實施全面兩孩政策堅持計劃生育基本國策

□ 國家衛(wèi)生和計劃生育委員會副主任　王培安

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實施全面兩孩政策堅持計劃生育基本國策

□ 國家衛(wèi)生和計劃生育委員會副主任王培安

實施全面兩孩政策，標(biāo)志著獨生子女政策完成了歷史使命，但絕不意味著計劃生育工作的削弱或終結(jié)，應(yīng)當(dāng)賦予基本國策新的內(nèi)涵，研究制定新的對策措施，促進人口均衡發(fā)展。

黨的十八屆五中全會作出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”的決策部署，媒體熱議，群眾擁護，社會歡迎。全面兩孩政策是計劃生育政策的重大調(diào)整，是計劃生育工作改革發(fā)展新的里程碑，對于促進人口均衡發(fā)展、實現(xiàn)全面建成小康社會和“兩個一百年”奮斗目標(biāo)有著重大意義。

一、中國的計劃生育工作取得了歷史性的巨大成就

計劃生育關(guān)系千家萬戶、關(guān)乎國計民生，是對中國經(jīng)濟社會發(fā)展影響最大的公共政策之一，其執(zhí)行力度之大、涉及人群之廣、影響之深遠，都是史上罕見的。幾十年來，我國計劃生育事業(yè)在艱難中起步，在艱辛中爬坡，在奮進中提高，走過了輝煌而曲折的發(fā)展歷程。

（一）實行計劃生育是我國必然的戰(zhàn)略選擇

中國的計劃生育提出于20世紀(jì)50年代，60年代初在大中城市提倡節(jié)制生育。1971年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部、商業(yè)部和燃料化工部《關(guān)于做好計劃生育工作的報告》，要求把計劃生育作為“城鄉(xiāng)群眾的自覺行為”，使人口自然增長率逐年降低。以此為標(biāo)志，拉開了全國普遍開展計劃生育的大幕。中國自70年代初就實行計劃生育是當(dāng)時的人口和經(jīng)濟社會條件決定的。

1.實行計劃生育的人口背景。

鏈 接

國家提倡一對夫妻生育兩個子女。符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排再生育子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定。

——《中華人民共和國人口與計劃生育法修正案(草案)》

新中國成立之初，社會趨于穩(wěn)定，經(jīng)濟得到恢復(fù)，醫(yī)療衛(wèi)生條件不斷改善，死亡率迅速下降，中國人口以空前的速度持續(xù)增長。1950—1958年出現(xiàn)第一次出生高峰，年凈增1300多萬人，年均增長22.2‰。1962—1973年出現(xiàn)第二次出生高峰，年凈增1946萬人，年均增長25.6‰。1967—1971年的5年間，凈增人口1.06億，是我國人口增長最快的時期，人口增加1個億的時間由8、9年迅速縮短為5年。1969年底，全國總?cè)丝诔^8億，總和生育率達到6左右。當(dāng)時，“文化大革命”使得國民經(jīng)濟接近崩潰邊緣，人口迅速膨脹猶如雪上加霜，控制人口過快增長成為急迫的重要任務(wù)。

2.實行計劃生育的經(jīng)濟社會背景。

人口壓迫生產(chǎn)力的矛盾非常突出，經(jīng)濟社會發(fā)展受到嚴(yán)重制約，勞動生產(chǎn)率難以提高，人民生活水平極為低下，人均收入增長極為緩慢，群眾的基本生活供應(yīng)、住房、交通、教育、醫(yī)療和就業(yè)等各方面壓力巨大。人均糧食占有量始終徘徊在300公斤左右，有的地方僅200公斤，比世界平均水平低了100公斤。年均增加的固定資產(chǎn)只有200億元，只能解決200萬人的就業(yè)問題，而每年新增待就業(yè)人口1000多萬，城市失業(yè)問題越來越嚴(yán)重。

3.實行計劃生育的思想基礎(chǔ)。

學(xué)界對人口問題的思考，以及對實行計劃生育建議，成為中國制定和實施計劃生育的重要思想基礎(chǔ)。上世紀(jì)50年代，對人口問題，社會上還存在多種觀點，甚至是根本對立的觀點。但隨著人口規(guī)模的日益龐大，人們對人口問題的認(rèn)識越來越趨于一致。學(xué)術(shù)界的探索和爭論，也影響了國家領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度和決心。在學(xué)術(shù)界，北京大學(xué)校長馬寅初是主張實行計劃生育的先鋒。1957年他發(fā)表《新人口論》，提出中國存在人口問題，人口基數(shù)太大、增長太快，人口質(zhì)量低，人均各項經(jīng)濟指標(biāo)低；中國人口問題的性質(zhì)是相對人口過剩，表現(xiàn)為生產(chǎn)設(shè)備不足、工業(yè)原料增長緩慢、耕地面積不斷減少、資本積累慢、就業(yè)不足、教育事業(yè)落后、提高科技水平慢、糧食增產(chǎn)緩慢、發(fā)展生產(chǎn)力難、提高人民生活水平難等十大矛盾；解決中國人口問題有三條根本途徑，就是積極發(fā)展生產(chǎn)、推行計劃生育、提高人口質(zhì)量。馬寅初的文章引起激烈的爭論，支持者不少，反對意見更多。直到20多年后，經(jīng)過艱難的探索和爭論，歷史才驗證了《新人口論》的真知灼見和科學(xué)判斷。1979年，98歲高齡的馬寅初終于獲得平反。

