劉舒陽　王躍先

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排污權交易基本理論與實踐研究

劉舒陽王躍先

【摘 要】排污權交易是一種新興的環(huán)境治理與監(jiān)管手段，最早起源于20世紀60年代，最早應用在美國、英國、澳大利亞等西方國家。其主要的理論依據(jù)有公地悲劇理論、外部性理論與科斯產(chǎn)權定理等。我國與上個世紀八十年代末投入到實踐當中。經(jīng)過近三十年的實踐，但依然處于萌芽階段。而束縛其發(fā)展的原因不但因為技術上的不成熟，政府的過度干預，法律的滯后也阻礙著這種新興制度的成長。本文從排污權的來源與基本理論，國內實踐及存在的問題進行深入的探討。

【關鍵詞】排污權 排污權交易 國內實踐 缺陷

隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，環(huán)境污染愈演愈烈，無論是水污染，土地污染，抑或是大氣污染已經(jīng)深切的影響到了居民的現(xiàn)實生活，排污收費制度已然成為環(huán)境保護部門實施環(huán)境監(jiān)管的重要手段之一與環(huán)評制度、“三同時”制度共同構成了新中國成立以來我國環(huán)境管理制度體系中的“老三項”制度。在中國,排污權交易是環(huán)境保護的一種新方式，已經(jīng)投入到實踐階段,我國是否能借鑒西方發(fā)達國家的優(yōu)良經(jīng)驗將其作為環(huán)境治理的規(guī)制性手段有效的利用到實踐中。

一、排污權的概念與理論基礎

排污權在學術界有多種稱謂，如可交易的許可證（Tradeable Permits）、可交易的排污權（Tradeable Rights）、排污許可交易（Allowance Trading）、可交易的許可證與排污權（Tradeable Permitsand Rights）和排污交易（Emissions Trading）[1]。王樹義教授認為是權利人依法享有的對基于環(huán)境自凈能力而產(chǎn)生的環(huán)境容量進行使用、收益的權利。準確的說，排污權這個概念并不是法學術語?！耙驗楝F(xiàn)實中的任何生產(chǎn)活動和消費活動不可能實現(xiàn)污染的零排放，因此它是一個實際存在的環(huán)境資源的生產(chǎn)性和經(jīng)濟性權利”[2]。排污權作為一個外來詞匯已經(jīng)受到了廣大學者和國內外機構的普遍認同，已被《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》所援引。因此，排污權已經(jīng)從習慣稱謂逐漸成為環(huán)境保護事業(yè)的重要概念下面我們來研究排污權的理論基礎。

（一）公地悲劇理論

英國著名生物學家哈丁于1968年在《科學》發(fā)表了著名的“公地悲劇”論文，文章講述了在一個封建社會中對所有牧民開放的公共牧場，由于每個牧民都為了實現(xiàn)自身利益的最大化，無節(jié)制的放牧，而牧場的環(huán)境容納量是有限的，因此造成了牧場不能承載過多負荷最終導致荒蕪的悲慘故事。而對于環(huán)境保護實際應用來說，環(huán)境固然本身有著極強的自強能力，但其污染容納量畢竟是有限的，如果不加以控制，每個國家，每個企業(yè)排污量不加以節(jié)制，污染必會超過環(huán)境本身自凈能力，而給人類帶來不可估量的損害和危險。

（二）外部性理論

外部性理論又稱環(huán)境外部性理論，英國著名經(jīng)濟學家馬歇爾在1890年的著作《經(jīng)濟學原理》第一次出現(xiàn)了“外部經(jīng)濟”，而這之后馬歇爾教授的學生庇古又在這此概念基礎上又發(fā)展了外部性理論。并且提出了“外部經(jīng)濟”與“外部不經(jīng)濟”兩個概念。外部性的含義是指,當一個經(jīng)濟主體通過自己決策與行動時,非價格手段地、直接且不可避免地影響到其他的經(jīng)濟主體經(jīng)濟活動的成本函數(shù)或生產(chǎn)函數(shù),而受影響(可能是好的影響也可能是不好的影響)的經(jīng)濟主體并沒有改變或控制這種影響的能力,相對于受影響的經(jīng)濟主體而言,這種影響就是外部性[3]。長期以來，經(jīng)濟活動的外部性是世界是環(huán)境污染問題的基礎理論，我們以工業(yè)排污為例來深入探討如何把經(jīng)濟外部性應用到環(huán)境實際當中。企業(yè)在生產(chǎn)過程中，產(chǎn)生的廢氣廢水，對于工業(yè)廢渣的處理，大多采用兩種方式：自身通過生產(chǎn)改良或技術處理將排出的廢渣進行無害化處理或是直接排放，使其直接接入環(huán)境中。如果企業(yè)自身處理將增加其生產(chǎn)成本，縮小其利潤空間。但若直接排放到大氣當中就會產(chǎn)生了負外部性，是生態(tài)受到破壞，污染大氣、水、土地資源等即產(chǎn)生了多余的社會成本。由此可見，企業(yè)把污水排到自然環(huán)境中，雖然節(jié)省了治理污水的邊際個人成本，但是卻產(chǎn)生了多余的邊際社會成本，二者并不相等，一般邊際社會成本要高于邊際私人成本，出現(xiàn)了一定的差額，這一差額就是企業(yè)經(jīng)濟活動產(chǎn)生的外部成本，或者說是環(huán)境價值的外在體現(xiàn)。[4]

