文/曹俊金

“一帶一路”倡議與對外援助制度之完善

文/曹俊金

對外援助是中國與其他國家間進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)政策、民心互通的重要政策工具。中國在推進(jìn)“一帶一路”倡議過程中，需要不斷擴(kuò)大對外援助規(guī)模。對外援助需要在“一帶一路”倡議推進(jìn)過程中發(fā)揮先鋒、先導(dǎo)作用，從戰(zhàn)略上與“一帶一路”倡議相對接，在資金上向“一帶一路”沿線國家傾斜，通過構(gòu)建援外制度來推動(dòng)“一帶一路”倡議的順利實(shí)施。

“一帶一路”倡議與援外工作的關(guān)系

“一帶一路”倡議的提出標(biāo)志著中國國際政治、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的重大調(diào)整與創(chuàng)新，也是中國與其他發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的重要手段。中國提出“一帶一路”倡議主要是基于地緣政治及可持續(xù)發(fā)展兩方面的考慮。“一帶一路”倡議有效融合了國家發(fā)展利益與國際發(fā)展利益的雙重需求，因而不僅得到國內(nèi)社會及輿論的支持，也受到國際社會廣泛關(guān)注。然而，在“一帶一路”沿線國家中，大多數(shù)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施均較為落后，尤其缺乏開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及消除貿(mào)易與投資限制的能力和財(cái)力，“一帶一路”的推進(jìn)一定程度上依賴于中國在資金、人力、技術(shù)方面的援助，所以援外工作就顯得非常必要。經(jīng)過60多年的經(jīng)驗(yàn)積累，中國在對外援助領(lǐng)域已經(jīng)探索出一套具有中國特色的、以構(gòu)建全球伙伴關(guān)系為目的的援外模式，如果能夠?qū)ν庠c“一帶一路”倡議相對接，進(jìn)一步發(fā)揮對外援助的重要作用，則能夠有效推進(jìn)“一帶一路”的實(shí)施。但也應(yīng)看到，中國對外援助工作長期在政策的指導(dǎo)下開展，制度建設(shè)存在一定滯后，導(dǎo)致當(dāng)前公眾對政府的援外工作不了解、不支持。在“一帶一路”倡議提出之前，援外制度存在的問題就已對援外工作提出了挑戰(zhàn)，這些問題也可能對“一帶一路”倡議的未來落實(shí)產(chǎn)生影響。

中國的援外工作不僅承受著援外制度不完備所帶來的傳統(tǒng)壓力，而且在“一帶一路”開展過程中，還面臨著新的制度壓力，這將對今后開展援外工作提出巨大挑戰(zhàn)。要避免“一帶一路”倡議推進(jìn)過程中的“鋒線危機(jī)”，應(yīng)當(dāng)重新審視國內(nèi)對外援助制度，分析其傳統(tǒng)制度壓力以及在“一帶一路”倡議落實(shí)過程中面臨的新壓力，并以此為基礎(chǔ)探討援外制度改革的方向。

中國援外工作面臨的挑戰(zhàn)

（一）對外援助制度不完善導(dǎo)致援外工作受到質(zhì)疑。目前我國關(guān)于援外工作的約束性機(jī)制并不完備，導(dǎo)致公眾對援外活動(dòng)存在爭論與質(zhì)疑，焦點(diǎn)集中在對外援助的合法性、合理性、對外援助的管理以及對外援助的程序等問題上。作為一種正式規(guī)則，法律具有重要的社會控制功能。法律制度在權(quán)力的擴(kuò)張與限制中實(shí)現(xiàn)均衡，這不僅是法律制度本身持久運(yùn)行的保障，也是權(quán)力本身得以長期合法存在的保證。完善的對外援助法律制度可以限制政府利用援外資金的隨意性，同時(shí)也賦予其援外職能及援外資金使用的正當(dāng)性。

（二）援外基本法缺位制約援外制度完善。中國目前還沒有出臺綜合性的對外援助法，只有規(guī)章意義上的對外援助規(guī)范性文件，這導(dǎo)致援外制度體系化不強(qiáng)，援外制度和部門職責(zé)之間無法相互銜接。盡管商務(wù)部出臺了《對外援助管理辦法（試行）》以理順對外援助制度體系，但該部門規(guī)章在效力層級、效力范圍及立法技術(shù)方面存在的問題導(dǎo)致援外制度無法得到有效供給。援外工作是一項(xiàng)集戰(zhàn)略、制度、實(shí)施于一體的綜合性、多元性工作，援外工作不僅需要實(shí)施層面的制度供給，同樣需要戰(zhàn)略層面與職能協(xié)作層面的制度供給。對外援助基本法的缺失導(dǎo)致戰(zhàn)略協(xié)作制度與援外匹配制度的缺失，可以說，當(dāng)前援外基本法的缺失在一定程度上已經(jīng)阻礙了援外制度完善與部門間援外工作協(xié)調(diào)的進(jìn)程。

