3億元左右。

（二）“營改增”后附征稅費收入面臨流失

“營改增”后，還將對所得稅管轄權(quán)產(chǎn)生重大影響。按照國家稅務(wù)總局的規(guī)定，新辦企業(yè)的所得稅管轄權(quán)是隨著主體稅種走，繳納增值稅的企業(yè)，企業(yè)所得稅由國稅部門管理，繳納營業(yè)稅的企業(yè)，企業(yè)所得稅由地稅部門管理。全面實行營改增后，企業(yè)所得稅面臨流失，并失去成長空間。隨營業(yè)稅附征的企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加收入將相應(yīng)降低。同時，“營改增”后地稅失去“以票控稅”這個重要抓手，納稅人尤其是零散戶納稅人，在國稅取得增值稅發(fā)票后將有可能無視地稅管理，有意無意地避開申報地方稅這一環(huán)節(jié)，從而使地方稅的征收難度加大，稅收成本將會大大提高。

（三）小稅種難以支撐地方財政收入

“營改增”后，地稅部門失去了可以支撐半壁江山的主要稅源，地稅收入在一定時期內(nèi)將會明顯下滑。如在地方稅收入中，耕地占用稅和契稅兩個稅種雖然實現(xiàn)了高速增長，但這兩個稅種屬于一次性稅源，隨政府項目批地多少或以所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移變動的不動產(chǎn)為征稅對象，稅源不穩(wěn)定。而房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、資源稅在現(xiàn)階段的地方稅體系中仍屬小規(guī)模稅種，尚不足以支撐地方財政收入。

（四）稅制陳舊及稅種設(shè)置不盡合理

現(xiàn)行的稅制較為陳舊，稅收政策存在設(shè)計缺陷，可操作性較差。如房產(chǎn)稅和土地使用稅，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大環(huán)境下，征收范圍仍局限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，土地使用稅稅額調(diào)整緩慢，在稅收效益和社會效益之間難以把控平衡點；土地增值稅稅制復(fù)雜、扣除項目繁多、政策邊界界定難度大，面對房地產(chǎn)開發(fā)衍生出的一些新事物，難以及時在政策上進(jìn)行更新，造成基層政策執(zhí)行難、對政策理解不一；契稅和耕地占用稅條文粗泛，2010年“兩稅”由財政劃轉(zhuǎn)到地稅后，政策上更新緩慢、內(nèi)容滯后，特別是涉及到自然人的一些民生問題方面的政策可操作性差，難以在公平和效率之間找到平衡，不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。

（五）部分行業(yè)企業(yè)稅負(fù)增加同時地方收入有所減少

“營改增”的初衷是為企業(yè)減負(fù)，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的制約、稅收征管的現(xiàn)狀、增值稅抵扣鏈條尚不完善以及部分企業(yè)的財務(wù)制度不健全等因素影響，短期內(nèi)勢必造成一些行業(yè)和企業(yè)稅負(fù)增加、利潤承壓等問題。如建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)將會存在此類問題，迫切需要在制度設(shè)計過程中密切關(guān)注并采取有力措施加以防范?！盃I改增”目前采取的是原營業(yè)稅收入改為增值稅后仍劃歸地方的過渡辦法，看似不會對地方財政收入構(gòu)成影響，但“營改增”鼓勵更多企業(yè)專業(yè)化經(jīng)營，細(xì)化產(chǎn)業(yè)分工，理性的納稅人會出于企業(yè)利益最大化的考慮而改變企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，從而形成更多抵扣項目，減少繳納增值稅，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府收入減少。

二、營改增后完善地方稅體系的思路和方向

完善地方稅體系不僅有利于規(guī)范政府間財政關(guān)系、營造更加統(tǒng)一、規(guī)范、公平、透明的稅收制度環(huán)境，而且有助于提高地方財政保障能力，調(diào)動地方政府積極性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（一）完善分稅制，確?！盃I改增”后地方財政收入穩(wěn)定

