程美香

樅陽(yáng)縣國(guó)土資源局 安徽樅陽(yáng) 246700

當(dāng)前基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作形勢(shì)的分析和思考

程美香

樅陽(yáng)縣國(guó)土資源局 安徽樅陽(yáng) 246700

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)矛盾曰顯突出，國(guó)土資源違法案件屢有發(fā)生。文章試分析當(dāng)前國(guó)土資源違法的主要特點(diǎn)以及原因，指出基層國(guó)土資源執(zhí)法檢查中的重難點(diǎn)，并提出針對(duì)基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作中幾點(diǎn)建議，以期對(duì)后期工作有較大幫助。

正確分析國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察面臨的形勢(shì)，搞好土地執(zhí)法監(jiān)察工作，維護(hù)正常的土地市場(chǎng)秩序，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，有著極其深遠(yuǎn)的影響。

一、當(dāng)前國(guó)土資源違法的主要特點(diǎn)及成因分析

近年來(lái)，通過多次大規(guī)模的土地專項(xiàng)治理整頓，非法批準(zhǔn)和非法占用國(guó)有土地的違法現(xiàn)象在一定程度上得到遏制，但違法占用集體土地的行為具有較強(qiáng)的頑固性，并隨著時(shí)間的推移不斷出現(xiàn)新的表現(xiàn)形式。

（一）基層政府組織成為違法行為的主體。一是在現(xiàn)行財(cái)稅分配體制下，除個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配收入來(lái)源與村集體經(jīng)濟(jì)組織相差無(wú)幾，都十分有限，于是以地生財(cái)成了他們獲取經(jīng)濟(jì)來(lái)源的最便捷的方式，特別是在上級(jí)政府下達(dá)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和招商引資的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)下，在長(zhǎng)期的耕地保護(hù)任務(wù)和短期任職的“政績(jī)”這一對(duì)遠(yuǎn)近利益之間，不少基層政府領(lǐng)導(dǎo)選擇了后者，而忽視了前者，這與我國(guó)現(xiàn)行的干部任用機(jī)制不無(wú)關(guān)系，黨政一把手不能正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系，真正擔(dān)負(fù)起保護(hù)耕地的責(zé)任，在招商引資急于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力下，往往忽視土地管理法律法規(guī)，違法用地，低價(jià)供地等，存在“土地圍著項(xiàng)目轉(zhuǎn)”的怪現(xiàn)象。二是基層政府組織認(rèn)為，現(xiàn)行建設(shè)用地報(bào)批要辦農(nóng)轉(zhuǎn)用，征用和供地審批，手續(xù)繁雜，周期長(zhǎng)，而建設(shè)用地單位尤其是招商引資項(xiàng)目又等不及，只能提前用地，邊報(bào)邊用或干脆不報(bào)就用土地。

（二）農(nóng)村村民違法占用土地案件時(shí)有發(fā)生。近幾年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的加大投入，農(nóng)村的交通狀況大為改善，一些村民擅自在集鎮(zhèn)周邊，公路兩側(cè)等交通便利的地段自選地方，經(jīng)過村干部同意就開始建設(shè)住宅和亂搭亂建，另有的是在村干部違規(guī)收費(fèi)后口頭同意和默許下用地，還有的是因土地規(guī)劃限制無(wú)法批準(zhǔn)的等等諸于此類違法用地行為屢禁不止。這一方面，是由于群眾的法律意識(shí)不強(qiáng)和村干部不是國(guó)家行政人員，無(wú)法用行政手段加以約束。另一方面，也突顯了土地利用總體規(guī)劃修編安排與現(xiàn)實(shí)發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)，村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后。

二、基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作中的難點(diǎn)

（一）執(zhí)法環(huán)境較差。一是基層政府領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。由于國(guó)土資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持保障功能，在服務(wù)發(fā)展，服務(wù)招商引資的大旗下，又有多少領(lǐng)導(dǎo)從內(nèi)心深處愿為執(zhí)法撐腰狀膽，鼓與呼呢？他們認(rèn)為違法用地面廣量大，法不責(zé)眾，對(duì)轄區(qū)內(nèi)違法行為視而不見，放任不管，甚至縱容包庇，從中謀利?；鶎訃?guó)土資源部門處在十分被動(dòng)、尷尬的位置。二是村級(jí)干部支持力度不足。近幾年來(lái)，雖然各地都設(shè)立了村級(jí)土地信息員，但他們徒有頭銜，卻毫無(wú)經(jīng)濟(jì)利益而言，其位置行同虛設(shè)。有的村干部不愿得罪人，對(duì)違法行為主動(dòng)報(bào)告少，甚至國(guó)土部門到村執(zhí)法，有的村干部都不愿到現(xiàn)場(chǎng)配合，更談不上制止。更有甚者是老百姓在村干部的默許下違法。三是群眾法律意識(shí)淡漠。雖然常有群眾通過來(lái)信、來(lái)電、來(lái)訪等方式檢舉揭發(fā)國(guó)土資源違法案件，但大部分群眾牽涉到自己的違法行為時(shí)，就百般阻撓。有的對(duì)國(guó)土部門下達(dá)的責(zé)令停止違法行為通知書不聞不問，我行我素，有的甚至與國(guó)土資源部門抓緊時(shí)間搶建。