馬克思主義的兩種生產(chǎn)理論為我國制定人口政策，實行計劃生育基本國策提供了思想指導(dǎo)。恩格斯在《家庭、私有制和國家起源》中闡述了兩種生產(chǎn)理論，豐富、補充和發(fā)展了馬克思主義基本原理。他認(rèn)為生產(chǎn)本身有兩種，一方面是生活資料及為此所必需的工具的生產(chǎn)；另一方面是人類自身的生產(chǎn)，即種族的繁衍。兩種生產(chǎn)理論之間相互依賴、制約，統(tǒng)一于社會生產(chǎn)過程之中。我國理論工作者用馬克思主義人口理論分析人口問題，認(rèn)為當(dāng)人口生產(chǎn)適應(yīng)于物質(zhì)資料生產(chǎn)時就會促進經(jīng)濟社會發(fā)展，相反則阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展。這成為我國推行計劃生育的理論依據(jù)。

我國中央決策層在領(lǐng)導(dǎo)社會主義建設(shè)中對人口問題的認(rèn)識不斷深化。有人以為毛主席一直反對搞計劃生育，這種看法是不對的。全國普遍推行計劃生育是在1971年，沒有他的同意，不可能作出這么重大的決策。毛主席的人口思想有這么幾個特點：

第一，從戰(zhàn)略大局出發(fā)思考人口問題。他的人口思想形成和發(fā)展于革命和建設(shè)的實踐，與中國的具體國情和當(dāng)時的特定環(huán)境緊密結(jié)合，而不是就人口論人口。

第二，他對人口問題的認(rèn)識有一個發(fā)展的過程。1949年，毛澤東同志在《唯心歷史觀的破產(chǎn)》中充滿激情地寫道：“世間一切事物中，人是第一個可寶貴的。在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來?！?957年，毛主席說：“我們這個國家的好處就是人多，缺點也是人多；人口多的地方要進行試點，逐步推廣，逐步達到普遍計劃生育，人少的地方不要去推廣?！钡搅?0年代初，補償性生育高峰使中國的人口問題更加凸顯，人口增長與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾逐漸突出，人們不得不重新思考和認(rèn)識人口問題。1965年1月，毛主席在同美國著名記者埃德加·斯諾談話時，斯諾問：“主席對中國計劃生育的進程感到滿意嗎？”毛主席說：“不滿意。在農(nóng)村還沒有推廣。”1974年,在同贊比亞總統(tǒng)卡翁達談話時,毛主席明確表示：“中國人口太多了?！蓖甑祝飨鞒隽恕叭丝诜强刂撇恍小钡呐?。

第三，指導(dǎo)建立了計劃生育工作體系。1957年，毛主席提出“三位一體”的組織構(gòu)想：計劃生育工作要設(shè)一個政府部門，組織一個人民團體，設(shè)一個技術(shù)服務(wù)部門，要有經(jīng)費，要想辦法，要宣傳。1972年，毛主席說：“避孕藥物和避孕工具不要錢還不行,還要送貨上門,不然群眾不好意思。”

4.實行計劃生育的國際背景。

早期起于民間的計劃生育倡導(dǎo)逐步得到官方認(rèn)同。1798年，馬爾薩斯發(fā)表《人口原理》，標(biāo)志著系統(tǒng)的人口理論的誕生。1877年，英國成立第一個宣傳節(jié)育的團體“馬爾薩斯主義聯(lián)盟”，標(biāo)志著計劃生育從理論研究走向群眾性實踐指導(dǎo)。最為世人矚目的計劃生育事業(yè)先驅(qū)，則是美國的瑪格麗特·桑格夫人。她生于虔誠的天主教家庭，天主教是堅決反對避孕墮胎的。作為護士，桑格夫人在工作中目睹了很多婦女因無休止的生育，遭受巨大痛苦，甚至付出生命代價的事。她堅信，勞動婦女如果想獲得自由和獨立，節(jié)制生育是一個根本性的任務(wù)，所以一生致力于計劃生育事業(yè)。一是宣傳節(jié)育。1914年編輯出版《女性的反抗》月刊，被控違反了郵寄淫穢品罪，被迫流亡歐洲一年。1922、1936年兩度途經(jīng)中國，通過演講進行宣傳。二是開辦診所。1916年開辦了世界第一家計劃生育診所，被捕入獄一個月。三是組織社團。1921年發(fā)起成立美國節(jié)制生育聯(lián)盟。1952年推動成立國際計劃生育聯(lián)合會，出任第一任會長。四是推廣避孕藥具。在她的推動和資助下，20年代美國開始生產(chǎn)避孕膜，50年代研制了避孕藥。1965年，在桑格夫人去世前一年，美國最高法院在一個案件判決中，確認(rèn)計劃生育合法。