（三）援外管理體系問題影響援外工作效果。從建國初期到目前，中國援外實(shí)施機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變遷。2003年組建商務(wù)部以后由商務(wù)部主管對外援助工作，并形成以商務(wù)部統(tǒng)籌、其他部委在各自職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)工作的援外工作機(jī)制。這一工作部署在以經(jīng)濟(jì)援助為主的援外工作管理中具有很強(qiáng)的合理性，但也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到其目前面臨問題，特別是履行援外職能的部門職權(quán)界限劃分問題及援外戰(zhàn)略實(shí)施的保障問題。

“一帶一路”對援外制度帶來的新壓力

（一）落實(shí)“一帶一路”與援外戰(zhàn)略的制度壓力。援外戰(zhàn)略對接“一帶一路”倡議是援外工作服務(wù)國家重大戰(zhàn)略的體現(xiàn)，中國援外職能部門已開始從國家中長期援外戰(zhàn)略以及國別援外戰(zhàn)略的制定出發(fā)來配合“一帶一路”倡議的開展。然而，“一帶一路”倡議與對外援助戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則取決于援外法律制度的實(shí)施效果，“一帶一路”及援外戰(zhàn)略的每一步推進(jìn)都會對中國的援外工作產(chǎn)生較大的制度壓力。因此，不僅需要制定與“一帶一路”相匹配的援外戰(zhàn)略（例如可從戰(zhàn)略目標(biāo)、援助計(jì)劃、援助資金、援助優(yōu)先范圍、援助方式等方面與“一帶一路”倡議全面對接），也應(yīng)據(jù)此制定相應(yīng)的援外法律制度加以落實(shí)。

（二）“一帶一路”倡議新增援外資金形成的制度壓力?！耙粠б宦贰钡耐七M(jìn)必然需要援外資金保障，一方面，新增援助資金主要向“一帶一路”沿線國家和周邊國家傾斜，使對外援助資金的使用更具針對性，以符合中國的戰(zhàn)略利益；另一方面，快速有效推動(dòng)“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他方面的互聯(lián)互通，勢必需要進(jìn)一步擴(kuò)大中國的對外援助規(guī)模。因此，援外資金總額的增加對援外資金預(yù)算、撥付和執(zhí)行都會造成一定的制度壓力。

從援外資金的預(yù)算管理和撥付上看，為了有效限制過度而無效的公共支出，許多國家的憲法都規(guī)定公共支出需要事先獲得議會的批準(zhǔn)以獲得合法性，中國也逐漸從預(yù)算制度上制約公共財(cái)政的隨意使用問題。但援外戰(zhàn)略相對具有宏觀性，在具體的援外工作中往往會出現(xiàn)突發(fā)情況，導(dǎo)致援外計(jì)劃的實(shí)施存在不同程度的調(diào)整，也會涉及到援外預(yù)算的后續(xù)調(diào)整問題。這種不確定性就增加了援外職能部門編制援外資金預(yù)算的難度，同時(shí)也對援外預(yù)算調(diào)整制度提出了新的挑戰(zhàn)。因而，援外資金如何在現(xiàn)有的制度框架下合理、靈活、有效地進(jìn)行預(yù)算、撥付與執(zhí)行是援外制度面臨的新壓力，這不僅需要使援助資金按照預(yù)算制度進(jìn)行運(yùn)作，也需要通過制度創(chuàng)新來保證援外預(yù)算執(zhí)行的靈活性，當(dāng)然，更需要預(yù)算績效管理制度的保障來實(shí)現(xiàn)公共支出的有效性。

（三）援外評價(jià)機(jī)制粗陋造成實(shí)效壓力。政府行為是否能產(chǎn)生預(yù)期效果，并不依賴于其本身及其職能部門的“自覺”，而是取決于法律對政府行為的“驗(yàn)收”。中國對外援助評價(jià)機(jī)制已初具雛形，《對外援助管理辦法（試行）》設(shè)專章就援外項(xiàng)目的監(jiān)督與評價(jià)問題作出規(guī)定，財(cái)政部發(fā)布的《對外援助支出預(yù)算資金管理辦法》以及商務(wù)部針對不同援外模式制定的援外規(guī)章也就援外資金使用的監(jiān)督評價(jià)作出了規(guī)定，還就援外項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督評價(jià)作出了規(guī)定。但目前仍存在監(jiān)督與績效評價(jià)的可操作性不強(qiáng)、缺乏專業(yè)和獨(dú)立的監(jiān)督及評價(jià)部門、缺乏援助實(shí)效評估程序等問題。

