文/呂芳 程名

公共治理與政府的“隱性規(guī)模”
——基于中美兩國(guó)差異的比較分析

文/呂芳 程名

政府規(guī)模是公共行政學(xué)的重要研究主題之一。已有政府規(guī)模的研究大多關(guān)注政府的顯性規(guī)模，卻較少關(guān)注政府的“隱性規(guī)?！?。

“隱性規(guī)模”即：處于政府之外、由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)、為公民直接提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的雇員。在國(guó)外的研究中，這些雇員被稱為“預(yù)算外工作人員”（off-budget jobs），雖然他們未進(jìn)入正式的預(yù)算安排，但由于政府的合同外包、撥款補(bǔ)助等項(xiàng)目而使用公共開(kāi)支。隨著公共服務(wù)供給中的公私合作不斷發(fā)展，社會(huì)力量如企業(yè)、非營(yíng)利組織以政府名義，越來(lái)越多地利用公共資金提供公共產(chǎn)品，這部分人員的規(guī)模增長(zhǎng)已經(jīng)不容忽視，甚至促使“空心政府”等隱喻的出現(xiàn)。近幾年來(lái)，為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)，我國(guó)也開(kāi)始逐步推行公共服務(wù)合同外包，并在宏觀政策上，把政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)納入了政府采購(gòu)的框架體系中。將政府的“隱性規(guī)?！迸c公共治理兩個(gè)相互獨(dú)立的問(wèn)題結(jié)合起來(lái)考慮，會(huì)對(duì)政府規(guī)模的大小判斷、影響因素形成新的認(rèn)識(shí)與判斷。本文將對(duì)中美兩國(guó)政府規(guī)模討論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析其“隱性規(guī)?！?，并在此基礎(chǔ)上，提出我國(guó)行政機(jī)構(gòu)及編制改革中需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

中國(guó)政府規(guī)模及其“隱性規(guī)?！?/h2>

中國(guó)的政府規(guī)模可以分為公務(wù)員、公共管理與社會(huì)組織城鎮(zhèn)就業(yè)人口和財(cái)政供養(yǎng)人員等三個(gè)層次。中國(guó)的政府規(guī)模之所以出現(xiàn)不同的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在一定程度上是因?yàn)榛煜松厦娴膸讉€(gè)層次。

如表1所示，首先，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。到目前為止，中國(guó)政府并未系統(tǒng)地公布過(guò)公務(wù)員人數(shù)。根據(jù)人力資源社會(huì)保障部和國(guó)家公務(wù)員局門(mén)戶網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，2008年至2013年全國(guó)公務(wù)員的數(shù)量分別是659．7萬(wàn)人、678．9萬(wàn)人、689．4萬(wàn)人、702．1萬(wàn)人、708．9萬(wàn)人、717．1萬(wàn)。其次，公共管理和社會(huì)組織就業(yè)人員與公務(wù)員群體相比，增加了群眾團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體和宗教組織以及基層群眾自治組織中的參照公務(wù)員管理的人員。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局從2006年起的統(tǒng)計(jì)，到2013年的公共管理與社會(huì)組織城鎮(zhèn)就業(yè)人口數(shù)量分別為1237．5萬(wàn)人、1285．0萬(wàn)人、1328．8萬(wàn)人、1380．0萬(wàn)人、1415．6萬(wàn)人、1452．7萬(wàn)人、1528．6萬(wàn)人、1553．6萬(wàn)人。對(duì)比上述兩層次的數(shù)據(jù)可以看出，參照公務(wù)員管理的人員與公務(wù)員的人數(shù)大致相等。此外，財(cái)政供養(yǎng)人員比上述兩個(gè)概念更廣泛，除了包括黨政群機(jī)關(guān)的公務(wù)人員和事業(yè)單位人員，還包括這兩類組織的離退長(zhǎng)休人員。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦的數(shù)據(jù)，目前我國(guó)有事業(yè)單位111萬(wàn)個(gè)，事業(yè)編制3153萬(wàn)人，其中67%以上是專業(yè)技術(shù)人員。財(cái)政部在《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》中披露的數(shù)據(jù)顯示，2006至2009年，我國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員分別為4626萬(wàn)、4724萬(wàn)、4783萬(wàn)、5143萬(wàn)。