二戰(zhàn)后，小規(guī)模的民間節(jié)育運動發(fā)展成燎原之火，同時政府支持的計劃生育運動開始興起。1951年，印度官方開始推行節(jié)育活動，并把計劃生育列入“一五”計劃（1951—1956年），成為第一個把節(jié)育工作納入國民經(jīng)濟計劃的國家。巴基斯坦、斯里蘭卡、韓國、伊朗、土耳其等隨后效仿，計劃生育成為國際潮流。

聯(lián)合國也高度關(guān)注人口問題。1946年設(shè)立人口委員會、人口司，1969年設(shè)立人口基金，負(fù)責(zé)召集世界性的人口會議；對人口趨勢進行評估、預(yù)測和研究；資助發(fā)展中國家開展計劃生育項目。1974年在布加勒斯特召開了世界人口會議，將計劃生育定義為：“所有夫婦和個人有權(quán)自由地、負(fù)責(zé)任地決定生育子女的數(shù)量和間隔，有權(quán)獲得避孕節(jié)育的信息和方法?！睔v史表明，計劃生育是世界性的社會實踐，是人類對自身生殖行為的理性調(diào)節(jié)，是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，也是協(xié)調(diào)人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境關(guān)系、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

（二）我國計劃生育工作的主要成就

上世紀(jì)70年代，計劃生育在全國城鄉(xiāng)蓬勃開展，取得了顯著成效。1980年中央發(fā)表《公開信》，提倡一對夫婦生育一個孩子；1982年將計劃生育確定為基本國策。依靠黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)、強有力的行政推動和人民群眾的理解支持，經(jīng)過數(shù)十年的醞釀、探索和奮斗，我們走出了一條中國特色的人口發(fā)展道路，創(chuàng)造了極其寶貴的成功經(jīng)驗，包括：準(zhǔn)確清晰的戰(zhàn)略定位，符合國情的發(fā)展思路，相對完整的政策法律體系，卓有成效的工作機制，比較完備的制度保障，較為健全的網(wǎng)絡(luò)隊伍。

計劃生育工作取得舉世矚目的巨大成就，對中國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步產(chǎn)生了積極而深遠的影響。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是人口過快增長得到有效控制，實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型歷史性轉(zhuǎn)變。40多年來，我國在經(jīng)濟還不發(fā)達的情況下，全面推行計劃生育，從根本上扭轉(zhuǎn)了人口過快增長的勢頭。人口增速大大下降，試比較1971年與2014年幾個關(guān)鍵指標(biāo)的變化：①總和生育率大幅度下降，從5.43降至1.5～1.6；②自然增長率大幅度下降，從23.33‰降到5.21‰；③年出生人口數(shù)大幅度下降，從2612萬降為1687萬；④年凈增人口數(shù)大幅度下降，從2237萬降到710萬。

專家們利用趨勢分析、國際比較等方法推算，剔除經(jīng)濟社會發(fā)展對生育下降的影響后，由于實行計劃生育，40多年來，全國少生了4億多人。

二是人口對資源壞境的壓力得到有效緩解，改善了人民群眾的生存和發(fā)展?fàn)顩r。40多年來，人民群眾的健康水平和生活質(zhì)量大幅提升，婦女兒童發(fā)展?fàn)顩r大為改善。試比較70年代初和2014年的幾個指標(biāo)：①嬰兒死亡率從47.0‰下降到8.9‰；②孕產(chǎn)婦死亡率從大約120/10萬下降到22/10萬；③平均預(yù)期壽命從61歲提高到75歲，達到中等發(fā)達國家水平；④人均受教育年限從5年提高到9年，高于發(fā)展中國家平均水平；⑤人類發(fā)展指數(shù)從0.4左右提高到0.727，在全世界排在第90位。如果未實行計劃生育，人均耕地、糧食、森林、淡水資源等將比目前低20%以上，人民群眾的生活質(zhì)量不可能達到今天的水平。

三是創(chuàng)造了較長一段“人口紅利期”，為經(jīng)濟長期快速增長奠定了堅實基礎(chǔ)。我國現(xiàn)代化建設(shè)能取得偉大成就，計劃生育功不可沒。人口增量的下降，為提高人均衛(wèi)生、教育投資水平創(chuàng)造了條件，促進了人力資本的提升；充裕的勞動年齡人口和較低的人口撫養(yǎng)比，形成了十分強勁的人口紅利，人口有效控制和經(jīng)濟快速發(fā)展的兩大奇跡相互促進。研究表明，改革開放以來，我國人口紅利對人均收入增長的貢獻率超過20%，成為促進經(jīng)濟增長和社會進步的重要源泉。