（三）科斯的產(chǎn)權理論

公地悲劇的成因在于每個使用者只顧自身利益，對于共有物的無償使用,使得共有物因為沒有節(jié)制的使用而走向枯竭。的奠基人羅納德·哈里.科斯另辟蹊徑研，從產(chǎn)權角度賦予了共歐尼物品配置新的生命。研究了交易成本為零時的合約特征并批評了在外部問題內部化上庇古所主張的政府干預原則,認為在產(chǎn)權清晰界定與交易成本為零時,產(chǎn)權歸屬會影響資源的配置結果,通過市場的自由交易最終會達到資源的最優(yōu)配置。[5]

二、排污權交易制度國內實踐

多倫多大學的經(jīng)濟學教授約翰·戴爾斯在 20 世紀 60年代最早提出了“排污權交易”的概念，在之后的20世紀70年代里，排污權交易在美國、英國、澳大利亞東西方國家開始投入到實踐當中。排污權作為一種可交易成本，根據(jù)當?shù)氐沫h(huán)境容量和環(huán)境情況，在環(huán)境監(jiān)管部門的監(jiān)督下,對富余環(huán)境容量資源使用權進行轉讓的民事法律行為。有的學者認為排污權交易是各種利益集團博弈的結果，政府機關、個人企業(yè)、環(huán)保組織之間，各自為既得利益了是一種經(jīng)濟刺激與行政管理相結合、計劃與市場互相磨合的環(huán)境保護新制度。另外一種觀點認為排污權交易制度旨在減少排放量，控制排放額度而設立。既然對制度的設立有著不同的理解，那么在實踐中排污權交易應用的如何呢？

我國的排污權交易制度始于1987年上海市結合黃浦江的治理此后又分別在1998年和1991年實行排污許可制度排污權交易的試點工作。除了上述我國首例交易外，其中大部分試點都主要涉及在大氣污染領域，而目前的科學水平只能監(jiān)測到二氧化碳與二氧化硫在空氣中的濃度含量。所以世界上大部分地區(qū)的事件都是關于空氣中污染物排放交易。1993年國家環(huán)保局開始在包頭市、柳州市、太原市、平頂山市、貴陽市和開遠市設立試驗點，實行二氧化碳和煙塵的排污權的交易政策。國家環(huán)?？偩衷?999年4月與美國環(huán)保局簽署了關于“在中國運用市場機制減少二氧化硫排放的可行性研究”的合作協(xié)議,將江蘇省南通市與遼寧省本溪市作為該項目的試點城市,這是我國完整意義上的排污權交易試點。2001年9月開始,由美國環(huán)保署和中國環(huán)境科學院簽訂了合作協(xié)議備忘錄，確立了利用市場機制控制二氧化硫排放的中美合作項目。隨后2002年江蘇省又推出了《江蘇省二氧化硫排污權交易管理暫行辦法》,在江蘇省內全面推行S02排污權交易。2002年,國家環(huán)?？偩衷谌珖?省市(包括山東、山西、上海、江蘇、河南、天津、柳州)開展了排污權交易的綜合實驗,在所有的試點中比較典型的是江蘇的排污權交易試點,在初期成功的產(chǎn)生了我國第一例也是最成功的一例排污權交易案,即發(fā)生在南通境內第一筆S02排污權交易。但因為其沒有尊重市場的規(guī)律，政府的過多干預 所以此后鮮有交易。此后河南也曾嘗試開展排污權交易試點，但是并沒有成形。2007年嘉興市開展排污權交易試點，也就是所謂的“嘉興模式”是我國真正依靠市場的試點。嘉興模式的實行也并非一帆風順，這其中依然存在監(jiān)管困難和“邊境及跨區(qū)域”的諸多問題。2008年全國最大的排污權交易平臺由在太湖開展,預計2008-2010年,江蘇省預計在2008-2010年將逐步建成排污權動態(tài)數(shù)字交易平臺,從而形成太湖流域主要水污染物排污交易二級市場。時至2008年8月5日,上海環(huán)境能源交易所和北京環(huán)境交易所成立;2008年9月25日,由,天津產(chǎn)權交易所和中油資產(chǎn)管理公司、芝加哥氣候交易所三方出資設立了天津排放權交易所,成立了全國第一家綜合性的排放權交易機構。2009年3月27日,華中地區(qū)第一家排污權交易所—湖北環(huán)境資源交易所在武漢成立。