然而，上述任一統(tǒng)計(jì)層次，均未涉及中國(guó)政府的“隱性規(guī)模”，即另外一類規(guī)模龐大的群體——“影子雇員”。在本文中，“影子雇員”泛指由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)薪酬，由政府以各種形式聘用，卻缺乏固定編制的工作人員。他們廣泛供職于黨委、人大、政府、政協(xié)、民主黨派及群眾團(tuán)體等公共機(jī)構(gòu)，也供職于教育、科研、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域的事業(yè)單位，承擔(dān)著本單位的部分崗位職責(zé)，支出大多由財(cái)政預(yù)算負(fù)擔(dān)。但在編制上，他們既不屬于行政編，也不屬于事業(yè)編，而是聘用的編外人員?！坝白庸蛦T”的形式有許多種，包括：占編不入編、自行聘用工、勞務(wù)派遣、臨時(shí)工等多種形式。

這部分人的實(shí)際數(shù)字到底有多少？敬乂嘉通過(guò)實(shí)證分析指出，假定外部受雇用人員的平均收入與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員一樣，依據(jù)支出額可以推測(cè)出政府每年雇用了1100萬(wàn)以上的“全職影子雇員”。但是，該研究并沒(méi)有區(qū)分政府“隱性規(guī)?！敝写嬖谥缭秸c市場(chǎng)鴻溝的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)與科層制內(nèi)部政府直接雇用的區(qū)別。呂芳則在相關(guān)的案例研究中提出，中國(guó)政府的“隱性規(guī)?！备嘤伞坝白庸蛦T”形成，判斷“影子雇員”與“影子政府”的關(guān)鍵在于政府是直接雇用個(gè)人還是與社會(huì)力量形成契約關(guān)系。這一研究估算出僅街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）這一層級(jí)，“影子雇員”就有將近154萬(wàn)。盡管由于統(tǒng)計(jì)資料不完備，無(wú)法算出這一群體的準(zhǔn)確數(shù)目，但是我們無(wú)法忽視數(shù)量如此龐大的群體的存在。

表1：中國(guó)政府規(guī)模的層次性 （單位：萬(wàn)人）

美國(guó)政府規(guī)模及其“隱性規(guī)?！?/h2>

美國(guó)的政府規(guī)模在聯(lián)邦制的政治架構(gòu)下，同樣呈現(xiàn)出顯著的結(jié)構(gòu)性特征。在聯(lián)邦政府層面，從表2可以看出，各行政部門(mén)的文職雇員是最基礎(chǔ)的組成部分，構(gòu)成政府規(guī)模的主體，郵政服務(wù)公司同樣是聯(lián)邦政府規(guī)模的重要組成部分。而與行政系統(tǒng)并列，非文職的軍人以及立法、司法部門(mén)的公職人員，組成了聯(lián)邦政府規(guī)模的剩余部分。其中，行政部門(mén)文職雇員一直占聯(lián)邦政府整體規(guī)模的60%以上，各部門(mén)中占比最高是國(guó)防部，10年來(lái)一直穩(wěn)定在雇員總數(shù)的近1/3。由此可見(jiàn)，美國(guó)聯(lián)邦政府的雇員分布相對(duì)集中，主要履行著維護(hù)國(guó)家安全、提供公共服務(wù)這兩項(xiàng)政府的基本職能。不僅如此，從總量上看，美國(guó)聯(lián)邦政府的整體規(guī)模呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，5年來(lái)減少了5．8%。就整體規(guī)模而言，美國(guó)各州及地方政府在組織設(shè)置、職能履行和政策制定等方面有著較強(qiáng)的自主權(quán)，政府規(guī)模也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或要求，各州及地方政府間政府規(guī)模的差異性較大。盡管如此，從數(shù)量上看，各州及地方政府公職人員仍然是政府整體規(guī)模中最主要的組成部分。在美國(guó)人口調(diào)查局一年一度發(fā)布的《全美公職人員規(guī)模及薪酬調(diào)查》中，美國(guó)政府的整體規(guī)模由聯(lián)邦、州及地方三級(jí)政府構(gòu)成。以2013年為例，當(dāng)年的美國(guó)政府規(guī)模達(dá)到2333．1萬(wàn)人，其中聯(lián)邦公職人員數(shù)量為423．1萬(wàn)人，占總數(shù)的18．3%；各州公職人員達(dá)到528．3萬(wàn)人，占總數(shù)的22．6%，而地方公職人員最多，共計(jì)有1379．7萬(wàn)人，占政府整體規(guī)模的59．1%。