四是得到國際社會的廣泛認(rèn)同，樹立了負(fù)責(zé)任人口大國的良好形象。我國的計劃生育為減緩全球人口增長速度、消除世界貧困作出了重要的貢獻，使世界70億人口日的到來推遲了4年時間，為發(fā)展中國家解決人口與發(fā)展問題作出了表率。中國在落實國際人口與發(fā)展大會行動綱領(lǐng)和聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)上行動迅速、成效顯著，受到高度評價。

二、當(dāng)前和今后一個時期人口發(fā)展態(tài)勢

進入新世紀(jì)以來，我國人口形勢發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，低生育水平穩(wěn)中有降，人口結(jié)構(gòu)性問題日益突出。成績屬于過去，未來仍需努力。要正視新情況、分析新問題，勇于面對挑戰(zhàn)，繼續(xù)把計劃生育事業(yè)推向前進。當(dāng)前和今后一個時期，我國人口發(fā)展呈現(xiàn)以下主要特征：

（一）人口總量維持慣性增長，低生育水平總體穩(wěn)定。2014年全國人口總量（不包括港澳臺）為13.68億人，預(yù)計2020年達到14.2億人?！笆濉睍r期年均出生人口為1660萬人左右。實施全面兩孩政策后，五年之內(nèi)出生人口數(shù)量有所增加，最高年份可能突破2000萬人，此后緩慢減少?？?cè)丝趯⒂?029年左右達到峰值14.5億人。

（二）老年人口持續(xù)增長，低齡老人占比較大。2014年我國60歲及以上和65歲及以上老年人口總量分別為2.1億人、1.4億人，占總?cè)丝诘?5.5%、10.1%。受第一次、第二次出生高峰人口進入老年階段的影響，60歲及以上老年人口先后在“十二五”和“十四五”時期迎來兩次增長高峰?！笆濉笔莾蓚€增長高峰之間的低谷，年均凈增約600萬人。老齡人口中60～69歲低齡老人占比較高，2020年占58%，2025年占55%。

（三）出生人口性別比連續(xù)下降，家庭傳統(tǒng)功能不斷弱化。經(jīng)過努力，我國出生人口性別比嚴(yán)重偏高勢頭得到遏制，從2008年的120.56連續(xù)下降至2014年的115.88，實現(xiàn)“六連降”，其中2014年降幅高達1.72，但仍明顯高于正常值范圍（103～107）。家庭規(guī)模小型化，戶均規(guī)模從1982年的4.4人、2000年的3.4人下降到2013年的2.98人。傳統(tǒng)的聯(lián)合家庭幾近消失，核心家庭和直系家庭成為主要形式。家庭的穩(wěn)定性和抗風(fēng)險能力下降，養(yǎng)老、撫幼等功能受到削弱。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增速趨緩，人口繼續(xù)向沿海、沿江、沿主要交通線地區(qū)聚集。未來10年，我國城鎮(zhèn)化仍處于快速發(fā)展階段，人口將保持高流動性的特征，鄉(xiāng)城、城城之間流動遷移人口繼續(xù)增長?！笆濉逼趦?nèi)，我國流動人口年均增長800萬人，2014年底達2.53億人。在現(xiàn)行政策制度條件下，預(yù)計“十三五”時期年均增長約650萬人，2020年達到2.91億人，其中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口約2.18億人。超大城市、特大城市和主要城市群人口繼續(xù)增長，中部、西部地區(qū)省內(nèi)流動人口比重明顯增加。

（五）人口素質(zhì)不斷提升，城鄉(xiāng)差異依然較大。預(yù)計“十三五”期末平均受教育年限提高到10～10.5年，勞動年齡人口受教育程度20～39歲組相對較高。受過高等教育的人口主要集中在城市地區(qū)。從健康狀況看，2020年我國主要健康指標(biāo)將基本達到中等發(fā)達國家水平。但農(nóng)村貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)、健康水平較低，5歲以下兒童生長遲緩率與全國平均水平相差較大。

當(dāng)前和今后一個時期，是我國人口形勢發(fā)生重大轉(zhuǎn)折性變化的重要時期，是進一步調(diào)整完善生育政策的敏感時期，也是計劃生育事業(yè)改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。做好新形勢下的計劃生育工作，尤為緊迫而重要。

