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淺談公安機關在華外國人管理

龍?zhí)煨?br/>人中國人民公安大學國際執(zhí)法學院 廣西欽州 535000

公安機關的外國人管理，是指公安機關在其職責范圍內就外國人進入、通過、居留、旅行、離開我國國境等事務事實行政管理，包括入出境等移民管理的警察職能。外國人與所在國的聯(lián)系，一般與其在該國境內居留的期限成正比例管理，期限越長關系越緊密，期限越短關系越疏松。而這種關系則是確定外國人的權利義務和提供服務、加強管理重點的主要依據(jù)。

公安外國人管理；留學生管理；勤工儉學；涉外案件處置

一、引言

近年來，隨著改革開放的不斷深入和世界經(jīng)濟一體化的加速，大量外國人高頻率地進出我國，又因其出入境目的的多元化、身份的復雜化、地域的擴大化，給公安外國人管理工作帶來巨大挑戰(zhàn)，促使我們不斷調整和完善外國人管理制度。以前，外國人來華必須住在涉外賓館，公安部門能快速實時掌握外國人在華流動狀況，但隨著國家的開放性逐漸增大來華人數(shù)之多，外國人在華的流動管理轉為住宿登記為主，失去了掌握外國人流動狀況的主動權。

二、外國人管理背景和遇到的問題

我國2012年頒布的《中華人民共和國出境入境管理法》對“外國人”的解釋為不具有中國國籍的人。那么，“在華外國人”即指已經(jīng)進入中國境內且尚未離境的不具有中國國籍的人。公安機關對在華外國管理的方面主要分為外國人出入境管理、居留管理和涉外案件的處置三個方面。

按照法律地位的不同，我們可以把外國人分為兩類，一類是享有外交特權與豁免的外國人，如國家元首、外交和領事官員等；另一種是不享有外交特權與豁免的普通外國人，如外國專家、記者、留學生、旅行者等。因他們所享有的法律地位不同，還有對國家與國家之間關系的考慮，根據(jù)《中華人民共和國外交特權與豁免條例》和《中華人民共和國領事特權與豁免條例》，對其進行管理時必須執(zhí)行特殊規(guī)定，對其違法犯罪行為的處理通過外交途徑進行解決。為了更好地對外國人具有針對性和可靠性的管理，我們還應根據(jù)外國人入境目的的不同進行分類管理，這將使管理能更有效更可控地進行。其中以旅行為目的入境的外國人且屬于合法正常入境，因其入境時間短且大多具有組織性，一般對公安工作不會造成太大阻礙，因此我們主要對在華居留時間長，行為活動缺乏控制的外國人進行探討。

外國人入境后活動大多表現(xiàn)為聚集性、流動性和反復性。這些特點之間存在著相互影響相互制約的關系。以前，外國人來華必須住在涉外賓館，公安部門能快速實時掌握外國人在華流動狀況，但隨著國家的開放性逐漸增大來華人數(shù)之多，外國人在華的流動管理轉為住宿登記為主，失去了掌握外國人流動狀況的主動權。對外國人管理方式政策的調整，加大了外國人在我國活動的自由，人本身為群居動物，加之在異鄉(xiāng)的思家心切更使外國人更為團結，進而形成了聚集性強的特點。同時，我國的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)不斷擴大，他們又因勞動力的需求不同、生活環(huán)境變化、不同地區(qū)管理制度的不同和對“三非”外國人的打壓力度不統(tǒng)一等供需關系的原因流動性大的特點也自然形成。而反復性主要針對的是外國人入出境的問題而言的。不具有中國長期居留權的外國人，只允許在特定的時間內在華從事與其簽證相符的行為活動，凡是在我國境內進行與其簽證不相符的活動或未持合法簽證入境的，將會面臨被遣返，而被遣返的外國人通常對我國戀戀不舍還會繼續(xù)通過其特殊手段入境，因此外國人的活動因需要不斷地往返兩國進行簽證辦理手續(xù)或達成其特殊目的具有反復性。