但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，對(duì)各類大型公共項(xiàng)目與多元公共服務(wù)的需求也日益增加，而聯(lián)邦政府在人員規(guī)模上受到的限制，使各部門(mén)在施政過(guò)程中越發(fā)捉襟見(jiàn)肘。因此，在正式雇傭的政府工作人員的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府逐漸發(fā)展出了多種渠道，使更多的人在不直接受政府雇傭的情況下，代表聯(lián)邦政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，從而構(gòu)成了政府“隱性規(guī)?！钡脑鲩L(zhǎng)。這類增長(zhǎng)主要通過(guò)合同外包、撥款補(bǔ)助和授權(quán)委托等途徑實(shí)現(xiàn)，而合同外包則是其中運(yùn)用最廣泛、規(guī)模最大的一種。在聯(lián)邦政府層面，除面向企業(yè)及社會(huì)組織的合同外包外，還存在大量的面向州及地方政府的撥款補(bǔ)助項(xiàng)目以及相應(yīng)的授權(quán)委命。通過(guò)這些項(xiàng)目，聯(lián)邦政府在給予財(cái)政上支持的同時(shí)，也將一些自身計(jì)劃提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)以項(xiàng)目的形式向下轉(zhuǎn)移，并順理成章委托一定數(shù)量的公職人員進(jìn)行管理，而各州及地方政府為了更好地落實(shí)這些項(xiàng)目，也會(huì)做出相應(yīng)的人事安排。這些因合同外包或撥款補(bǔ)助項(xiàng)目而產(chǎn)生的工作人員增量，在預(yù)算中并未直接體現(xiàn)，因此相對(duì)隱蔽，但隨著項(xiàng)目數(shù)量以及所涉資金量的不斷增多，這些新增的工作人員客觀上加速了政府“隱性規(guī)?！钡臄U(kuò)張。

因此，如表3所示，美國(guó)聯(lián)邦政府的真實(shí)規(guī)模應(yīng)包括官方統(tǒng)計(jì)中的聯(lián)邦行政部門(mén)文職雇員、郵政服務(wù)公司工作人員、立法及司法部門(mén)雇員、非文職軍人，以及作為“隱性規(guī)模”主要構(gòu)成部分的合同外包項(xiàng)目中的工作人員、撥款補(bǔ)助項(xiàng)目中的工作人員共六部分。需要說(shuō)明的是，本文以相關(guān)研究的估測(cè)、美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)數(shù)據(jù)系統(tǒng)以及聯(lián)邦援助與獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，通過(guò)進(jìn)一步分析類推估算出，近15年來(lái)通過(guò)各類合同外包、撥款補(bǔ)助項(xiàng)目間接為聯(lián)邦政府工作的人員大約是正式公職人員的1．5～2倍。由此可見(jiàn)，隨著合同外包等多種治理改革的不斷推進(jìn)，聯(lián)邦政府龐大的“隱性規(guī)?！痹陔[蔽地?cái)U(kuò)張。