三、實施全面兩孩政策，堅持計劃生育基本國策

隨著人口與經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展，生育政策也要與時俱進。2004—2006年的國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告指出，生育水平過高或過低都不利于人口與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，提出了將總和生育率保持在1.8左右、人口總量峰值控制在15億左右的目標(biāo)。2008年，按照中央領(lǐng)導(dǎo)同志的指示，啟動了新一輪調(diào)整完善生育政策的調(diào)研論證工作，逐步形成了“三步走”的思路和方案，即由雙獨兩孩，到單獨兩孩，再到全面兩孩。2011年，全國所有省（區(qū)、市）都實施了雙獨兩孩政策。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定啟動實施單獨兩孩政策。2015年10月，五中全會進一步作出全面兩孩政策的決策部署。

（一）全面兩孩政策是中央把握大局、審時度勢作出的科學(xué)決策

中央高度重視調(diào)整完善生育政策工作，2015年年初，習(xí)近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志作出一系列重要批示指示。習(xí)近平總書記指出，調(diào)整完善生育政策關(guān)系全局、關(guān)系長遠、關(guān)系千家萬戶，要作為戰(zhàn)略謀劃。李克強總理強調(diào)，要根據(jù)單獨兩孩政策實施的評估結(jié)果，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)變化的情況，權(quán)衡利弊，依照法律程序適時調(diào)整和完善人口政策。

2015年3月以來，我委成立了逐步調(diào)整完善生育政策工作小組，組織開展了深入細致的研究論證工作。在系統(tǒng)評估單獨兩孩政策實施效果的基礎(chǔ)上，圍繞全面兩孩政策目標(biāo)人群及人口中長期預(yù)測，組建了3個專家組，進行了多方案反復(fù)測算和數(shù)據(jù)分析比對。就實施全面兩孩政策的必要性、可行性及相關(guān)配套措施，組建了7個專項工作組，召開上百場內(nèi)部論證會和研討會，赴20多個省份進行調(diào)研、聽取意見，研究報告和相關(guān)文件材料數(shù)易其稿。研究表明，實施全面兩孩政策，利遠大于弊，穩(wěn)妥可行，風(fēng)險可控。

我們組織中國人民大學(xué)、中國社會科學(xué)院和中國人口與發(fā)展研究中心等機構(gòu)的專家團隊，依據(jù)2010年全國人口普查、2014年全國人口變動抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，利用分人群分要素測算、孩次遞進模型、聯(lián)合國模型和微觀仿真模型等四種方法，對全面兩孩政策下的人口變動狀況，進行了高、中、低三種方案測算比較。主要結(jié)論有：

1.政策目標(biāo)人群超過9000萬，40歲以上的占一半。目前已育一孩的已婚育齡婦女有1.44億，按現(xiàn)行生育政策（包括雙獨、單獨、農(nóng)村一孩半及民族地區(qū)、特殊人群照顧性政策）可生育二孩的約5300萬人。實施全面兩孩政策后，新增可生育二孩的目標(biāo)人群9100萬人，其中24歲及以下463萬人，占5%；25～34歲2828萬人，占31%；35～39歲1292萬人，占14%；40～49歲4517萬人，占50%。

2.五年內(nèi)多出生1700萬人，生育水平有所回升。根據(jù)2014年1‰人口變動抽樣調(diào)查結(jié)果，28%的目標(biāo)人群將生育。據(jù)此推算，2016年實施全面兩孩政策后，5年間累計多出生1700萬人左右，年均出生人口數(shù)比政策不變情況下多300萬人；年度總出生人口數(shù)最高可突破2000萬人，出現(xiàn)嚴(yán)重生育堆積的可能性不大。2022年后出生人口將回落，積累的生育勢能逐步消減。

3.人口總量增幅不大，峰值延后2年。如維持政策不變，我國人口總量將于2027年達到14.3億人的峰值。政策調(diào)整后，總?cè)丝诜逯祵⒀雍笾?029年左右，達到14.5億人，之后轉(zhuǎn)為持續(xù)負(fù)增長。

4.新增人口主要集中在城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)生育的約占3/4。政策調(diào)整后新增出生人口中，非農(nóng)戶籍約900萬人，農(nóng)業(yè)戶籍約800萬人?？紤]到城鎮(zhèn)化和人口流動，城鎮(zhèn)常住人口新增二孩出生約1300萬人，占比達76%。

5.增加未來勞動力供給，緩解人口老齡化程度。到2040年，勞動年齡人口將累計增加約2000萬人，2050年增加約3000萬人，可以部分填補勞動力供給缺口，勞動力年齡結(jié)構(gòu)有所改善；到2050年，老年人口在總?cè)丝谥兴急戎叵陆?個百分點，將在一定程度上減緩人口老齡化進程。