三、我國排污權交易所存在的缺陷

（一）排污權交易相關法律缺失或滯后

自改革開放以來，我國正在逐漸走入法治社會，尤其是對于環(huán)境立法，在2015年1月1日起，我國開始實行全新的《環(huán)境保護法》，這部號稱史上最嚴“環(huán)保法”為我國環(huán)境立法書寫了新的篇章。但是我國有關排污權交易制度的立法與政策還尚未健全。只有現(xiàn)行的《大氣污染防治法》《水污染防治法》提到了排污總量控制及排污許可證制度，但其規(guī)定也較為模糊，缺少可操作性，地方的排污權交易試點都是在沒有政策與法律嚴格性規(guī)定之下進行的，這樣導致的結果操作起來無法可依，沒有可預期性，造成混亂。執(zhí)法起來沒有遵循的標準，亂交易，亂收費的情況層出不窮，更不能有效地追責問責，甚至在2001年福建某市財政局為了平衡當年財政預算將該市4138.60萬元存放在財政局臨時專戶，未納入當年的財政收入，而是將其分別跨年繳入金庫。[6]

（二）政府過度干預 沒有有效依托市場

首先由于我國的目標是減少排污總量，中國政府在2009年宣布: “2020年的中國單位GDP二氧化碳排放將比 2005年下降40%～45%[7],實現(xiàn)我國在國際上對減排的承諾，所以我國的主要精力都在控制污染排放總量上。另外各地政府以經(jīng)濟建設為前提，凡事都為經(jīng)濟建設服務，所以排污權交易也淪為經(jīng)濟服務的一項制度，排污權交易非但不能遵循市場規(guī)律，并且由于政府過度干預，其開展遇到巨大阻力。

（三）技術不夠成熟 監(jiān)測困難

總量控制是排污權交易的核心與關鍵。所謂污染物排放總量控制（簡稱總量控制），就是根據(jù)區(qū)域環(huán)境目標（環(huán)境質量目標或者排放目標）的要求，將某一控制區(qū)域（例如行政區(qū)、流域、環(huán)境功能區(qū)等）作為一個完整的系統(tǒng)評估該地區(qū)的環(huán)境容量，再根據(jù)該環(huán)境容量推算出達到該環(huán)境目標所允許的污染物最大排放量，采取措施將排入這一區(qū)域的污染物總量控制在該最大排放數(shù)量之內，以滿足該區(qū)域的環(huán)境質量要求[8]。總量控制的計算尚不成熟，而其監(jiān)測的實物多為氣體，由于其不易保存且流動性大的特點，監(jiān)測起來著實苦難重重。另外由于監(jiān)測手段有限，目前可監(jiān)測的氣體只有二氧化硫與二氧化碳，監(jiān)測體系尚未健全，隨著科技的進步，排污權交易的范圍也應跟隨其擴大。我國現(xiàn)在仍是發(fā)展中國家，我國的國情決定我們仍要以經(jīng)濟建設為主發(fā)展我們的國家，所以排污不可避免，環(huán)境也會日益惡劣。但是我們如何的在發(fā)展之中同時保證生存的環(huán)境最小程度的受到損害，排污權交易這種新型制度如何更好地利用到環(huán)境治理當中，是現(xiàn)在亟待解決的問題。

參考文獻：

[1]胡春東．排污權交易的基本法律問題研究[M]．北京:科學出版社,2005．

[2]宋國君．排污權交易[M]．北京:化學工業(yè)出版社,2004,5．

[3](英)庇古．福利經(jīng)濟學[M]．北京:中國社會科學出版社,1999．

[4]高慧慧．總量控制下的排污權交易制度研究[D]．合肥:合肥工業(yè)大學,2009．

[5]魏一鳴,吳剛,劉蘭翠．能源一經(jīng)濟一環(huán)境復雜系統(tǒng)建模與應用進展[J]．管理學報,2005,2．

[6]林玫．排污費審計發(fā)現(xiàn)的主要問題與做法[J]．中國審計．2003(14):38．

[7]溫家寶．凝聚共識,加強合作,推進應對氣候變化歷史進程[N]．人民日報,2009．12．9．

[8]段歡歡．排污權交易法律制度研究[D]．重慶:西南政法大學,2010．

（作者單位：東北林業(yè)大學人文與社會科學學院）