在保持現(xiàn)行中央、地方收入格局基本不變的前提下，科學(xué)測算因增值稅征稅范圍擴大導(dǎo)致營業(yè)稅收入減少的規(guī)模，重新調(diào)整中央與地方的增值稅收入分成比例。調(diào)整后的地方增值稅收入增量至少要足以填平營業(yè)稅稅收減少的缺口。分稅制改革以來，中央財政收入的比重逐步提高，財力相對富裕，而地方財政收入的比重逐步減少，加之中央政府的一系列轉(zhuǎn)移支付都需要地方資金的配套，導(dǎo)致地方政府財政困難越來越嚴(yán)重，因此建議營改增后，適當(dāng)提高地方政府的稅收分成比例，以緩解地方財政壓力，調(diào)動地方政府的積極性，避免地方財政收入因稅制改革而帶來巨大波動，從而取得地方政府對“營改增”的支持。

（二）加快完善地方稅體系，不斷壯大地方政府財力

現(xiàn)行分稅體制將稅源穩(wěn)定、增長潛力大的稅種劃為中央稅或共享稅，留給地方的大多是稅源分散、收入不穩(wěn)定的小稅種，導(dǎo)致財權(quán)向上集中，地方政府無法組織到與其事權(quán)相匹配的財力。因此，要加快完善地方稅收體系。

目前地方財政收入對房地產(chǎn)業(yè)的依存度較高，房地產(chǎn)業(yè)稅收（剔除上繳中央部分）占地方財政收入的比重已超過30%。筆者認(rèn)為，應(yīng)將對房地產(chǎn)業(yè)的主要稅收從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)，將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，以房地產(chǎn)的評估值作為房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)。

對于資源稅，應(yīng)擴大資源稅的課稅范圍，將水資源、森林資源、草場資源等納入課征范圍，支持生態(tài)環(huán)境改善；適當(dāng)提高原油、天然氣、金礦、有色金屬礦等資源的稅率，改變計征方式，增加資源稅的稅負(fù)水平，提高資源稅收入，發(fā)揮資源稅的調(diào)控功能，限制過度開采不可再生資源。

隨著居民收入的增長，個人所得稅占全部稅收的比重將會繼續(xù)提高。個人所得稅改革是實現(xiàn)“綜合與分類相結(jié)合”的個人所得稅制。對工薪所得、承包經(jīng)營所得、勞務(wù)所得，可在綜合考慮個人贍養(yǎng)人口狀況、教育支出、醫(yī)療和社會保險支出、房屋購置支出等因素進(jìn)行綜合扣除，再按超額累進(jìn)稅率綜合征稅。對偶然所得、稿酬所得和特許權(quán)使用費所得實行分類征收。

同時要嘗試開征環(huán)境稅、教育稅、社會保障稅等新稅種。環(huán)境稅在稅率設(shè)計可從低稅率起步，隨企業(yè)與納稅人承受能力和環(huán)境治理成本等因素變化而適時調(diào)整、提高。教育稅將目前征收的教育費附加、地方教育費附加、教育基金和文化事業(yè)建設(shè)費等合并為教育稅，專項用于教育事業(yè)發(fā)展。社會保障稅是將目前分散在人社、民政、衛(wèi)生等部門的社會保障基金改為社會保障稅。社會保障稅分設(shè)養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等稅目，納稅人為存在雇傭關(guān)系的雇主和雇員及不存在雇傭關(guān)系的自營業(yè)主。

（三）科學(xué)改革和重構(gòu)地方主體稅種，實現(xiàn)地方財政收入穩(wěn)定增長

“營改增”后，地方稅體系將喪失主體稅種，中央和地方應(yīng)注重重構(gòu)地方主體稅種。作為地方稅的主體稅種，應(yīng)具備稅基堅實、征稅范圍廣泛、收入規(guī)模大，稅制相對穩(wěn)定且能夠成為地方財政收入的主要支撐等特征。根據(jù)我國國情和地方稅收入情況，在短期內(nèi)，應(yīng)選擇消費稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅作為地方主體稅種。從長遠(yuǎn)來看，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，房地產(chǎn)稅可作為將來地方稅的主體稅種，這就要求加快對開征房地產(chǎn)稅的立法工作。

消費稅目前屬于中央稅，僅次于增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅，是我國第四大稅種。消費稅稅源豐富，大部分稅源具有穩(wěn)定性，增長潛力較大，從財政收入的角度看可以與營業(yè)稅置換，如劃歸地方征收，可成為解決地方稅源問題的有效方案。

