行政規(guī)范性文件司法審查新修的冷思考

張 晶

行政規(guī)范性文件司法審查新修的冷思考

張 晶

新修訂的《行政訴訟法》規(guī)定了人民法院可對(duì)規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查，但是由于缺少合理的管理和調(diào)控，行政規(guī)范性文件呈現(xiàn)出制定和運(yùn)用的不規(guī)范等情形。在對(duì)相關(guān)法條進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，找出行政規(guī)范性文件司法審查存在的主要問(wèn)題、提出相應(yīng)的解決路徑，并立足于現(xiàn)行權(quán)力配置體系和司法體制改革，參考借鑒國(guó)外的理論和本國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)司法建議的規(guī)范、司法審查的強(qiáng)度、全社會(huì)各個(gè)機(jī)關(guān)、團(tuán)體與行政規(guī)范性文件司法審查的聯(lián)動(dòng)機(jī)制等具體問(wèn)題進(jìn)行探究，以構(gòu)建適合我國(guó)實(shí)際需要的規(guī)范性文件司法審查機(jī)制。

行政規(guī)范性文件 司法審查 行政訴訟

新的《行政訴訟法和》《解釋》已一起于2015年5 月1日施行，這昭示了人民法院可對(duì)規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查，并提出處理建議。這相比較之前的規(guī)定有一些進(jìn)步，也對(duì)我國(guó)的行政訴訟實(shí)踐產(chǎn)生了重大影響。然而，現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性決定了我們有必要對(duì)其進(jìn)行全面分析，不能只是拘泥于現(xiàn)成的制度設(shè)定模式。

一、法律文件解讀-問(wèn)題的呈現(xiàn)

此次行政訴訟法對(duì)規(guī)范性文件規(guī)定的修改，體現(xiàn)了社會(huì)主義法制統(tǒng)一的要求，對(duì)有效維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益具有重要意義。但我們?nèi)孕杩吹叫滦薷牡摹缎姓V訟法》和解釋中內(nèi)容的保守之處：

（一）未明確司法審查的強(qiáng)度和“處理建議”的效力

1、未明確司法審查的強(qiáng)度

所謂審查強(qiáng)度，可概括為是司法對(duì)行政行為干預(yù)的縱深范圍，即已經(jīng)納入訴訟程序的行政行為將受到何種程度的監(jiān)督和審查，法院如何看待行政機(jī)關(guān)在行政程序中做出的認(rèn)定，能否以自己的判斷來(lái)代替行政機(jī)關(guān)的判斷。新《行政訴訟法》并未對(duì)有關(guān)司法建議的規(guī)定作修改，修改后的《解釋》規(guī)定在裁判文書中說(shuō)明理由，并可以將處理建議抄送規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但未明確不同情形是否使用同樣的審查標(biāo)準(zhǔn)，如具有明確的損害事實(shí)存在、違反正當(dāng)程序等這類事項(xiàng)以及規(guī)范性文件對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)影響不明確等重要性程度不同，司法審查的強(qiáng)度也應(yīng)該有不同。

2、未明確“處理建議”的效力

此處所說(shuō)效力不等同于處理建議的約束力，而是處理建議的執(zhí)行及反饋情況。有些行政機(jī)關(guān)對(duì)法院司法建議不夠重視，主要表現(xiàn)在，面對(duì)法院的司法建議，一些行政機(jī)關(guān)講客觀原因、講實(shí)際困難的多，沒(méi)有認(rèn)真思考如何解決問(wèn)題；有的行政機(jī)關(guān)表面承諾改正而事后拒不改正；有的行政機(jī)關(guān)不正面回應(yīng)問(wèn)題而簡(jiǎn)單答復(fù)，應(yīng)付了事。如果不建立配套的不合法行政規(guī)范性文件處理程序規(guī)定，司法建議制度則容易處于虛置和空轉(zhuǎn)狀態(tài)。

（二）規(guī)范性文件的審查程序缺陷

首先，根據(jù)行政訴訟法解釋新修條文的規(guī)定，公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)在一審開(kāi)庭審理前提出一并審查的要求，有正當(dāng)理由的，才可以在法庭調(diào)查中提出。而我國(guó)現(xiàn)階段的法律沒(méi)有對(duì)一并審查的排除規(guī)定，如果審判人員只是籠統(tǒng)說(shuō)明不屬于一并審查的范圍，這容易讓當(dāng)事人感覺(jué)法院是故意不審查規(guī)范性文件，從而產(chǎn)生抵觸情緒，不利于審理活動(dòng)的正常進(jìn)行。其次，在審查范圍上，法院應(yīng)審查規(guī)范性文件的一部分還是全部，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法和其他法律等還沒(méi)有明確的規(guī)定。

（三）法的安定性要求受到挑戰(zhàn)

法的安定性是法治國(guó)家原則的核心內(nèi)容之一，適用法律也要遵循法的安定性要求。法的安定性要求適用法律者在適用法律的過(guò)程中遵循法的一致性，在我國(guó)雖然案例不是正式的法律淵源，但最高人民法院公布的指導(dǎo)性案例對(duì)審判實(shí)踐起到一定的指導(dǎo)作用，而對(duì)于除最高人民法院的其他法院來(lái)說(shuō)，在適用法律審判涉行政規(guī)范性文件的案件時(shí)，也應(yīng)注意規(guī)范性文件在不同案件中可能被不同的法院或法官認(rèn)為合法而適用，這將引起裁判的不一致和沖突，不符合法安定性的要求，且有違法律適用上的平等原則。