（二）在執(zhí)法監(jiān)察工作中執(zhí)法不能到位。由于國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，所以在執(zhí)法工作中經(jīng)常有深不得、淺不得、硬不得、軟不得，難以執(zhí)法到位的尷尬情況，出現(xiàn)了執(zhí)法效果取決于違法當(dāng)事人的怪現(xiàn)象。案件的強(qiáng)制執(zhí)行必須申請(qǐng)人民法院，但由于法院內(nèi)部在對(duì)行政執(zhí)法案件傳遞過程中受到諸多因素的制約，導(dǎo)致部分案件時(shí)間拖延，依據(jù)有關(guān)法規(guī)無(wú)法追究，有時(shí)甚至不了了之。

三、對(duì)加強(qiáng)基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的幾點(diǎn)思考

（一）加大法律法規(guī)的宣傳力度，提高干部群眾的守法意識(shí)。國(guó)土資源管理工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)在基層。一方面要對(duì)村干部、村民進(jìn)行國(guó)情國(guó)策和依法保護(hù)土地的教育，重點(diǎn)宣傳和普及與基層干部群眾生產(chǎn)生活和實(shí)際工作密切相關(guān)的國(guó)土資源法律法規(guī)意識(shí)；另一方面，通過各種形式的正面教育和引導(dǎo)，幫助基層干部了解國(guó)土資源的法律、法規(guī)和各項(xiàng)制度，增強(qiáng)依法行政的意識(shí)和能力。

（二）建立和完善國(guó)土部門與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案機(jī)制。土地違法成本低，但查處土地違法的社會(huì)成本較高。受機(jī)構(gòu)編制的限制，基層國(guó)土資源部門人員配備不多，防范和遏制土地違法行為，僅僅依靠國(guó)土資源部門一家難以奏效。應(yīng)建立和完善國(guó)土資源部門與司法機(jī)關(guān)土地違法聯(lián)合辦案機(jī)制，包括調(diào)查和處理，會(huì)審機(jī)制等等，嚴(yán)厲查處土地違法行為，防止違法行為的再次發(fā)生。

（三）健全法律制度，明確法律責(zé)任。首先要在土地管理立法及相關(guān)立法中進(jìn)一步明確基層政府組織有關(guān)人員的法律責(zé)任，根據(jù)縣級(jí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人要對(duì)轄區(qū)內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積，土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)。政府一把手是第一責(zé)任人，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)追究制，同時(shí)，政府在用人機(jī)制上作些適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，不單純以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為考核選拔任用干部的標(biāo)準(zhǔn)。其次，要進(jìn)一步嚴(yán)格農(nóng)村土地管理執(zhí)法，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾，制定和完善相關(guān)制度。一要加大巡查力度，建立和完善村級(jí)信息員制度，給予村級(jí)信息員一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使他們充分發(fā)揮前沿哨所和橋頭堡的作用，做到早發(fā)現(xiàn)，早制止，將土地違法行為遏制在萌芽狀態(tài)。二要加大查處力度，公開處理，嚴(yán)厲追究，充分發(fā)揮警示作用。第三，建議在《土地管理法》修改過程中，賦予執(zhí)法主體在承擔(dān)保護(hù)耕地責(zé)任的同時(shí)，同時(shí)具備保護(hù)耕地的有效手段。

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，任重而道遠(yuǎn)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)執(zhí)法監(jiān)察高度重視，真正把國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作納入重要議事日程。以維護(hù)國(guó)土資源法律法規(guī)的尊嚴(yán)，維護(hù)良好的國(guó)土資源管理秩序。

［1］彭萍，朱艷.淺議基層國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察的難點(diǎn)與對(duì)策［J］.浙江國(guó)土資源.2014（8）：52-53.

［2］宋韋劍，李鋼.國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的困境與突破——以基層與國(guó)家視角［J］.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì).2015（8）：37-41.