鏈 接

完善一對夫婦可生育兩個孩子的配套政策。

——2016年政府工作報告

全面兩孩政策順應(yīng)時勢、彰顯民意、符合人口發(fā)展規(guī)律，有利于穩(wěn)定適度低生育水平，有利于促進家庭幸福與社會和諧，有利于促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。政策實施后，不會突破既定的人口和資源環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，不影響全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。政策實施過程中也會面臨一些挑戰(zhàn)，如婦幼保健、托幼、教育等公共服務(wù)壓力增大，女性就業(yè)難度加大，對計劃生育政策的質(zhì)疑和獨生子女死亡家庭的訴求可能增加等，但都是可預(yù)期、能應(yīng)對的。

（二）實施全面兩孩政策正當(dāng)其時

人口事件是長周期事件?！笆濉睍r期我國勞動力總量豐富，社會撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)較輕，育齡婦女特別是生育旺盛期婦女?dāng)?shù)量減少，是調(diào)整完善生育政策的最佳窗口期。

一是從勞動年齡人口變動來看，我國15～64歲勞動年齡人口2013年達到高峰10.06億，2015年為10億。2020年、2030年分別為9.9億、9.58億，到2050年還有8.27億。在今后三四十年內(nèi)，我國勞動力總量都是豐富的，就業(yè)對政府來說仍是第一位的問題。當(dāng)前我國勞動力問題主要是總量過剩、結(jié)構(gòu)性短缺以及素質(zhì)亟待提高等問題，特別是勞動力素質(zhì)是我國實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵因素。

從人類社會發(fā)展的經(jīng)驗來看，擺脫“低水平均衡陷阱”的束縛，必須實現(xiàn)人口數(shù)量由高增長向低增長、人口素質(zhì)由低素質(zhì)向高素質(zhì)的兩個轉(zhuǎn)變。其中，第一個轉(zhuǎn)變是基礎(chǔ)，第二個轉(zhuǎn)變是動力。增加勞動力，是粗放的要素投入式增長；提高勞動生產(chǎn)率，才是集約型的效率改進式增長。如今，粗放的增長方式遭遇瓶頸，依靠低廉勞動力的發(fā)展難以為繼，在低生育水平的前提下，中國必須經(jīng)歷由依賴勞動力數(shù)量，向主要依靠勞動力質(zhì)量的重大轉(zhuǎn)變，將巨大的人口壓力轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的動力，變?nèi)丝诖髧鵀槿肆Y本強國，從而為經(jīng)濟社會發(fā)展提供不竭的動力。

二是從社會撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)變動來看，2014年，我國人口總撫養(yǎng)比為36.2%，“十三五”時期雖有所增加，但上升幅度不大，預(yù)計到2030年撫養(yǎng)比仍低于50%。實施全面兩孩政策會使人口撫養(yǎng)比增加2個百分點左右，未來一段時期我國仍處于有利于經(jīng)濟發(fā)展的人口紅利期。

三是從育齡婦女變動看，我國育齡婦女2011年達到峰值3.8億人，預(yù)計2020年減少到3.3億人。20～29歲生育旺盛期育齡婦女總量目前為1.1億人左右，2020年將減少到8000萬人。80后、90后成為生育的主體，少生優(yōu)生成為社會生育觀念的主流，生育行為受經(jīng)濟、就業(yè)、住房、健康等因素的影響和制約日益明顯。實施全面兩孩政策，可以適當(dāng)提升生育水平，避免出生人口快速減少。

四是從單獨兩孩政策實施的情況看，單獨政策釋放了部分生育勢能，使我們更準(zhǔn)確地把握了人們的生育意愿和生育行為，標(biāo)志著實施全面兩孩政策的條件具備，時機成熟。

（三）認(rèn)真扎實做好實施全面兩孩政策的各項準(zhǔn)備工作

為穩(wěn)妥扎實有序?qū)嵤┤鎯珊⒄?，中央將出臺決定，對實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務(wù)管理作出全面部署。全國人大常委會已經(jīng)審議通過《人口與計劃生育法》修訂草案。各地要按照國家的統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌考慮、周密安排，突出重點、突破難點，確保政策平穩(wěn)落地，確保事關(guān)群眾利益的各項政策有序銜接，把好事辦好。

一要認(rèn)真做好摸底調(diào)查，科學(xué)制定實施方案。各地應(yīng)認(rèn)真總結(jié)單獨兩孩政策實施的成功經(jīng)驗，精心謀劃全面兩孩政策的實施方案。深入搞好摸底調(diào)查，準(zhǔn)確掌握目標(biāo)人群底數(shù)及生育意愿、生育計劃，特別是高齡孕產(chǎn)婦、婦幼健康服務(wù)資源的保障等基本情況，城市地區(qū)還要充分考慮人口流入的因素，做到心中有數(shù)。要進行多方案測算比較，科學(xué)預(yù)測出生人口變動趨勢。加強風(fēng)險評估，全面梳理可能存在的風(fēng)險點，制定防控預(yù)案。各地的實施方案，包括目標(biāo)人群和出生人口變動預(yù)測、風(fēng)險防控預(yù)案等相關(guān)材料，由省級人民政府報送國家衛(wèi)生計生委備案，作為評估各地工作進展情況的重要依據(jù)。