二、制度完善-矛盾的緩解

（一）充分發(fā)揮司法建議的作用

1、充分說(shuō)明司法建議的理由及法律依據(jù)

法院在針對(duì)違法的規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)提出司法建議時(shí)，應(yīng)注重說(shuō)明所提司法建議的理由及法律依據(jù)，致力于幫助行政機(jī)關(guān)分析違法現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，促使規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到規(guī)范性文件的問(wèn)題，開(kāi)展糾正工作。

2、規(guī)范司法建議的制作

提高司法建議的規(guī)格，如要求司法建議須報(bào)請(qǐng)人民法院院長(zhǎng)或副院長(zhǎng)簽字批準(zhǔn)；同時(shí)，法院應(yīng)就審判或執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的具體問(wèn)題有針對(duì)性地提出司法建議，避免建議的原則化、抽象化。

3、建立司法建議的回執(zhí)制度和說(shuō)明理由制度

法院在做出司法建議后應(yīng)建立司法建議的回執(zhí)制度，要求行政機(jī)關(guān)在收到建議后限期（如一個(gè)月內(nèi)）向人民法院反饋，如接受建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)向法院告知處理、落實(shí)情況，如不接受建議，應(yīng)說(shuō)明理由。

（二）完善規(guī)范性文件的審查程序

首先，關(guān)于規(guī)范性文件審查程序的啟動(dòng)時(shí)間。如果案件經(jīng)歷多次開(kāi)庭審理，當(dāng)事人沒(méi)有在一審首次開(kāi)庭前提出一并審查應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許原告在第二次開(kāi)庭審理前提出一并審查申請(qǐng)，因?yàn)榈诙伍_(kāi)庭等于重新啟動(dòng)審理程序，在這個(gè)意義上，應(yīng)當(dāng)賦予原告在重新開(kāi)庭前提出申請(qǐng)的權(quán)利；其次，人民法院對(duì)規(guī)范性文件的審查范圍不應(yīng)局限于合法性審查。人民法院除了審查規(guī)范性文件的內(nèi)容是否符合相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章外，還應(yīng)審查制定機(jī)關(guān)的權(quán)限合法性和程序的合法性。最后，人民法院在審查規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)充分聽(tīng)取原告和被告的陳述、辯論。如遇疑難法律問(wèn)題，必要時(shí)可召開(kāi)專家論證會(huì)，重視聽(tīng)取專家意見(jiàn)。

（三）建立并完善與司法建議配套的聯(lián)動(dòng)互動(dòng)機(jī)制

1、加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)互動(dòng)

要充分發(fā)揮司法與行政良性互動(dòng)的作用，政府及職能部門要提高對(duì)司法與行政聯(lián)動(dòng)互動(dòng)機(jī)制重要性的認(rèn)識(shí)，積極配合法院妥善處理各類行政案件；通過(guò)回訪、座談等聯(lián)動(dòng)機(jī)制了解接受司法建議機(jī)關(guān)的態(tài)度和舉措，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要重視人民法院的司法建議，認(rèn)真研究落實(shí)，并及時(shí)反饋。

2、充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)的監(jiān)督作用

法院要通過(guò)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)反映情況，以及請(qǐng)當(dāng)?shù)卣f(xié)、新聞媒體、行政法專家對(duì)人民法院的司法建議予以評(píng)論，以保證各級(jí)人民法院在行政訴訟中發(fā)送司法建議的合理性和可行性，也體現(xiàn)出人民法院對(duì)被建議行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的行使行政職權(quán)的組織的充分尊重。通過(guò)這些聯(lián)動(dòng)機(jī)制保證人民法院在行政審判中正確運(yùn)用司法建議方式預(yù)防和解決行政糾紛，為司法審判工作的開(kāi)展優(yōu)化外部環(huán)境和營(yíng)造良好氛圍，爭(zhēng)取社會(huì)各界對(duì)人民法院司法建議工作的大力支持，努力讓行政訴訟中的司法建議制度取得應(yīng)有的效果。

《行政訴訟法》和《行政訴訟法司法解釋》的新修條文，賦予法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查權(quán)，并提出處理建議，這為我國(guó)法院審理涉行政規(guī)范性文件的行政案件提供了更大的空間，相比原行政法律規(guī)范條文具有一定的進(jìn)步意義。我們不能否定一個(gè)新修改的法律所經(jīng)過(guò)的多年醞釀和所融合的諸多專家學(xué)者的努力，但亦不能不對(duì)新修改規(guī)定對(duì)我國(guó)行政審判實(shí)踐可能產(chǎn)生的問(wèn)題做出分析，要理性看待。在立法不宜明確規(guī)范的前提下，司法理論和實(shí)務(wù)應(yīng)盡可能地做出具體合理的回應(yīng)，比如具體的司法解釋和指導(dǎo)性案例，以使行政訴訟在今后的實(shí)際運(yùn)行中，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行與保障權(quán)利間的平衡、統(tǒng)一，彰顯出行政訴訟應(yīng)有的價(jià)值和生命力。

［1］江必新.司法審查強(qiáng)度問(wèn)題研究［J］.法治研究，2012（10）.

［2］楊如冰，宋冬梅.完善規(guī)范性文件一并審查制度的幾點(diǎn)思考［J］.山東審判，2016（1）：34.

［3］臧震.貫徹執(zhí)行新行政訴訟法大力推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程［R］.人民法院報(bào)（第005版），2016（5）：4.

（作者單位：天津師范大學(xué)）

張晶（1991-），女，漢族，黑龍江雞西人，憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生，研究方向：行政法學(xué)研究。