現(xiàn)行企業(yè)所得稅稅收管轄權(quán)的劃分為企業(yè)的利益選擇留下操作空間。自2002年開始“一稅兩管”，經(jīng)過10多年來的實踐運行，稅收征管成本不斷增加、工作交叉、矛盾不斷、效率降低，給征納雙方帶來了很大的不便。雖然國家有關(guān)企業(yè)所得稅管理權(quán)限的文件在不斷修訂完善中，國稅發(fā)【2008】第120號規(guī)定以2008年為基年，2008年底之前國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局各自管理的企業(yè)所得稅納稅人不作調(diào)整。2009年起新增企業(yè)所得稅納稅人中應(yīng)繳納增值稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由國稅局管理；應(yīng)繳納營業(yè)稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由地稅局管理。由于新辦企業(yè)對主營業(yè)務(wù)界定可能不準(zhǔn)確，并且變數(shù)較大，國、地稅兩家對企業(yè)所得稅管理程度的不同，導(dǎo)致國、地稅對稅源的爭奪。從企業(yè)角度來看，“人往高處走、稅往低處流”的現(xiàn)象時有發(fā)生，企業(yè)在管轄主體的選擇上具有較大空間，增大了征管中的信息不對稱。如企業(yè)所得稅由地稅部門統(tǒng)一征收上繳國庫，再按分享比例返還給地方，實現(xiàn)“一稅一管”，保證執(zhí)法主體明確、執(zhí)法力度一致，這樣既便于企業(yè)所得稅的日常征收管理，提高企業(yè)所得稅征收管理效率，又可以避免不必要的資源浪費，避免由于國、地稅征管力度的差異造成企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的不同。

（四）加強稅收管理，提高稅源管控水平

應(yīng)加強國、地稅的合作，加快稅收征管轉(zhuǎn)型，主動適應(yīng)“營改增”后對地稅工作的新要求。加強形勢教育，引導(dǎo)地稅干部正確認(rèn)識新一輪財稅體制改革和國家結(jié)構(gòu)性減稅政策的重大意義。大力提升地稅干部的綜合素質(zhì)，提高其適應(yīng)稅制改革步伐的能力。以中辦、國辦《深化國、地稅征管體制改革方案》和國地稅合作工作規(guī)范實施為契機，不斷提高稅源管控水平，要立足現(xiàn)實做好稅源精細(xì)化、專業(yè)化管理。針對“營改增”后納稅人涉及的隨營業(yè)稅征收的城建稅、教育費附加、文化事業(yè)建設(shè)費等征繳入庫和財稅庫銀聯(lián)網(wǎng)的設(shè)置等問題，與國稅部門建立稅款委托代征機制，確保地方稅收及時足額入庫，實現(xiàn)稅款不流失。

“營改增”后，對征管工作進(jìn)行機構(gòu)改革和資源整合，真正使稅收管理進(jìn)入第一線，直接面對納稅人。對納稅服務(wù)機構(gòu)做到扁平化管理，把金字塔型的組織機構(gòu)改為扁平型的組織機構(gòu)，減少不必要的中間環(huán)節(jié)，全面梳理辦稅流程，大力推行首長問責(zé)任制、服務(wù)承諾制、限（延）時服務(wù)制、公開辦稅制等優(yōu)化納稅服務(wù)措施，不斷挖掘優(yōu)化納稅服務(wù)內(nèi)涵、豐富優(yōu)化納稅服務(wù)的載體和手段。并把“互聯(lián)網(wǎng)+”思維引入納稅服務(wù)領(lǐng)域，著力打造“互聯(lián)網(wǎng)+納稅服務(wù)”模式， 積極樹立地稅新形象。同時要堅定將小稅種做大的決心，并付諸行動，使之形成規(guī)模，達(dá)到聚沙成塔、集腋成裘的效果。小稅種也可以成為地稅增收的重要因素，以彌補“營改增”后稅源減少對稅收造成的影響。

（作者單位：1.鄭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院；2.河南省沈丘縣財稅經(jīng)濟(jì)學(xué)會）

責(zé)任編輯：張莉莉