二要抓緊做好修訂地方條例和相關(guān)配套政策的準(zhǔn)備工作。各地要抓緊啟動地方人口與計劃生育條例的修訂工作。根據(jù)中央決策部署和新修訂的《人口與計劃生育法》，結(jié)合本地實際，認(rèn)真研究制定特殊情形再生育條款，依法規(guī)范計劃生育服務(wù)管理工作。按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，妥善做好政策調(diào)整前后各項計劃生育政策的銜接。政策調(diào)整后，對自愿只生一個子女的夫妻，不再實行獨生子女父母獎勵優(yōu)惠等政策，但對政策調(diào)整前的獨生子女家庭，繼續(xù)實行現(xiàn)行的獎勵優(yōu)惠政策。對不符合政策生育的，依法予以處理。要注重家庭發(fā)展，建立完善包括生育支持、嬰幼兒養(yǎng)育、青少年發(fā)展、老年人健康等方面的家庭發(fā)展支持體系，推動衛(wèi)生、托幼、教育、社保、就業(yè)等服務(wù)資源的合理配置，完善計劃生育獎勵假和配偶陪產(chǎn)假制度，維護婦女合法權(quán)益，鼓勵按政策生育。大力幫扶計劃生育特殊家庭。

三要實行生育登記服務(wù)制度，深入推進計劃生育服務(wù)管理改革。對生育兩個及以內(nèi)的孩子，不實行審批，由家庭自主安排生育，免費領(lǐng)取生育服務(wù)證。各地要暢通登記渠道，方便群眾辦事，并與婦幼健康咨詢、指導(dǎo)和服務(wù)結(jié)合起來，切實使這一制度成為新的“民心工程”。簡化特殊情形再生育審批，全面推行網(wǎng)上辦理，最大限度精簡材料，堅決砍掉各類無謂證明和繁瑣手續(xù)；全面推行承諾制，對婚育情況難以核實的，按程序憑群眾承諾辦理；全面推行信息公開，將辦理依據(jù)、條件、程序、時限等事項在網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)窗口公開，接受群眾監(jiān)督。依法做好社會撫養(yǎng)費征收管理，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，嚴(yán)禁與落戶、入學(xué)、低保等掛鉤。深入開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)創(chuàng)建活動，落實避孕方法知情選擇和免費技術(shù)服務(wù)項目，規(guī)范環(huán)情孕情檢查等生殖健康服務(wù)。加大打擊“兩非”力度，提高出生人口性別比綜合治理水平。

四要提升婦幼保健服務(wù)能力，保障母嬰健康安全。實施全面兩孩政策的前幾年，孕產(chǎn)婦特別是高齡孕產(chǎn)婦會有明顯增加，孕期合并癥、并發(fā)癥發(fā)生的風(fēng)險增大，部分地區(qū)婦幼健康服務(wù)資源、特別是優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源供需矛盾等問題可能比較突出。對此需要高度重視，積極應(yīng)對，確保母嬰健康安全。一是加強婦幼健康服務(wù)體系建設(shè)。通過加大投入推進婦幼健康服務(wù)機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和規(guī)范化管理，鼓勵社會資本舉辦非營利性婦兒醫(yī)院，挖掘相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)內(nèi)部資源潛力，增加服務(wù)和床位供給。二是加強婦幼健康服務(wù)人才的培養(yǎng)。加快產(chǎn)科和兒科醫(yī)師、助產(chǎn)士及護士等緊缺人才培養(yǎng)，在服務(wù)價格、薪酬分配、職稱晉升等方面加大政策傾斜力度。三是推進分級診療，引導(dǎo)孕產(chǎn)婦合理選擇助產(chǎn)服務(wù)機構(gòu)。四是強化孕產(chǎn)婦和新生兒危急重癥救治能力建設(shè)，暢通應(yīng)急通道。五是推進優(yōu)生優(yōu)育全程服務(wù)，落實免費孕前優(yōu)生健康檢查，加大出生缺陷防治力度，提高出生人口素質(zhì)。

五要切實加強宣傳和輿論引導(dǎo)，提高風(fēng)險防控能力。協(xié)調(diào)相關(guān)部門制定宣傳工作方案，充分利用主流媒體，發(fā)揮好新媒體的作用，大力宣傳計劃生育工作取得的巨大成就、廣大人民群眾和各級計劃生育工作者的重要貢獻，準(zhǔn)確解讀中央決策精神，特別要對特殊情形再生育政策、政策銜接、生育登記服務(wù)等群眾關(guān)心的問題，做好解疑釋惑。協(xié)調(diào)將十八大以來中央關(guān)于計劃生育工作的系列決策部署納入各級黨政干部培訓(xùn)內(nèi)容，加強基本國情和國策教育。加強對基層計劃生育工作者的教育培訓(xùn)，引導(dǎo)他們認(rèn)清形勢，提高履職盡責(zé)和做好群眾工作的能力。主動回應(yīng)社會關(guān)切，防止負(fù)面炒作。進一步加強出生人口預(yù)測監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題。加強對目標(biāo)人群集中、工作基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的工作指導(dǎo)，防止政策外多孩生育大幅增加。加強信訪維穩(wěn)工作，對獨生子女傷殘死亡和因違法生育受過處理的干部群眾，耐心細致地做好說服教育和矛盾化解工作，防止出現(xiàn)越級訪、進京訪和集體訪，促進社會和諧穩(wěn)定。