表2：2010～2014年美國(guó)聯(lián)邦政府的規(guī)模 （單位：萬(wàn)人）

表3：美國(guó)聯(lián)邦政府的真實(shí)規(guī)模（1990年～2014年） （單位：萬(wàn)人）

中美兩國(guó)政府規(guī)模的差異比較

中美兩國(guó)在國(guó)家－社會(huì)關(guān)系、政府職能范圍以及中央－地方關(guān)系等方面都存在著顯著差異，然而，透過(guò)這些表像，我們?nèi)匀荒軌蚩闯鲆恍┕残詥?wèn)題：中美兩國(guó)政府規(guī)模呈現(xiàn)出不同的層次性，既有正式規(guī)模，也有“隱性規(guī)模”，且各個(gè)層次都有不同的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，不同層次的財(cái)政供養(yǎng)人員所從事的職能也具有差異。總的說(shuō)來(lái)，兩國(guó)政府規(guī)模的差異主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，從結(jié)構(gòu)上看，中美兩國(guó)的公務(wù)人員都呈現(xiàn)出鮮明的層次性，形成一個(gè)“同心圓”式的漸變譜系，這個(gè)譜系內(nèi)的成員都不同程度地介入政府職能。美國(guó)的政府規(guī)模從中心到外圍依次是行政部門(mén)文職雇員、郵政服務(wù)公司工作人員、立法及司法部門(mén)雇員、非文職軍人，以及合同外包項(xiàng)目中的和撥款補(bǔ)助項(xiàng)目中的預(yù)算外工作人員共六部分，后兩部分人員構(gòu)成了政府的“隱性規(guī)模”。與此相對(duì)應(yīng)，中國(guó)的政府規(guī)模從中心到外圍依次為從公務(wù)員、參公人員、事業(yè)單位工作人員以及各種形式的“影子雇員”。美國(guó)的政府雇員包含其名義上的財(cái)政供養(yǎng)人員。所以，已有研究以我國(guó)的公務(wù)員與美國(guó)的政府雇員進(jìn)行比較，其研究范圍并不一致。我國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員與美國(guó)的政府雇員數(shù)據(jù)范圍大致一致，這樣看來(lái)，名義上的財(cái)政供養(yǎng)率（政府相對(duì)規(guī)模），即一國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員與其所服務(wù)的人口的相對(duì)水平，美國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)率徘徊在13～15之間（即每13人左右供養(yǎng)一名財(cái)政供養(yǎng)人員），而中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)率為30左右。因此，雖然美國(guó)的政府職能范圍小于中國(guó)政府，但中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)。

其次，從功能上看，美國(guó)政府內(nèi)部的職能結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出以公共服務(wù)的提供為中心的特征，以2013年的美國(guó)政府規(guī)模統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，主要特點(diǎn)包括三個(gè)方面。一是比重最大的前10個(gè)職能部門(mén)中，警務(wù)、矯正、國(guó)防及國(guó)際關(guān)系部門(mén)等3個(gè)部門(mén)提供的是惠及所有國(guó)民的純公共產(chǎn)品，而教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和公共福利等4個(gè)部門(mén)則負(fù)責(zé)提供與公民日常生活相關(guān)的各類公共服務(wù)，這些職能部門(mén)的公職人員占總體規(guī)模的73．3%。二是提供各類公共服務(wù)的公職人員超過(guò)總數(shù)的60%，成為美國(guó)各級(jí)政府公職人員的主體，尤其是教育部門(mén)占總數(shù)的49．9%，是公職人員最多的部門(mén)。三是在提供各類公共服務(wù)公職人員中，絕大多數(shù)都分布在州及地方一級(jí)政府。中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員構(gòu)成上則展現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，中央各部委公務(wù)員中，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能部門(mén)人數(shù)較多。以2008年為例，各部委公務(wù)員數(shù)量從多到少依次為：國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)（1029人）、商務(wù)部（956人）、工業(yè)與信息化部（731人）、審計(jì)署（682人）、財(cái)政部（680人）。第二，中國(guó)政府的公共服務(wù)職能更多是由事業(yè)單位來(lái)完成。以2009年為例，當(dāng)年財(cái)政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)為5143萬(wàn)，其中，事業(yè)單位就業(yè)人員占財(cái)政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)的65．7%，達(dá)到3377萬(wàn)。而教育和衛(wèi)生總?cè)藬?shù)占事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的73．3%，財(cái)政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)的48．2%，文化、文物部門(mén)職工數(shù)占事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的5．9%。第三，在提供各類公共服務(wù)的事業(yè)單位職工中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)事業(yè)單位職員占了事業(yè)單位職工總數(shù)的60%。由此，兩國(guó)公務(wù)人員的功能比較相似，都有近60%的財(cái)政供養(yǎng)人員在提供“廣義的公共服務(wù)”職能。其中的差異在于，提供相同職能的人員分布在不同的公共部門(mén)中。美國(guó)把提供公共服務(wù)的人員主體納入了政府內(nèi)部，而提供類似職能的人員在中國(guó)主要不是分布在政府內(nèi)部，而是分布于事業(yè)單位。