“三非”外國人是公安機關外國人管理最主要的工作，且對于全國范圍內具有普遍性。所謂”三非“是指外國人非法入境、非法居留和非法就業(yè)?！叭恰蓖鈬酥饕苑侵藓蜄|南亞國家的人員為主，他們在華大都以從事非法經(jīng)商，走私貨物，廉價勞動力，販賣毒品，偷砸搶等違法活動為生。但不可否認的是這些“三非”外國人在發(fā)展工廠企業(yè)的時候給當?shù)貛砹丝捎^的經(jīng)濟效益。在處理這類人員的時候，公安機關大都以遣送為主要對策，而遣送卻是一種成本高和人員耗費大的工作，因此在處理此類案件時有一定的消極性。由于這兩種關系的矛盾存在，形成了在遣送和入境方面的反復性，這也是地方警察和“三非”外國人的曖昧關系。

隨著我國對外開放的深入和綜合國力的上升，外國留學生在華就業(yè)日益增，他們的素質參差不齊，違法行為也日益增加，這一問題越來越受到公安機關的關注。外國留學生的管理是公安外國人管理的重要組成部分，尤其當前我國公安重大改革中已將外國人管理納入到重要內容。目前，在首都的涉外案事件中，違法犯罪的主體身份為留學生的越來越多，他們在首都參與社會活動的重要紐帶是他們的勤工助學行為。外國留學生為重要的外管工作的對象之一，他們的勤工助學的行為與活動是值得深入研究的，以便為公安管理以及社會管理提供思路和啟發(fā)。

三、公安外國人管理解決方法

外國人管理在國家的發(fā)展大計中具有舉足輕重的作用，但在實際的工作中卻存在一定的矛盾性。首先，中共中央以國家的發(fā)展和維護中華民族的傳統(tǒng)為目標，而地方政府大都以眼前的經(jīng)濟發(fā)展利益為方向，在處理違法外國人的時候就存在少管盡量不管的放縱嫌疑。第二，我國實行的是一種由中央直屬部位自上而下的條塊分割管理體制，而外國人在國內以群居為主具有流動性大的特點，他們的流動性并非為城市內或城市間的流動，而是跨省甚至縱穿南北的轉移。條塊分割的管理體制使各省間缺乏交流和情報共享還有責任的推卸，這形成了體制和外國人流動管理的矛盾性。在具體情況具體分析的理論下，考慮外國人在全國的統(tǒng)一管理和調控是否更具實際性？第三，地方在處理外國人案件的時候存在成本投入高，高度敏感性的特點，給地方公安機關帶來巨大挑戰(zhàn)，加之此類外國人也在一定程度上為當?shù)貏?chuàng)造了財富，因此地方公安機關多以盡量避而不見來面對。

可見，我國對外國人的管理問題主要是因為執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴謹，管理軸線太長和管理部門態(tài)度不積極造成的。每個地方的情況雖大體一致但實則很有差距。地區(qū)之間的經(jīng)濟文化差別很大，如果按中央直屬統(tǒng)一制定的政策對外國人進行管理，很多時候會發(fā)生因為財政力量無法支撐和與文化差異相違背的尷尬狀態(tài)。貧困地區(qū)因其所在地區(qū)地理環(huán)境復雜和邊境狀態(tài)，往往會有很多剛非法入境到中國準備轉移到其他省份的外國人。而相對貧困的地區(qū)管理機關因財政支持力量不夠，“三非”人員太多，遣返所需資金和警力配備不足又因其逗留時間不長對安全不會造成太大威脅而對其處于一種睜一只眼閉一只眼的狀態(tài)。此種情況其實并不是個例，是全國各個地方的縮影，不過各地問題具有其特殊性。針對這種現(xiàn)象，我們可以把中央直屬統(tǒng)一管轄的形式，變?yōu)橹醒虢y(tǒng)一思想，地方制定政策的形式。把權利適當?shù)叵路诺礁魇∧酥粮魇?，讓各省級公安機關根據(jù)自己掌握的實際情況結合中央的指導思想和理論，制定出符合當?shù)貙嵡槟鼙M最大努力最有效的管理方案，中央可派人調研指導方案的可行性，并給予適當?shù)呐浜?，最后實施。在實施的過程中，個地縣級公安機關可以再按實際情況做出一定限度相應的調整并及時上報上一級公安機關進行審批，確保指導思想的統(tǒng)一性和盡量減少和避免失誤。這樣一來，對公安機關的權利既有思想政治統(tǒng)一的收的限制性，又能最大限度地給各地區(qū)公安機關一定限度的自由，讓他們最大程度地發(fā)揮主觀能動性，實現(xiàn)一個權力的放的效果。實現(xiàn)權力的收放結合，彈性管理，能最大實現(xiàn)各部門的積極主動配合和實現(xiàn)思想的統(tǒng)一。充分完善匯報審批制度和對公安機關的獎懲管理制度，能有效地調動地方公安機關的執(zhí)法積極性和管理主動性。最大限度地打破地方公安機關與“三非”外國人的相互利益的曖昧關系，實現(xiàn)管理的條理性。對于確實需要和無違法犯罪企圖且能合理忍受的外國人給予一定的合法身份，滿足他們特殊的短暫逗留需求，對他們進行登記和管理，無非也達到了可控的結果。公安機關只需在不違背法律精神和法規(guī)，適應中央政治思想管理目標條件下，可對外國人管理實行適應地方需求特殊的具有地方特色的管理手段，這樣才能最有效地進行管和控。