（四）“一帶一路”倡議已開啟援外制度完善的閥門。從積極的方面看，中國已著手研究制定系統(tǒng)、全面的援外戰(zhàn)略，也在逐步完善對外援助制度，特別是商務(wù)部近幾年出臺、修訂了許多與對外援助相關(guān)的規(guī)章，以緩解“一帶一路”倡議開展過程中對援外工作帶來的制度壓力，這些努力有目共睹。但不可否認(rèn)的是，中國援外工作的開展仍面臨著由于制度疏漏而形成的制度壓力，并將承受“一帶一路”倡議的推進(jìn)給援外工作帶來的新的制度壓力。因此，為了進(jìn)一步規(guī)范援外活動(dòng)，提升援外工作的有效性，使其實(shí)際成果更好地服務(wù)于“一帶一路”倡議，必須完善中國對外援助制度，避免出現(xiàn)“鋒線危機(jī)”。

完善援外制度建設(shè)，助推“一帶一路”倡議

（一）出臺援外基本法：援外從政策走向法律

完善的制度建設(shè)是對外援助工作有效開展的根本保證，同時(shí)也是規(guī)范對外援助的決策與管理、有效調(diào)整援外戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性框架?！耙粠б宦贰背h的成功，需要援外制度的成功；援外制度的成功，則需要將援外制度從政策指引轉(zhuǎn)向法律調(diào)整，因此，應(yīng)借助“一帶一路”倡議的推進(jìn)，盡快出臺《對外援助法》，完善援外的各項(xiàng)制度。

（二）理順管理體系：援外從半集中管理走向集中管理

中國當(dāng)前的援外管理體制具有一定合理性，但部門間相互推諉現(xiàn)象很容易導(dǎo)致國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、外交戰(zhàn)略及其他領(lǐng)域戰(zhàn)略的不協(xié)調(diào)?？梢酝ㄟ^《對外援助法》明確對外援助工作的主管部門，確保對外援助管理從半集中治理走向集中治理，形成目標(biāo)明確、高效運(yùn)行、統(tǒng)一部署的援外管理機(jī)構(gòu)。

（三）注重援外實(shí)效：援外從資金走向績效

援助資金的擴(kuò)大并不意味著援助效果的提升，援助實(shí)效才是對外援助的核心與靈魂。援助實(shí)效一般通過績效評價(jià)來衡量，而績效評價(jià)則依賴于對外援助評價(jià)機(jī)制的建立。商務(wù)部的規(guī)章中一般規(guī)定由商務(wù)部開展監(jiān)督評價(jià)，但并不存在具體的績效評價(jià)規(guī)范。“一帶一路”倡議實(shí)施過程中要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通以及民心相通，就必須注重結(jié)果導(dǎo)向，健全對外援助績效評價(jià)機(jī)制，真正做到從強(qiáng)調(diào)援助資金階段過渡到注重援助績效階段。

（四）服務(wù)發(fā)展大局：援外制度反哺“一帶一路”倡議

對外援助在對外政策層面的熱度和在公民社會遭受的冷遇，形成了對外援助高調(diào)發(fā)展、低調(diào)援助的局面。援外基本法的缺位、制度短板問題導(dǎo)致援外制度建設(shè)不充分、援外職能部門協(xié)調(diào)不暢導(dǎo)致對外經(jīng)濟(jì)援助與外交戰(zhàn)略無法產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)?！耙粠б宦贰背h融合了政治、外交、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面的合作理念，成為對外援助制度建設(shè)的重要引擎，直接推動(dòng)《對外援助管理辦法（試行）》的出臺，也為《對外援助法》的出臺和對外援助制度的完善提供了契機(jī)。我們期待一個(gè)完善的對外援助制度，能夠使援外工作真正在“一帶一路”推進(jìn)中發(fā)揮先導(dǎo)作用，為中國企業(yè)“走出去”做好“帶路先鋒”。

（作者系上海杉達(dá)學(xué)院法學(xué)系講師；摘自《國際展望》2016年第3期）