最后，兩國(guó)政府的“隱性規(guī)?！备饔衅涮攸c(diǎn)。其中，美國(guó)政府的“隱性規(guī)?！饼嫶?，自1990年起，美國(guó)聯(lián)邦政府的真實(shí)規(guī)模就兩倍于官方的統(tǒng)計(jì)值，特別是合同外包項(xiàng)目中的工作人員一項(xiàng)，就已與官方統(tǒng)計(jì)的聯(lián)邦政府規(guī)模持平。2014年，美國(guó)聯(lián)邦政府的名義上財(cái)政供養(yǎng)人員只有418．5萬(wàn)，但是，其真實(shí)規(guī)模已達(dá)1573．7萬(wàn)人。這部分的“影子政府”可被視為是政府利用外在的市場(chǎng)、社會(huì)的力量，利用公共開(kāi)支“養(yǎng)事”。另一方面，中國(guó)政府的“隱性規(guī)?！眲t指政府直接雇用分散的社會(huì)人員來(lái)解決問(wèn)題，從而形成的大量“影子雇員”。“影子雇員”以政府名義活動(dòng)，代表所在部門(mén)執(zhí)法或工作。他們雖然沒(méi)有獲得正式編制，但是他們會(huì)要求相應(yīng)的待遇、福利，由此政府不得不承擔(dān)起較多的以公共開(kāi)支“養(yǎng)人”的費(fèi)用。

結(jié)論與討論

通過(guò)把政府和社會(huì)力量公私合作而產(chǎn)生的“隱性規(guī)?！背尸F(xiàn)出來(lái)，我們講述了一個(gè)完整的故事?？梢?jiàn)，美國(guó)政府的顯性規(guī)模不大，但是“隱性規(guī)模”不小。美國(guó)利用公共開(kāi)支供養(yǎng)了一個(gè)“第三方政府”，把大量為政府工作的人員從政府內(nèi)部移到了政府之外，借此提高了政府內(nèi)公務(wù)員的素質(zhì)。美國(guó)有一個(gè)“小而美”的政府其實(shí)只是一種幻相，真相是，美國(guó)有一個(gè)更多利用了市場(chǎng)和社會(huì)力量的政府。中國(guó)有一個(gè)“大政府”其實(shí)也是一種幻相，因?yàn)橹袊?guó)政府的顯性相對(duì)規(guī)模并不大，但不能說(shuō)中國(guó)有一個(gè)適度規(guī)模的政府，因?yàn)椤半[性規(guī)?！辈](méi)有得到精確估量。

因此，探討政府的規(guī)模問(wèn)題不應(yīng)僅限于數(shù)量層面的比較，而且應(yīng)考量既定規(guī)模的政府回應(yīng)公眾需求的能力與提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。中美兩國(guó)政府“隱性規(guī)?！钡牟町惐澈?，隱含著更深層次的公共治理方式對(duì)政府規(guī)模的影響。其中，首要也最為根本的是，政府的職能定位及其所秉持的行政理念，其標(biāo)準(zhǔn)不在于政府規(guī)模是更大還是更小，而是政府職能是否能更好地回應(yīng)公民和社會(huì)的需求，以及同樣公共開(kāi)支是否使用得更有效率與效益。其次，是公共部門(mén)內(nèi)部的協(xié)同能力，包括部門(mén)間的協(xié)同、層級(jí)間的一致性與彈性空間。特別是在中國(guó)，事業(yè)單位是財(cái)政供養(yǎng)的重要組成部分和公共服務(wù)提供的重要載體。因此，事業(yè)單位改革應(yīng)與行政機(jī)構(gòu)改革緊密結(jié)合，協(xié)調(diào)進(jìn)行。

不僅如此，政府規(guī)模大小的差異并非是最重要的問(wèn)題，最重要的問(wèn)題是兩國(guó)利用公共開(kāi)支的人員結(jié)構(gòu)不同，實(shí)際上是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系不同。公共治理引起國(guó)家－社會(huì)邊界的模糊，從而對(duì)政府正式規(guī)模與“隱性規(guī)?！钡谋壤a(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。這一過(guò)程可被視為政府利用外在的市場(chǎng)、社會(huì)的力量，利用公共開(kāi)支“養(yǎng)事”，而政府的工作崗位也實(shí)現(xiàn)了向社會(huì)的轉(zhuǎn)移。最后需要關(guān)注政府的能力建設(shè)問(wèn)題，政府與社會(huì)合作共治要求政府具有合同管理能力、市場(chǎng)賦權(quán)能力、社會(huì)平衡能力、合法性能力。政府應(yīng)重視創(chuàng)新公共服務(wù)提供機(jī)制和改進(jìn)公共服務(wù)提供方式，既要培育社會(huì)組織，也要提高政府自身的理性與效率，以更好地實(shí)現(xiàn)合作共治。

（呂芳系中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，程名系中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生；摘自《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期）