在入境我國的外國人中，外國留學生占有很大的比例。他們有些為短期的交換生，而有些為以在中國就業(yè)生活為目的而來進修學習的。而對于外國留學生的管理，公安機關對于此部分并沒有太多的管控，僅限于外事辦的登記和申請，僅在進行了違法犯罪時才給予治理，這相當于對外國留學生管理處于盲點的狀態(tài)。而外國留學生卻也存在來自國家不同素質參差不齊，文化差異頗大，加之其處于一個激情澎湃的年齡缺乏對責任的承擔心態(tài)，使其更具有公安機關關注的必要性。我們應該加大與各大高校的聯(lián)系，建立起與各高?；ダ糙A的關系。讓各高校積極給公安機關提供更新留學生信息并實時了解掌握留學生是否做與其相符的行為活動，是否非法就業(yè)，是否組織參與非法宗教傳播宣傳活動等。同時，給各高校提供管理的便利，結合外國人管理的豐富經(jīng)驗配合高校制定適應其管理實施的經(jīng)驗方法，積極輔助其進行管理。

外國留學生在所在國打工賺取學費已經(jīng)成為國際慣例，在校外打工實習的現(xiàn)實需求亦顯迫切。加強外國留學生管理有利于維護接收留學生的高等院校的教學秩序；保證學習或交流活動的順利進行；維護社會公共秩序和社會穩(wěn)定；維護我國的國際形象和發(fā)展對外關系，提高國際影響力。我國《中華人民共和國出入境管理法》第四十二條第二款提到：“國務院教育主管部門會同國務院有關部門建立外國留學生勤工助學管理制度，對外國留學生勤工助學的崗位范圍和時限作出規(guī)定?！笨梢妼Τ钟辛魧W簽證的外國留學生如何進行打工，并沒有明確規(guī)定。外國留學生在華打工就業(yè)問題是一個社會綜合問題，涉及教育、外國人管理、所在國就業(yè)市場開發(fā)與管理等方方面面。長期以來，我國在這方面的法規(guī)較少。同時，從知網(wǎng)上看，有關留學生的研究探討問題幾乎都是從學校管理的角度出發(fā)，極少數(shù)從公安外國人的角度進行研究和探討。

綜上所訴，在外國人管理上我們應該直面外國人活動流動性、聚集性、反復性的特征，明確中央地方執(zhí)法矛盾性的存在。我們應該實現(xiàn)統(tǒng)一目標，具體情況具體分析，以實事求是的態(tài)度去面對和處理問題?？茖W化外國人管理任重而道遠。

[1]張杰，《在華外國人管理》，中國人民公安大學出版社.

龍?zhí)煨?，女?995年-，廣西欽州人，中國人民公安大學國際執(zhí)法學院學生，研究方向為涉外警務。