（四）堅持計劃生育基本國策，確保中央決策部署落到實處

未來相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經(jīng)濟社會發(fā)展的壓力、人口與資源環(huán)境的緊張關(guān)系將客觀存在，人口均衡發(fā)展的壓力增大，這些都決定計劃生育基本國策必須長期堅持。實施全面兩孩政策，標(biāo)志著獨生子女政策完成了歷史使命，但絕不意味著計劃生育工作的削弱或終結(jié)，應(yīng)當(dāng)賦予基本國策新的內(nèi)涵，研究制定新的對策措施，促進人口均衡發(fā)展。

一是計劃生育工作處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。要按照轉(zhuǎn)變政府職能、加強社會治理創(chuàng)新的要求，積極推動計劃生育工作由控制人口數(shù)量為主向調(diào)控總量、提升素質(zhì)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和合理分布并舉轉(zhuǎn)變，由管理為主向更加注重服務(wù)家庭轉(zhuǎn)變，由主要依靠政府力量向政府、社會和公民多元共治轉(zhuǎn)變。在這個轉(zhuǎn)變過程中，我們的思想觀念、工作方法、能力水平還有很多不適應(yīng)的地方。

二是計劃生育服務(wù)管理的任務(wù)更加艱巨。部分群眾認(rèn)為生育政策放開了，計劃生育不再搞了；也有一些基層計生干部認(rèn)為計劃生育工作沒有多少事可做了，產(chǎn)生了一些誤讀、誤解和誤判。必須看到，實施全面兩孩政策，不僅要加強宣傳倡導(dǎo)，做好政策銜接，還要加強出生人口監(jiān)測，強化婦幼健康服務(wù)，防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險，還要研究幫助群眾解決“生得起、生得出、生得好”的問題，計劃生育服務(wù)管理的任務(wù)更重、要求更高。

三是推進計劃生育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。繼續(xù)堅持計劃生育黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，堅持和完善計劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制。積極探索符合社會發(fā)展和基層實踐需要的計劃生育工作新機制、新模式和新方法，優(yōu)化服務(wù)，提升效能。大力推進信息化建設(shè)，建立完善全國互聯(lián)互通的計劃生育業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，推進衛(wèi)生計生信息資源的整合，為加強服務(wù)管理提供可靠支撐。加強基層計生協(xié)會組織建設(shè)，發(fā)揮好計生協(xié)會的生力軍作用。

目前，全國多數(shù)地方正在推進縣以下衛(wèi)生計生機構(gòu)改革，網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定、隊伍穩(wěn)定、人心穩(wěn)定的問題要高度重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中要特別注意處理好計劃生育技術(shù)服務(wù)機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革，簡單合并的做法不可取。計劃生育服務(wù)站（所、中心）里從事技術(shù)服務(wù)的人員以及設(shè)施可以整合到衛(wèi)生院去，但是這個機構(gòu)和做群眾工作的人員要妥善安置。甘肅省保留計劃生育技術(shù)服務(wù)站所的牌子，同時加掛“健康教育中心”的牌子。內(nèi)蒙古包頭市青山區(qū)，把計劃生育技術(shù)服務(wù)中心改為家庭發(fā)展指導(dǎo)中心，開展健康教育、公共衛(wèi)生、早教等工作。這些做法將這個陣地、這些人員保留下來，充分發(fā)揮好這個陣地的優(yōu)勢和作用，對各地很有借鑒意義。

四是將實施全面兩孩政策作為當(dāng)前及今后一個時期的一項中心任務(wù)。實施全面兩孩政策，時間緊、任務(wù)重、要求高。各?。▍^(qū)、市）應(yīng)高度重視，加大領(lǐng)導(dǎo)力度，研究制定貫徹中央決策部署的具體措施。中央《決定》出臺后，各地要積極爭取黨委政府及時出臺實施意見，統(tǒng)一思想，明確任務(wù)，強化保障，確保中央決策得到全面落實。要在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮好人口和計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，加強部門協(xié)作，制定工作方案，精心組織實施。把握政策要準(zhǔn)，執(zhí)行政策要穩(wěn)，切實保障公民合法權(quán)益，妥善處理政策實施過程中可能出現(xiàn)的各類問題。